ПОВТОРЕНИЕ БЕЗ УЧЕНИЯ, ИЛИ ОБ УДЕЛЬНОМ ВЕСЕ ФОРМАЛИЗМА В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ 2005 ГОДА

Выполнение с недоделками

В среду депутаты весь день занимались бюджетными вопросами. Очень будничное времяпровождение, если не учитывать, что нынешний парламентарий, чья душа рвется то защищать «Криворожсталь», то что-нибудь конституционно отреформировать, не очень-то расположен с утра до вечера заниматься специфической бюджетной проблематикой.

В первой половине дня о выполнении Государственного бюджета Украины за 2003 год отчитывался первый вице-премьер, министр финансов Николай Азаров. Отчет был успешно принят, что в новейшей украинской истории еще не случалось. Причем принят с первой же голосовательной попытки. Чего-то подобного следовало ожидать, видя, как напружинились депутаты из проправительственного лагеря, как подтянулись руководители фракций, а депутат Губский захлопал в ладоши, скандируя «За! За! За!»

А чего, собственно, ожидали? Что отчет окажется проваленным, несмотря на то, что итоговая цифра по доходам составила 103,4%, по расходам — 100,4%? Да кому сегодня интересно (кроме оппозиции, конечно), что, выполняя и перевыполняя, наше социально ориентированное и усиленно борющееся с бедностью правительство в течение 2003 года так и не ввело изначально записанный в бюджете зарплатный минимум на уровне 237 гривен, дважды добившись от Верховной Рады переноса столь значимого для общества шага. Только не сейчас, попозже, потом!

Не стану делать политических выводов — это лучше получается у моих коллег. Вывод сугубо практический. Обладая поддержкой не 226, а 237 депутатов (и здесь перевыполнение!), а также большинством в комитете по вопросам бюджета, Кабмин может предлагать и успешно проводить через сессионный зал любые бюджетные инициативы. И при этом не оглядываться ни на Петра Порошенко, усиленно клеймящего при каждом удобном случае Государственную налоговую администрацию, ни на Счетную палату, периодически напоминающую о собственной значимости громкими цифрами в отчетах, ни на местные советы, которые время от времени чего-то пытаются добиться.

Безусловно, такая безальтернативность и в некотором смысле вседозволенность в бюджетном процессе сильно облегчает правительственную жизнь. Но для страны, да еще с точки зрения средне- и долгосрочной перспективы она чревата серьезными негативными последствиями. Ведь что получается? С прошлого года у нас «зависли» проблемы вопиющего несоответствия макропоказателей и объемов бюджета, но Кабмину от этого ни холодно, ни жарко. С поза-позапрошлого — проблемы с реализацией ст. 57 закона об образовании. Полнейшее безобразие с НДС: все эксперты сходятся во мнении, что он уже давно криминализировался и утратил свою бюджетообразующую роль. Но реформировать налог — значило бы разрушить очень удобную для кое-кого кормушку…

Если по привычке спрятать голову в песок и не попытаться упредить очередную проблему, в будущем году в полный голос заявит о себе такая милая в бюджетном смысле штучка, как налоговый кредит (согласно закону о налоге на доходы физических лиц, соответствующий пункт вступает в действие с 1 января). Новая головная боль относительно администрирования, новые полномочия налоговиков (и новая кормушка?), объемы возмещения, которые в стране пока никто не берется спрогнозировать...

Но до 1 января еще надо дожить, а что делать со скверно слепленным и без обсуждения проголосованным бюджетом-04? Ждут своего часа 106(!) законопроектов по внесению изменений и дополнений в этот документ. Однако двухмесячный пинг-понг между Минфином и бюджетным комитетом (с участием премьера и спикера и созданием всяческих рабочих групп) все больше укрепляет во мнении: никакого внесения изменений и дополнений не будет. А если будет... Тем хуже для Украины.

