Реформа ГФС: приоритет сути над формой или наоборот?

С момента избрания по конкурсу главы ГФС и по сей день, а это более двух лет, с разной интенсивностью данный вопрос актуализируется. И если весной 2015-го эта "фишка" в различных вариантах была изюминкой предвыборных программ многочисленных кандидатов на должность главы фискальной службы, то сейчас это вопрос номер один на повестке дня реформ благодаря давлению внешних институтов. Ведь они хорошо понимают как важность преодоления коррупции, продолжительное время ассоциировавшейся именно с налоговой службой, так и целесообразность создания эффективной во всех значениях этого понятия системы администрирования налогов и сборов. Налоговый разрыв в стране чрезвычайный, и не только из-за значительного теневого сектора экономики, существующего в том числе вследствие недостатков в системе контроля над уплатой налогов.

С учетом этого, понимая неотвратимость процесса и принципиальность позиции кредиторов Украины, министр финансов объявил одной из основных целей деятельности возглавляемого им ведомства на второе полугодие нынешнего года завершение реформы ГФС. Ради этого проходят многочисленные совещания с отечественными экспертами и встречи с иностранными миссиями, послами США и стран ЕС.

Следует признать, что одним из основных достижений Революции достоинства является прозрачность процессов реформ в Украине. Каждый желающий, приложив довольно незначительные усилия, может не только узнать о происходящем, но даже приобщиться к тем или иным процессам. Итак, на официальном сайте Минфина можно увидеть, что планируют провести оптимизацию процессов, усилить основные функции ГФС, повысить эффективность администрирования налогов и улучшить качество услуг. Главная цель - "уменьшить уровень коррупции и превратить ГФС в целевую сервисную службу". "Проект будет внедряться Минфином и ГФС при поддержке консультантов международной консалтинговой компании", - говорится в сообщении Минфина. Для усиления впечатления отмечается, что концепция реформирования ГФС построена на рекомендациях технических миссий МВФ, Таможенно-пограничной службы и Министерства финансов США, таможенных и фискальных стандартах ЕС, рекомендациях Европейской комиссии.

Очевидно, осознав все эти установки и рекомендации, авторы концепции пришли к выводу, что необходимо изменить структуру ГФС путем ликвидации юридических лиц на региональном уровне, отойти от организационной структуры подразделений по "типу налогов" и перестроить ее по функциональному принципу. Основной акцент в реформировании сегодня, в век информационных технологий, конечно же, нужно сделать на информационных технологиях. И в этой части уже есть некоторые достижения. В частности, система электронного администрирования НДС, система остановки регистрации рискованных налоговых накладных, электронный кабинет налогоплательщика. Все эти новации хотя, возможно, и не доведены до надлежащего качества, но являются существенным шагом вперед в направлении повышения эффективности системы администрирования налогов. Это признают сами налогоплательщики, а это основной критерий успеха, а не мнение эксперта или красивые фразы в правительственном отчете.

В действительности это фактически все достижения на сегодняшний день в части реформы ГФС. Все другие достижения, которыми время от времени радуют общественность, являются больше достижениями на бумаге, нежели в жизни.

Так, абсолютно непонятно, зачем распространять практику называть вещи не своими, не присущими им, именами. Зачем плодить сущности без необходимости? Ведь очевидно, что основное назначение фискальной службы - собирать налоги со всех плательщиков своевременно, в полном объеме и согласно требованиям действующего законодательства. Основная цель фискальной службы, указанная во многих отчетах международных экспертов и ученых, состоит в повышении уровня добровольности уплаты налогов (tax compliance). Все! Четко, понятно, ничего лишнего. Все известные KPI являются только производными от этих вещей. Суть деятельности любого налогового органа и основная цель как раз в этом и заключается, а не в том, чтобы превратить его в "сервисную службу". Это, во-первых, тавтология, а во-вторых, при такой логике тогда все государственные органы необходимо назвать сервисными, и простому человеку попробуй разберись тогда, кто там, где и за что отвечает. Это, наконец, приведет только к путанице и ни к чему больше.

Кстати, такой же аргумент можно привести и относительно названия будущей службы финансовых расследований. Чем словосочетание "налоговая милиция" и перед кем провинилось неизвестно, но функции у нового органа будут, если откровенно это признать, а не замыливать глаза публике красивыми названиями, те же. Действительно, в век цифровых технологий новая служба должна быть создана с уклоном прежде всего в аналитическую деятельность, но в условиях наших реалий обойтись белым воротничкам без физической защиты будет невозможно. Ведь количество оружия на руках, частные военные компании олигархов, накопленный потенциал конфликтности в стране - это факторы, не способствующие наполнению государственного бюджета даже при условии раскрытия преступной схемы уклонения от уплаты налогов. Налоговая милиция только инструмент в руках коррупционеров от власти. Никто, думаю, с этим спорить не будет. Если так, то не название надо менять и разваливать даже то, что есть, а показать реальные результаты борьбы с коррупцией. При новой власти уже более трех лет прошло, а ни одного приговора никому не вынесли. Отдельные процессы продолжаются, но по форме больше напоминают шоу для избирателей, а по сути являются ничем иным, как переделом сфер влияния между олигархическими группами. Поэтому вопрос создания СФР и ликвидации налоговой милиции носит исключительно политический характер. А там, где много политики, как показывает практика нашей страны, мало здравого смысла. Так что в этом вопросе ставим точку!

