Привет койко-месту от штатного расписания

О пользе рекомендаций

Чем делать дурацкую работу по наполнению бездонной бочки, лучше наполнить кувшин, но целый. Такой образный вывод напрашивается при прочтении двух исследований состояния государственных финансов Украины, выполненных Всемирным банком с промежутком в полтора года. Но это если говорить о сложных вещах по-простому, по-народному. А во Всемирном банке работают люди ученые и вежливые. Ничего резкого или политически некорректного из недр этой организации выйти не может в принципе. На что способны эксперты банка — так это скрупулезно проанализировать наши достижения, сравнить их с лучшим мировым опытом и опытом соседних стран, похвалить нас (если есть за что) и выдать ряд рекомендаций «по оптимизации». Не переходя на личности, но и не входя ежеминутно в наше сложное положение.

Что делать с рекомендациями — личное дело каждого. Ответственный чиновник должен их хотя бы почитать и попытаться вникнуть. А чиновник украинский, традиционно сидящий на чемоданах по причине слабости и нестабильности украинской государственной машины, экспертными советами интересоваться не привык. По крайней мере, дельных рекомендаций из первого отчета о состоянии госфинансов (за сентябрь 2006-го) воплощено в жизнь до обидного мало. Может, порядок с НДС навели и налогообложение в аграрном секторе поставили с головы на ноги? Пенсионную реформу вернули в повестку дня или отказались от тупого, непрозрачного закапывания и без того недостаточных государственных ресурсов во все новые проекты, которые на поверку оказываются долгостроями?

Эксперты ВБ могут меня поправить, но из того, что с осени 2006 года удалось реализовать, — это, по-моему, только ликвидация ряда льгот по профессиональному признаку, которая прописана в бюджетном законе на 2008 год и начнется с 1 мая. Впрочем, социальные и политические последствия столь серьезного шага стране еще придется пережить — их, как водится, никто не просчитывал.

А ведь в целом речь шла о серьезных возможностях экономии финансовых ресурсов с тем, чтобы направить их на развитие важных, с точки зрения экономического роста, секторов. По линии реформирования энергетики такая экономия, по оценкам позапрошлогоднего исследования ВБ, могла составить до 1,2% ВВП в год, сельского хозяйства — до 0,4, реформы соцзащиты — до 1%, реформирования пенсионной системы — в среднем 1,4 % ВВП на период 2007—2015 годов.

И какая же судьба ждет второй отчет, презентованный в конце февраля 2008-го? Будем надеяться, более счастливая. Тем более что он посвящен не абстрактным для большинства людей проблемам финансовой системы и стимулирования экономического роста, а проблемам животрепещущим — как сделать так, чтобы государственные вложения в здравоохранение и образование вели хоть к сколько-нибудь положительному результату.

Что имеем и чего не хотим

По количеству школ и больниц на душу населения Украина может заткнуть за пояс десятки других государств. Учителей и врачей у нас больше, чем в любой стране ОЭСР. Но результаты что-то не радуют. И не только в относительных цифрах и международных сравнениях, к которым весьма привержены эксперты Всемирного банка. Главное, что очень недовольны сами граждане Украины — потребители услуг. К примеру, уровень недовольства качеством в сфере образования подбирается к 40%, превышая аналогичные показатели в странах — членах ЕС и странах СНГ со средним уровнем доходов.

Уровень бюджетных расходов на образование в последние годы серьезно увеличивался и в 2006-м достиг 6,3% ВВП против 4,9 — в 2000-м и 5,4 — в 2004-м. И это — при сокращении общего количества учащихся. Сегодня «детсадовско-школьно-вузовские» траты достигают примерно одной пятой сводного бюджета страны. «Мы подсчитали, что в сфере среднего образования в Украине стоимость единицы услуги на одного ученика (в долларах, с поправкой на паритет покупательной способности) выше, чем в странах ОЭСР, — говорит Пабло Сааведра, экономист Всемирного банка и один из главных авторов отчета. — Мы говорим, что уровень затрат увеличить нельзя. Но мы не говорим — уменьшайте. Мы говорим, что в каждом социальном пакете, будь то образование или медицина, должен произойти переход от нынешней затратной модели к модели более эффективной, к финансированию результатов, обеспечивающих более высокое качество услуг».

