Налоговые декларации для всех и ни для кого. Почему массовое декларирование невозможно ввести сегодня и сейчас

С разной периодичностью в печатных и других СМИ появляются материалы о необходимости введения массового декларирования доходов. Так, в предыдущем номере ZN.UA была опубликована статья Д.Гетманцева, в которой автор последовательно убеждает читателей в том, что это нужный шаг, который "больше нужен самому налогоплательщику, чем государству". С какими-то тезисами этой работы нужно согласиться, но общий вывод о необходимости введения общеобязательного декларирования в Украине в ближайшей перспективе вызывает ряд сомнений.

По замыслу идеологов, налоговая амнистия и общее декларирование обеспечивают вывод всех доходов граждан из "тени" (за исключением имеющих криминальное происхождение) и создание всеохватывающей информационной базы налоговых деклараций с возможностью аналитического отслеживания динамики и движения объектов налогообложения. Это означает, что в случае тотального охвата декларациями всех физических лиц государство сможет, контролируя баланс доходов и расходов, увеличить поступления по уплате налога на доходы физических лиц. К сожалению, сегодня в Украине не существует достаточных предпосылок для внедрения такого амбициозного проекта в сфере администрирования налогов.

Однако основные предпосылки даже не технические, экономические или социальные. Главная проблема, которую нужно решить перед внедрением этого массового декларирования, - это преодоление тотальной коррупции. Того главного фактора, который приводит к разочарованию людей в государстве и реформах, способствует оппортунизму и росту напряженности в обществе. Ко всему тому, что служит причиной эрозии социального капитала, в условиях которой эффективность политики государства в любой сфере наталкивается на сопротивление и непонимание.

Согласно официальным статистическим данным, в Украине почти 18 млн человек экономически активного населения, из которых занятое - 16,3 млн. Количество пенсионеров - 12,3 млн. По состоянию на начало 2017 г. население Украины составляло 42,5 млн человек.

По данным ГФС Украины, ежегодные налоговые декларации об имущественном состоянии и доходах подавали максимум около 600–700 тыс. человек. В 2016 г. за отчетный 2015-й было подано 554 тыс. деклараций. Такое уменьшение обусловлено тем, что введена единая ставка НДФЛ, и необходимость перерасчета трудового дохода в связи с возникновением налоговых обязательств для многих отпала. Таким образом коэффициент охвата декларированием трудоспособного населения составляет около 3–4%. Для того чтобы достичь стопроцентного уровня, как это предполагается общеобязательным декларированием, нужно решить ряд как технических проблем, так и более сложных и долговременных, например социально-экономических.

С технической точки зрения, для обработки десятков миллионов налоговых деклараций очевидно понадобятся серьезные инвестиции в hard и soft информационную инфраструктуру, в человеческий капитал, который должен обеспечивать функционирование и, главное, анализ этого ежегодно растущего big-data массива. В администрировании налогов должна начаться тотальная диджитализация. Все, что сейчас происходит с ГФС и ее реорганизацией, наверняка этому не способствует.

Согласно официальным данным ГФС, в ходе декларационной кампании 2016 г. в электронном виде было подано 124 тыс. деклараций, или немногим более 22% от общего объема в 554 тыс. Это однозначно прогресс по сравнению с тем, что было, например, в 2013 г., когда этот показатель составлял всего 7%. Но далеко, очень далеко от уровня диджитализации процесса декларирования в других странах.

В последнем доступном нам отчете ОЭСР "Тах administration 2015" за этот же год в США в электронном виде было подано 83% деклараций, в среднем по странам ОЭСР - 72%. При этом еще в 2004-м среднее значение показателя составляло 31%, то есть произошло двукратное увеличение в течение десяти лет. Вот и считайте, сколько нам понадобится времени, чтобы от нынешнего уровня дойти до уровня США или ОЭСР. Даже при условии постоянного ускорения темпа внедрения информационных технологий это все равно процесс на годы. Поэтому сравнивать США и Украину в этом контексте некорректно. Это все равно, что сравнить "тесла-кар" и "запорожец" или Iphоne-7 с… Не с чем даже сравнить!