Предложенная в концепции реформы ГФС оптимизация ее структуры не содержит никаких новаций, а является типичной для функционально-ориентированной налоговой администрации. Она была предложена налоговыми экспертами ОЭСР несколько лет назад. Очевидно, что эта довольно общая модель должна быть сформирована с учетом специфики налоговой системы нашей страны, ее экономики. Если мы меняем структуру ГФС, то надо помнить о том, что налоговая система является производной от экономики, а система администрирования, в свою очередь, - от структуры и элементов налогов. Что это означает на практике? Например, когда происходит процесс бюджетной децентрализации, состоящий в предоставлении местным органам власти бюджетной самостоятельности, в том числе в части установления ставок налогов и их администрирования, то непонятно, почему нынешний процесс реформы ГФС не предусматривает предоставления возможностей администрирования местных налогов и сборов именно местным органам власти. Ведь на местах виднее, кто и где живет, на чем ездит и чем занимается. Если этого не сделать, то и в дальнейшем "большим достижением" будет информация ГФС о том, что поступления от уплаты налога на недвижимое имущество физических лиц в отчетном году составляют несколько сотен миллионов гривен. Это при том, что рыночная стоимость недвижимости в частной собственности составляет триллионы гривен! Также не совсем понятным будет выглядеть наличие в структуре ГФС в нынешних масштабах офиса по работе с крупными налогоплательщиками, если в следующем году будет введен налог на выведенный капитал. Почему-то сейчас все активно обсуждают эту идею, пренебрегая при этом изменениями в системе администрирования, которые необходимо будет осуществить в случае такой значительной новации в налоговой системе страны.

Основные тенденции в реформе ГФС состоят в сокращении численности персонала, что действительно становится возможным благодаря внедрению информационных технологий и централизации разобщенных управленческих функций. Вероятно, что это верное направление, но без окончательного решения проблемы коррупции централизация процессов со временем приведет к монополии на коррупцию. А это, по моему мнению, еще хуже, чем коррупция конкурентная.

Но названия, цели, миссии и видения, структура - это все ничто без кадрового обеспечения. В концепции реформы ГФС указано, что должен состояться отбор персонала "для обновленной службы на открытой конкурсной основе". Практика реализации этого тезиса пока оставляет желать лучшего. Для этого есть несколько причин. Одна из основных - это оплата труда. Пока что самые квалифицированные специалисты, поработав в налоговой, часто быстро находят спрос на свои услуги в бизнесе. Это касается фактически всех профессий, но особенно программистов, специалистов ИT-сферы. Молодежь также больше ориентирована на частный сектор. На госслужбу идут или от безысходности, или по чьей-то протекции. Средний начальствующий уровень в ГФС и выше, если тщательно отследить все конкурсы и назначения по персоналиям, о которых мы чаще всего узнаем постфактум из пресс-релизов на сайте фискальной службы, - это люди, которые никогда из системы не выпадали. Поэтому в чем заключается "перезагрузка службы", совершенно непонятно.

Таким образом, каждый сам для себя может решить, чего больше в ходе реформы ГФС: формы или содержания. Очевидно следующее. Комплексная реформа органов государственного управления в Украине в целом, и такого важного государственного органа, как фискальная служба, в частности, заключается не столько в изменении функциональной структуры, сколько в отборе новых компетентных инициативных кадров и в усовершенствовании, а не развале существующей системы подготовки и повышении их квалификации. Нынешние руководители, очевидно, сознательно или нет, это не так важно, пренебрегают этими требованиями. Основная причина такого положения вещей, по моему мнению, состоит в том, что им необходимо достичь быстрого эффекта, чтобы отчитаться перед кредиторами и грантодателями об успехах реформ. Подготовка кадров является работой более стратегического характера и на долгие годы. Очевидно, в этой долгосрочной перспективе многие из нынешних "реформаторов от власти" не видят себя в этой стране. И здесь возникает следующая проблема преодоления дефицита новых квалифицированных кадров для всех органов и уровней государственного управления. Государство должно осуществлять инвестиции не только в инфраструктуру или производственный капитал, а также в людей с новыми ценностями и современными компетенциями, создавать условия для их труда на благо страны. Если разобраться, то это и не такие уж серьезные траты. Так, расходы государственного бюджета в течение полутора лет на подготовку магистра по государственному управлению сравнимы или меньше месячной зарплаты одного "реформатора", часто не самого высокого уровня. Вот и подсчитайте эффект! Что выгоднее для страны - платить годами заработную плату малоэффективным деятелям, пусть и с иностранными дипломами, или подготовить на эти средства компетентных людей с гарантией трудоустройства и стартовой заработной платой хотя бы на уровне среднестатистической по экономике, а не "минималки", которую они получают на госслужбе в начале своей карьеры сегодня?

Дефицит новых молодых кадров в органах государственного управления сегодня чрезвычайный. Это отмечается всеми и касается не только ГФС. Ситуация в стране на самом деле просто катастрофическая. Мы ежегодно теряем самых талантливых молодых людей, которые массово уезжают на учебу или работу за границу и, как правило, уже не возвращаются на Родину. Если разобраться со всеми рисками и вызовами будущего, то эта тенденция является одной из самых больших угроз для Украины как независимого государства. Следовательно, основной вопрос украинских реформ состоит в создании в стране таких условий для жизни и работы людей, которые не только содействовали бы реализации их производственного, творческого, интеллектуального потенциала, но и дали бы возможность со временем вернуть в страну тех, кто из нее выехал. Только тогда реформы имеют шанс стать эффективными и изменения в стране - необратимыми к лучшему.