Госпомощь бизнесу: необходимость срочного пересмотра по европейским правилам

Реформирование государственной помощи бизнесу - это процесс, который прошли многие страны Европы, интегрированные в Европейский Союз.

В его основе лежит идея о том, что при наличии общего для европейских стран рынка необходимы единые правила помощи предприятиям, чтобы обеспечить им равные конкурентные условия. Украина с подписанием Соглашения об ассоциации с ЕС приобщается к этому процессу. Однако для нашей страны реформа государственной помощи - это не только сближение с ЕС, но и возможность уменьшить нагрузку на бюджет, рационализировать расходование государственных ресурсов, реструктуризировать государственные компании и модернизировать конкурентную политику. Поэтому важно оценить, как выполнение требований Соглашения об ассоциации повлияет на государственную помощь предприятиям в Украине.

Кому и сколько помогает государство

Следует отметить, что абсолютно точно и адекватно сравнить применение государственной помощи в Украине и ЕС невозможно. Европейская статистика государственной помощи полностью доступна и прозрачна. О каждой мере государственной помощи на портале Европейской комиссии публикуется информация о том, кто, в какой период и на каких условиях получал государственную помощь. Тогда как в Украине предоставление государственной помощи субъектам хозяйствования непрозрачно, информация о ее предоставлении не публикуется ни на одном ресурсе, а статистику об объемах не обобщает ни одно ведомство, а следовательно, официальные данные относительно объемов и структуры государственной помощи неизвестны. Мы рассчитали объемы государственной помощи, которые базируются на подходах ЕС и позволяют провести сравнительный анализ объемов государственной помощи бизнесу в странах ЕС и Украине. Согласно им на протяжении 2010–2014 гг. государственная помощь предприятиям в Украине выросла с 5,48% ВВП в 2010 г. до 10,35% ВВП в 2014-м.

Наблюдается тенденция к постепенному сокращению прямого бюджетного финансирования бизнеса (с 1,47% ВВП в 2010 г. до 0,8% ВВП в 2014-м) при одновременном увеличении объемов предоставленных налоговых льгот (с 2,56% ВВП в 2010 г. до 3,22% ВВП в
2013-м) и государственных гарантий (с 0,19% ВВП в 2010 г. до 4,04% ВВП в 2012-м).

Общие объемы помощи предприятиям в Украине связаны с финансированием НАК "Нафтогаз Украины", в частности, с предоставлением налоговых льгот по НДС относительно операций по ввозу природного газа согласно внешнеэкономическим контрактам (было отменено в декабре 2013 г.). Ключевым пользователем льготы был государственный газовый монополист, ее объемы составляли более 22 млрд грн в 2011-м и 2012 г. и более 18 млрд - в 2013-м. Большинство государственных ценных бумаг (ОВГЗ) для увеличения уставного капитала предприятий выпускались для "Нафтогаза", в 2014 г. выпустили ОВГЗ на 96,6 млрд грн. В 2012 г. по кредитам НАКа были предоставлены государственные гарантии на сумму 29,8 млрд грн, а в 2013 г. - еще на 8,8 млрд. Таким образом, "Нафтогаз" является крупнейшим получателем государственной помощи в Украине, без учета которого ее общие объемы в 2014 г. сократились бы с 10,35% ВВП до 4,2% ВВП.

В период 2004–2013 гг. государственная помощь бизнесу в Украине (в % ВВП) в несколько раз превышала аналогичные показатели в странах ЕС. Во время подготовки к вступлению в ЕС и в первые годы членства Польша (1,4% ВВП в 2004 г.), Чехия (2–3% ВВП в 2000–2004 гг.) и Румыния (1,9–2,6% ВВП в 2002–2004 гг.) имели выше средних по ЕС объемы помощи предприятиям, однако ниже, чем в Украине. Если госпомощь предприятиям в среднем по ЕС оставалась почти неизменной, то в нашей стране наблюдалась тенденция к ее росту.

Анализ распределения госпомощи предприятиям по видам экономической деятельности указывает на то, что наибольшие ее объемы приходятся на энергетику (6,9% ВВП), что, опять же, обусловлено поддержкой НАК "Нафтогаз Украины". Значительную помощь получали также угольные предприятия (до 1% ВВП), сельское хозяйство (до 2,85% в 2012 г.), банки (до 1,9% ВВП в виде пополнения уставного капитала). Между тем объемы помощи машиностроению не превышали 0,6% ВВП, а возобновляемой энергетике - 0,3% ВВП.

В ЕС разрешенной и желательной считается горизонтальная государственная помощь, включающая меры по поддержке широкого круга предприятий для достижения целей, важных для всего общества, а не отдельных отраслей экономики. Примером горизонтальных мер является поддержка малых и средних предприятий, регионального развития, научно-исследовательских разработок, трудоустройства и т.п. В Украине такие меры применяются в чрезвычайно малых объемах (0,33% ВВП в 2013 г., что составляло лишь 5,4% всей государственной помощи в Украине). В ЕС, наоборот, в 2013 г. госпомощь на горизонтальные цели превысила 76% общего показателя (включая поддержку сельского хозяйства и транспорта). В 2014 г. структура государственной помощи в нашей стране начала меняться. Сократилась поддержка угольных предприятий, а налоговые льготы для торговли лекарствами заменены льготной ставкой НДС. Однако приоритетность поддержки отдельных отраслей и предприятий остается.