Собрать данные, как известно, это лишь половина проблемы. Необходимо их проанализировать, иначе без этого они будут кучей ненужной информации. Это все равно, что приобрести сверхсовременный гаджет и… колоть им орехи. Все возможно, но целесообразно ли?

В Украине по состоянию на начало 2017 г., по данным НАПК, было собрано 203,8 тыс. деклараций лиц, уполномоченных на выполнение функций государства или местного самоуправления, сообщений об изменениях в имущественном состоянии и т.п. Уже полгода прошло со времени, когда были поданы первые декларации, а СМИ нас информируют, что НАПК начало проверку только высших должностных лиц Украины. Конечно, есть проблемы с эффективностью работы самого органа, но должны обратить внимание на то, что подобная медлительность связана также с отсутствием опыта исполнителей, надлежащего программного обеспечения, которое должно упрощать и ускорять работу, и, возможно, даже главного - наработанных методик проверки законности происхождения объектов налогообложения. Методический аспект декларирования и их проверок очень важен, хотя в контексте общей дискуссии он даже не актуализируется.

Учитывая наш вопрос, это значит, что облагать налогами нужно только тот объект, законность приобретения которого подтверждена субъектом декларирования. В том числе нет и не должно быть априори никаких уступок коррупционерам. Если этого не произойдет, то общеобязательное налоговое декларирование станет средством уже незаконной, латентной, амнистии и возможностью избежать ответственности многих чиновников.

Де-факто эта амнистия уже происходит, ведь доказать незаконность получения миллиардов долларов США и десятков миллиардов гривен, задекларированных украинскими слугами народа, почти нереально. Такая непродуманность не усиливает доверие к действиям власти. Ведь люди видят, что высокопоставленные чиновники и приближенные к ним годами воровали, и никаких санкций за это нет.

Смешной случай из собственной практики. Когда идея декларирования только зарождалась, автор этих строк был в составе небольшой группы людей, которая должна была с научной точки зрения обосновать общеобязательное декларирование и налоговую амнистию. Один из идеологов этой работы при обсуждении все время говорил о гипотетическом миллионе долларов наличности "под подушкой" и возможных путях его легализации. В то время мы это воспринимали как условный пример. Сегодня, увидев благодаря е-декларированию, сколько наличности на руках у народных депутатов, членов правительства и других госслужащих, понимаем, что это был абсолютно реальный пример из жизни нашей "элиты". И миллион денежной наличности у него все же был! А задача, кстати, решена не была, и сейчас у нас есть проблема с тем, что фактически е-декларирование узаконивает воров.

Кроме технической неготовности к общеобязательному декларированию, одна из главных причин нецелесообразности этого проекта сугубо экономическая. Проанализируем структуру доходов граждан, распределение плательщиков по источникам доходов и производную от первых двух показателей - структуру поступлений НДФЛ по источникам происхождения дохода. По состоянию на конец 2016 г. в структуре общих доходов населения трудовые доходы занимали 53%. По данным формы 1-ДФ, такой доход получали почти 13 млн человек (80% занятого населения Украины - см. цифры выше). При этом эти плательщики обеспечили за отчетный период почти 80% всех налоговых поступлений по уплате НДФЛ. Пропорция 80 на 80.

Такие цифры говорят о ряде важных моментов, один из которых, кстати, это абсолютная несправедливость распределения налоговой нагрузки по шкале доходов. В США эта пропорция близка к распределению Парето - 20 на 80, то есть 20% плательщиков, в основном самых богатых, обеспечивают 80% всех поступлений от уплаты персонального подоходного налога. В Индии - стране, которая, по мнению экспертов ОЭСР, сегодня является образцом успешных экономических реформ и налоговой, в частности, только 1% населения платит персональный подоходный налог. Остальные - это люди с недостаточным уровнем дохода, которые не платят ничего.

Пропорция 80 на 80 при действующей модели налога означает, что институт налогового агента работает довольно эффективно, и перекладывать обязанности по учету, начислению, уплате и отчетности на средних граждан абсолютно неуместно. Уровень финансовой, в том числе налоговой, грамотности населения Украины, к сожалению, крайне низок. Рынка налоговых консультантов, как, например, в Германии, у нас нет, и он не скоро появится. Представить себе хаос и очереди в центрах обслуживания плательщиков очень просто.