Если делать работу профессионально, неизбежен пересмотр баланса доходов и расходов. По сути, в середине года речь идет о верстке нового варианта бюджета-04, и единственная организация, способная выполнить необходимые расчеты, — Минфин. Можно, конечно, понасмехаться над ленивым, который делает дважды. Однако нужен ли дополнительный кусок работы финансовому ведомству сейчас, накануне нового бюджетного процесса — вопрос риторический.

В общем, диспозиция такова:
16 июня — последний «последний срок», определенный Радой с подачи спикера Владимира Литвина. В этот день должен быть рассмотрен уже обобщенный проект изменений и дополнений к бюджету 2004 года. Сессионные заседания ВР заканчиваются в нынешнем году на две недели раньше обычного, 2 июля. Что из этого следует?

Вариант оптимистический: к
16 июня единый проект по-прежнему не готов, и устранение бюджетных недоделок откладывается в долгий ящик, до сентября. А затем о нем окончательно забывают. Прогноз для бюджета: не смертельно.

Вариант пессимистический: к 16 июня единый проект по-прежнему не готов, поэтому часть депутатов затевает состязание «Кто лучший лоббист». Отдельные изменения и дополнения с криками, шумом и воззваниями к общественности проталкиваются на рассмотрение зала и ставятся на голосование. Баланс бюджетных доходов и расходов трещит по швам. Ситуацию спасает лишь президентское вето…

Если подобная практика станет повседневной, есть смысл подумать над изменениями и дополнениями к Бюджетному кодексу. В том смысле, что в ноябре бюджет на будущий год принимается в любом виде, без обсуждения и голосования, а в июне документ полностью пересчитывается и голосуется заново. Как это дабл-бюджетирование назвать политературнее, у нас еще есть время придумать.

Комплект правильных фраз

Но что это мы все о грустном да о грустном? Не далее как позавчера я от души повеселилась, изучая Бюджетную резолюцию, то бишь «Основные направления бюджетной политики Украины на 2005 год», одобренные постановлением Кабмина от 26 мая 2004 года № 686. Сначала было сложновато продраться до смысла сквозь частокол общих фраз: «Продолжить применение и совершенствование механизма среднесрочного бюджетного планирования в соответствии с основными направлениями социально-экономического развития государства», «бюджет должен способствовать снижению уровня бедности и повышению качества жизни населения»... Но когда открыла для себя, что документ просто замечательный: в нем много букв, но практически нет цифр! — процесс, что называется, пошел.

Тем, кто устал от превратностей политической жизни, предлагаю эксперимент. Скопируйте с минфиновского сайта текст Резолюции в отдельный файл. Уберите из него до десятка числовых обозначений будущего года (2005). А теперь проанализируем сухой остаток.

Остаются упоминания о снижении ставки НДС до 17%, однопроцентном бюджетном дефиците (в т.ч. 0,7% — по общему фонду), предельном уровне госдолга в 34% ВВП на 31 декабря будущего года и минимальной зарплате на уровне 262 гривен, да и то неизвестно, с какого месяца. (Трансферт в размере 2% на уменьшение фактических диспропорций в расчет не берем, потому что он напрямую проистекает из требований Бюджетного кодекса.)

Оставшиеся в Резолюции фразы можно издать отдельной брошюркой «В помощь начинающему бюджетчику» и использовать при подготовке очередных «Основных направлений бюджетной политики Украины». Так как в нашем отечестве можно из года в год разрабатывать среднесрочные стратегии строительства за счет бюджетных средств жилья для малообеспеченных (п. 12) или создавать реальные условия для упорядочения оплаты труда в органах государственной власти и местного самоуправления (п. 5), а потом еще доброе десятилетие стратегию реализовывать и упорядочение осуществлять.

А еще поставить на поток планирование всего и вся на уровне не ниже предыдущего года. И не только объема капвложений, процента ВВП, перераспределяемого через сводный бюджет, удельного веса местных бюджетов в бюджете сводном, как это сделано в Резолюции на 2005 год.