По такому общепризнанному в мире показателю, как соотношение количества учеников к количеству учителей, система образования в Украине сегодня является одной из наименее эффективных в мире. Как отмечается в исследовании ВБ, именно резкое изменение этого коэффициента в период 2002—2005 годов (до 9,4 в настоящее время) стало причиной роста затрат на одного учащегося в системе общего среднего образования. А ведь нельзя забывать и тот нерадостный факт, что в Украине — одно из самых высоких соотношений количества технического персонала к педагогическому…

«Даже если не принимать в расчет Южную Корею, имеющую один из лучших в мире показателей — 40 учащихся на одного учителя, мы рекомендовали бы украинцам присмотреться к опыту новых членов ЕС — Польши и Словакии, — говорит Пабло Сааведра. — Примерно десять лет назад там наблюдались те же процессы, что и у вас. Но теперь ситуация начала улучшаться: там уже 16—17 учащихся на одного учителя…»

Другой пример. Если средняя продолжительность пребывания пациентов в больнице в Украине составляла 12,3 дня (2003 год), то в странах ЕС-10 — всего 7,5 дня. Главное — не сколько лечиться, а как лечиться, есть ли в больнице что-нибудь более эффективное, чем допотопный электрокардиограф, а из лекарств — что-нибудь, кроме поливитаминов или аспирина. Увы, во многих случаях надежды на современное, высококачественное обслуживание просто нет. Коль скоро львиная доля средств на здравоохранение идет на комуслуги и зарплаты врачей, а техническое перевооружение, повышение квалификации персонала, освоение современных методик отходит даже не на второй, а на десятый план.

Госрасходы на здравоохранение (как доля ВВП) в Украине несколько ниже, чем на образование, — лишь 3,7%. Но нельзя не учитывать, как непомерно высоки собственные расходы населения на эти нужды. По данным отчета ВБ, уже в 2004 году в общем финансировании медицины доля государства составляла 58,2%, а частных платежей населения — 41,2. Но эти данные по понятным причинам тоже нельзя назвать исчерпывающими. Тот, кто имел счастье (или несчастье) иметь дело со стационаром в том году, наверняка с усмешкой отреагирует на приведенное в отчете соотношение: лечение в стационаре на 98% финансировалось государством и лишь на 2% — пациентами и их родственниками.

«Формальные или неформальные платежи — зачастую очень трудно разобраться, — комментирует г-н Сааведра. — Две трети платежей в образовании — это то, что люди платят из своего кармана. Неформальные платежи наносят серьезный урон, особенно бедным людям».

Возможно, ближе к реальности данные двух других исследований — «Выборочного обследования модулей здравоохранения и образования (Всемирный банк)» и «Обследования состояния здоровья в мире», также приводимые в одной из таблиц отчета. В Украине в 2003 и 2004 годах граждане тратили на медицину от 9,2 до 13,3 млрд. грн. ежегодно. Это — так называемая плата потребителей услуг, покупка лекарств, неформальные платежи, оплата транспорта, питания и т.д. А ведь с 2004-го немало воды утекло, целые терриконы лекарств съедены, да и сами услуги не подешевели…

Больше прав — выше качество услуг

В таких условиях дополнительные бюджетные ресурсы пойдут в ту же дырявую бочку. Не является панацеей и внедрение медицинского страхования, о котором в последнее время столько дискуссий и которое также ставит целью привлечь дополнительные ресурсы в здравоохранение. По мнению экспертов ВБ, в предлагаемом нынче виде оно приведет лишь к увеличению налоговой нагрузки и новым высоким административным расходам.

Необходима реструктуризация уже имеющихся ресурсов с тем, чтобы направить их на инвестиции в материальную базу и человеческий капитал. «Учителя, медсестры и врачи заслуживают лучших условий труда, — говорит Мартин Райзер, экономический советник Всемирного банка. — Многие из них будут вынуждены работать по-другому, но получая за это достойное вознаграждение, которое будет проявляться в улучшении условий труда и в более высокой оценке их работы учениками, родителями и пациентами».

Но чтобы идея сработала, надо повысить самостоятельность местных органов власти, усилив их стимулы к переориентации медицинского и образовательного дела с содержания школ и больниц на предоставление необходимых гражданам услуг. Из передаточного звена в отечественной финансовой системе наша местная власть должна превратиться во власть, принимающую реальные решения.