Основные недостатки многих наших реформ - отсутствие тайминга, продуманной последовательности действий и внимания к техническим деталям. Иногда это вообще невежество, ведь даже в учебниках написано о политических и информационных ограничениях при выборе конкретных инструментов налоговой политики. Иными словами, информационные затраты администрирования налогов могут быть настолько высокими, что их применение нецелесообразно. В свою очередь, отдельные средства администрирования могут быть несовместимыми с политической моделью общества.

Таким образом, внедрение общеобязательного декларирования доходов и имущественного положения граждан в Украине является преждевременным шагом, который не приведет к ожидаемому результату, потому что для этого не созданы благоприятные предпосылки и не существует достаточных социально-экономических, технических, информационных и других оснований реализации этого проекта. При таких обстоятельствах наиболее вероятным следствием может быть как раз обратный результат, а не тот, о котором идет речь в "рекламных проспектах". Ведь любая налоговая амнистия - это всегда дискриминация в разной степени, в зависимости от сути каждого конкретного проекта, добросовестных налогоплательщиков в пользу тех, кто играет на грани или вне закона.

Нужно напомнить, что в Польше именно по этим соображениям налоговая амнистия как элемент внедрения общего декларирования доходов в 2004 г. была признана не отвечающей конституционным принципам верховенства права и равенства всех перед законом. Ни одна из налоговых амнистий последних десятилетий, по крайней мере, в странах бывшего СССР и пространства его влияния, не была успешной, поскольку не привела к ожидаемому эффекту, в частности в Казахстане (2000 г.), РФ (2007 г.), Латвии (2011 г.), Молдове (2012 г.).Следует, наверное, также помнить, что общеобязательное декларирование - это дорогой инструмент администрирования налогов, который может себе позволить только богатое государство. США сейчас могут себе это позволить, а Украина - нет. Поскольку налоговая нагрузка состоит не только из чистых потерь экономики от существования налогов (pure dead-weight costs), но и затрат на соблюдение налогового законодательства со стороны контролирующих органов (administration costs) и со стороны налогоплательщиков и третьих лиц (compliance costs). Зачем увеличивать эти составляющие непроизводительных затрат, которых и без того хватает нашей экономике?

А для уменьшения этих сопутствующих затрат, как отмечалось выше, прежде всего необходима тотальная диджитализация процесса администрирования со стороны как контролирующих органов, так и налогоплательщиков. В этом направлении у нас сделано очень мало. Кроме СЭА, проекта по созданию электронного кабинета налогоплательщика, который сейчас только на начальном этапе своего существования, и вспомнить особо нечего.

Так, Грузия, которую нам все время ставят в качестве примера для подражания в части налоговой реформы, за два года изменила налоговое законодательство и структуру налоговой системы вместе с ее кадровым обеспечением. Но процесс создания современной эффективной системы администрирования налогов, в том числе и с помощью диджитализации, растянулся на десять лет. И это объективный показатель, который говорит не о медлительности процесса, а о масштабности действий.

В долгосрочной перспективе общеобязательное декларирование доходов граждан имеет право на существование, но его основная цель не детенизация доходов населения. Это только возможный побочный положительный эффект. Цель подобного глобального проекта должна заключаться в росте уровня налоговой культуры в обществе. В таком ракурсе это действительно нужный шаг, чтобы "воспринять важность, правильность и справедливость такого института, необходимость его для государства, общества, будущего нас и наших детей". Хороший контекст и пафос, много красивых слов, апеллирование к метафизическим реалиям и неудачным историческим аллюзиям. Однако экономика - очень прагматичная вещь, и реалии очень часто отличаются от благородных замыслов. История человечества и современной Украины особенно изобилует такими примерами. И, в конце концов, мы все осознаем, что налоговая система должна и обязана быть простой, понятной и удобной для налогоплательщиков, ведь это основной принцип ее функционирования со времен появления "Исследования о природе и причинах богатства народов".