Чем же так хорош уровень 2004 года, или это просто минфиновская отписка? Имеются ли хоть какие-то цифры относительно года 2005-го? В поисках ответа я проштудировала 60-страничное «Научное обоснование (аннотацию) к Основным направлениям бюджетной политики на 2005 год». И некую толику конкретики все-таки собрала. ВВП в будущем году ожидается на уровне 357,7 млрд грн., инфляция — 5,5%, номинальная средняя зарплата по стране — 669 грн. Прямые иностранные инвестиции вырастут до 1400 млн. долл., объемы внутренних заимствований не превысят 2,5 млрд. грн., внешних — 800 млн. долл. на фондовом рынке и до 500 млн. у международных финансовых организаций.

Однако каков статус «Научного обоснования»? Утверждалось оно вместе с Резолюцией на майском заседании Кабмина, или же это всего лишь мнение группы ученых, немало потрудившихся над предложениями по совершенствованию бюджетного процесса?

Как найти выход из такой коллизии: в тексте «Обоснований…» постоянно акцентируется внимание на необходимости приоритетного развития машиностроения и перерабатывающих отраслей, а первый вице-премьер срывает депутатские аплодисменты, заявив, что 2005 год следует сделать «годом села»?

В «Обоснованиях...» есть любопытный график, проливающий свет на перспективы повышения минимальной зарплаты в Украине (кстати, он демонстрировался в сессионном зале, когда Николай Янович презентовал Бюджетную резолюцию). Так вот, МЗП в 262 гривни будут вводить с 1 января (с одновременным восстановлением междолжностных соотношений или нет — неясно). Зато печально известные 237 гривен, если верить графику, станут явью не с сентября, о чем не раз публично заявлял Виктор Федорович Янукович, а с 1 ноября нынешнего года.

Здесь опять-таки два варианта: либо Минфин во главе с г-ном Азаровым не входит в состав правительства г-на Януковича, либо слайд, показанный во время презентации Резолюции, ничего общего с правительственной политикой в социальной сфере не имеет — так, не более чем «научное видение»...

А ведь как славно все начиналось...

Работа над Бюджетной резолюцией стартовала еще в конце прошлого года. Под нее всячески старались подвести научную базу. Были созданы шесть рабочих групп из числа авторитетных ученых по различным направлениям; среди тех, кто их возглавил, такие видные фигуры, как Анатолий Степанович Гальчинский, Валерий Михайлович Геец, Элла Марленовна Либанова. Итогом научных исследований стали шесть томов материалов...

На поверку страна получила формальный, никого ни к чему не обязывающий документ с добротным комплектом общих фраз. Документ даже не «на уровне прошлого года».

И как прикажете называть многомесячный труд? Сизифовым?

На мой взгляд, самым содержательным из всего услышанного за весь «бюджетный день» было выступление спикера. Владимир Литвин говорил о проблемах без политиканства, псевдобюджетных заклинаний, но с необходимой долей научного анализа. О том, что, несмотря на рекордный для Украины экономический рост на 9,3%, бюджет, а вслед за ним и рядовой украинец не почувствовали адекватного увеличения доходов. Не растет удельный вес зарплаты в структуре ВВП; в прошлом году месячную заработную плату ниже прожиточного минимума начислили почти половине работающих (49,8%). По расчетам экономистов, потенциальный ресурс бюджета в прошлом году составлял 106,7 млрд. грн., но около половины средств так и не поступило, в том числе и из-за налоговых льгот.

Прозвучала мысль о том, что нельзя впадать в эйфорию: чтобы достичь уровня 1990 года, Украине надо расти с темпами не ниже 10% еще семь лет, до 2010-го. Однако нам нужна не исправная цифра, а формирование новых экономических отношений, при которых рост будет не деформированным, а сбалансированным и пропорциональным.

Очень правильные слова. Однако их повторение впечатлит разве что журналиста.