Можно сказать, что здесь влияние двоякое. С одной стороны, слабость и неконкурентоспособность нынешних медицины и образования усиливается слабостью местных органов власти, на бумаге отвечающих за их финансирование. На бумаге — потому что на местах так и не получили реальной финансовой самостоятельности при принятии решений. Да, со времени принятия в 2001 году Бюджетного кодекса во взаимоотношениях центра и регионов очень многое изменилось, но реформа и по сей день не закончена.

С другой стороны, медицина и образование, «съедающие» львиную долю поступлений из центра, а порой требующие подпитки и из скудных собственных ресурсов местной общины, ставят крест на перспективах хоть какого-то инфраструктурного развития села или городка.

По оценкам ВБ, в течение следующих десяти лет Украине необходимо около 29 млрд. долл. США инвестиций только на местном уровне. Но сегодня этот местный уровень, города и районы, практически не имея собственной налоговой базы, в большинстве своем сводит концы с концами за счет трансфертов из центра, выделяемых ему по очень сложной и запутанной формуле.

В отличие от отечественных экспертов, специалисты ВБ не предлагают, скажем, реальную децентрализацию. Ведь сказав «А», пришлось бы говорить «Б»: не бывает увеличения полномочий в одних руках без урезания их в других. А это уже политика, от которой Всемирный банк всегда стремится оставаться в стороне в странах-реципиентах его помощи.

По той же причине в нынешнем отчете не содержится призывов ко всеобъемлющей административной реформе, которая, к слову сказать, в Украине уже давно назрела.

Если кратко, то предлагается несколько вещей: сконцентрировать больший финансовый ресурс на местах, сделать более простой и прозрачной процедуру выделения трансфертов. А также отменить, по крайней мере, наиболее одиозные министерские нормативы, определяющие соотношение количества койко-мест и количества врачей, уборщиц и убираемой площади, гардеробщиц и количества вешалок в школьном гардеробе, — т.е. те нормы, которые не учитывают местных условий Семеновки или Вознесенки и связывают местные органы по рукам и ногам. «Речь идет о том, что нужно убрать нормативы, которые указывают, сколько чего должно быть. И заменить их стандартами стоимости единицы услуги в гривнях», — говорит г-н Сааведра.

Отменять, по мнению специалистов Всемирного банка, необходимо прежде всего печально известный приказ №33 Министерства здравоохранения и приказ №1/9-234 Министерства образования и науки. Теоретически, однако, возможны и более радикальные решения: в отчете упоминается о «целесообразности пересмотра» статьи 49 Конституции Украины (относительно здравоохранения) и постановления ВР (относительно образования), запрещающих закрывать учреждения здравоохранения и образования. «Эта мера, — читаем в рекомендациях ВБ, — чрезвычайно важна для того, чтобы разорвать заколдованный круг неэффективных расходов и создать фискальное пространство для необходимых инвестиций в оборудование, модернизацию учреждений, обучение и повышение квалификации персонала в обоих секторах».

Конечно, отменить министерский приказ — это не самая сложная часть дела. Поскольку вакуума быть не может, надо сперва определиться, кто уполномочен принимать те или иные управленческие решения по медицине и образованию. Во Всемирном банке уверены, что таким уровнем должен стать районный, и возражают против наделения полномочиями уровня сельского и поселкового. Здесь считают, что консолидации низшего уровня местного самоуправления в Украине необходимо содействовать не путем указов, а путем предоставления стимулов. И уж никак не наделять вновь созданные субъекты власти уровня ниже районного полномочиями по осуществлению расходов.

Еще одно предложение — навести порядок с местными налогами и создать современную нормативную базу для местных заимствований.

Порядок наводить надо несколь­кими путями, объясняет г-н Саавед­ра. Во-первых, решительно искоренить практику выделения правительством, вопреки Бюд­жетному кодексу, льгот отдельным предприятиям (скажем, по плате за землю) за счет местных общин, без надлежащей компенсации их бюджетам. Во-вторых, отменить «малодоходные» налоги с потенциально высокими расходами на администрирование (потенциально — потому что, как объясняют авторы исследования, эту тему никто досконально не изучал). Речь может идти, к примеру, о ликвидации курортного сбора, сбора за право проведения местных аукционов и лотерей, сбора за выдачу ордера на квартиру, сбора с владельцев собак, за участие в бегах на ипподроме и некоторых других. А также о ликвидации коммунального налога, который, по мнению авторов, по сути, дублирует налог на прибыль.

В-третьих, рекомендуется рассмотреть возможность зачисления поступлений по налогу на доходы физлиц по месту проживания, а не по месту работы плательщика. Как мы помним, подобные предложения на этапе принятия самого закона об этом налоге звучали, и не раз…

В-четвертых, необходимо вводить эффективный налог на недвижимость, который, как подчеркивается в отчете, во всем мире является важным компонентом местных налоговых поступлений. В документе подробно выписаны рекомендации относительно будущего налога. Но в рамках этой статьи мы отметим лишь два существенных момента.

Во-первых, облагаться должны как земля, так и недвижимое имущество физических и юридических лиц, но обязательно в рамках единой системы управления и в соответствии с единым реестром прав собственности на землю и недвижимое имущество. Во-вторых, введению налога на недвижимость должно предшествовать создание фискального кадастра, в котором будет фиксироваться рыночная стоимость тех или иных объектов.

У каждого плюса есть свой минус?

К предложенному комплексу рекомендаций под условным названием «Медицина — Образование — Межбюджетные отношения» можно относиться по-разному. Признаться, автора этих строк, теоретически осознающего, что «так жить дальше нельзя», просто убило простое на вид предложение «оптимизировать» количество школ и больниц, прежде всего путем слияния, и сократить количество педагогов. Страшно пускаться в реформы, которые в украинских реалиях могут обернуться еще большей деградацией — нравственной и физической — украинского села.

— Да, мы поддерживаем оптимизацию, — пытался развеять мое негодование г-н Сааведра. — Но оптимизация — это постепенный процесс. Здесь прежде всего речь идет о слиянии учреждений, рационализации персонала. В образовательном секторе этого можно достичь путем естественного сокращения персонала — в связи с выходом на пенсию.

Мы пришли к выводу, что очень большое количество учителей подошло к пенсионному возрасту. В Украине — порядка 15% учителей в возрасте 50—55 и выше и еще 30% — в возрасте 45 и выше. Тут не придется никого увольнять, но система постепенно уменьшится. Но что они делают? Они оформляют пенсию и снова выходят на работу. 14% учителей вышли на пенсию и продолжают работать…

— А вы знаете, какая у учителя пенсия? На нее можно прожить?

— Но это уже другая дискуссия, — парирует г-н Сааведра. — Идея состоит в том, что эти административные изменения можно осуществить в течение некоторого периода времени. А если сейчас ничего не менять, то через пять лет будет значительно сложнее. Придется принимать более радикальные меры. Никто не хочет радикальных мер. Потому что и для людей, и в политическом смысле они обходятся намного дороже.

Возможно, не всем понравится логика экономиста Всемирного банка. Что ж, хотелось бы, конечно, каким-то чудодейственным образом, в том числе путем проведения в нашей стране полноценной административной реформы, возродить украинскую глубинку. Чтобы не резать по живому и не оптимизировать путем слияния. Однако та же демография работает против нас. По прогнозам, до 2025 года количество учащихся в средней и высшей школе сократится на 1 млн. и 2,3 млн. чел., соответственно. И начинать заботиться о повышении эффективности образования действительно лучше уже сегодня. Тем более что на основе анализа реформ в десятках стран мира специалисты Всемирного банка нам подсказывают: путем небольших, некардинальных изменений можно подчас достичь большего, чем кардинальной перетряской нормативной и организационной сферы.

«Родители, общественность должны обсудить, что лучше — если дети будут учиться в школе, где один и тот же человек преподает математику и историю и на всю школу один компьютер. Или если дети будут учиться в крупном учебном заведении с соответствующим штатом учителей, компьютерной системой, скоростным Интернетом», — разъясняет свою позицию г-н Райзер.

Для справки. Во Всемирном банке считают, что расстояние доступности может составлять до одного часа езды на автобусе…

В целом решение проблем, отмеченных в отчете, позволит ежегодно экономить до 1% ВВП в сфере образования и 0,6% ВВП — в сфере здравоохранения с тем, чтобы эти средства можно было пустить на улучшение качества услуг.

— Мы не говорим, что результаты должны быть достигнуты в 2008-м, 2009-м или в 2010-м, — подытоживает презентацию отчета Мартин Райзер. — Изменения должны быть постепенными и медленными. Да, наши предложения можно расценивать как приглашение к дискуссии. Но нужно же когда-то начинать…