Как спасать убыточные госкомпании

Значительную долю господдержки предприятий в Украине получают государственные компании, являющиеся убыточными. Кроме "Нафтогаза", это ГП "Укркосмос", ГП "Конструкторське бюро "Южное" им. М.К. Янгеля", ГП "Производственное объединение "Южный машиностроительный завод имени А.М. Макарова", ПАО "Лисичанскуголь", Харьковское государственное авиационное производственное предприятие, ГП "Селидовуголь" и др. Некоторые из них получают поддержку на протяжении многих лет, она направляется на покрытие текущих затрат предприятий, но финансовое положение не улучшается. Таким образом, с точки зрения обеспечения жизнеспособности предприятия подобная поддержка неэффективна.

Спасение и реструктуризация украинских предприятий, имеющих финансовые трудности, требуют новых прозрачных правил, которые позволят постепенно уменьшить нагрузку на бюджет, а предприятия - сделать конкурентоспособными. Согласно правилам ЕС поддержка реструктуризации компании должна быть ограничена во времени и обеспечивать восстановление ее жизнеспособности в долгосрочной перспективе. Должен быть четко выстроен план помощи на реструктуризацию, с обоснованными временными ограничениями и ожидаемыми результатами, которых следует достичь. Кроме того, чтобы быть законной, помощь на реструктуризацию убыточного предприятия должна отвечать многим критериям, к самым важным из них относятся следующие:

- сведение объемов помощи к необходимому минимуму. В случае помощи на реструктуризацию бизнеса определение такого минимума должно учитывать финансовые ресурсы получателя, его акционеров или бизнес-группы, к которой он принадлежит. То есть государство финансирует разницу между суммой средств, необходимых согласно плану реструктуризации, и собственными ресурсами предприятия и его владельцев;

- максимальное устранение влияния на конкуренцию и торговлю. Для этого применяется правило "один раз, последний раз", то есть предприятие может получить этот вид помощи не чаще одного раза в десять лет;

- прозрачность государственной помощи, которая предусматривает опубликование информации о следующем: 1) описании степени помощи; 2) органе(ах), предоставляющем помощь; 3) ее получателях; 4) инструментах и объемах помощи; 5) дате предоставления; 6) типе предприятия (малое, среднее или крупное); 7) регионе, где находится получатель; 8) секторе экономики, в котором он работает.

Внедрение критериев ЕС в отечественное законодательство позволит перейти от неограниченной поддержки государственных компаний к их системной реструктуризации, которая будет иметь положительные последствия как для самих компаний, так и для состояния государственных финансов.

Кроме значительных объемов, госпомощь бизнесу в Украине имеет ряд недостатков, связанных с процессами принятия решений о ее предоставлении и контролем над использованием государственных средств.

1. Предоставление государственной помощи в Украине не предусматривает достижения конкретных показателей деятельности предприятий и сроков, на протяжении которых это должно быть осуществлено. Именно поэтому отдельные меры финансируются по 15, а иногда и больше лет. Например, на реструктуризацию угольной и торфодобывающей промышленности средства из государственного бюджета выделялись, по меньшей мере, с 1999 г., но и в 2014-м эту программу продолжали финансировать. Получается, что за 15 лет цели программы поддержки так и не достигли.

2. В украинском законодательстве нет требования о предоставлении поддержки на уровне необходимого минимума для достижения четко определенных целей. Если помощь предоставляется в большем объеме, чем критически необходимо, то государственные ресурсы используются неэффективно. Если в меньшем, то невозможно достичь поставленных целей. В процессе принятия решений о предоставлении помощи такой необходимый минимум не определяется, а законодательство не содержит требований и подходов к его определению. Не устанавливается также, в какой пропорции цели поддержки будут финансироваться за счет государственных и собственных ресурсов предприятий.

3. Отсутствует оценка влияния государственной помощи на конкуренцию. В результате компании, получающие помощь, оказываются в лучшем положении по сравнению с конкурентами. Механизмы, которые могли бы компенсировать такое негативное влияние, также не определены.

Первый шаг по имплементации правил ЕС о государственной помощи бизнесу уже сделан. Верховная Рада приняла Закон "О государственной помощи субъектам хозяйствования" (от 1 июля 2014 г. №1555-18). Однако требования к государственной помощи в нем сформулированы лишь в общем виде. В законе не определены критерии допустимости каждого вида государственной поддержки, допустимых затрат, которые могут покрываться за счет государственных средств, доли затрат, которую может покрывать государство, ограничений относительно периодичности предоставления госпомощи. Реформа государственной помощи нуждается в определении всех этих параметров в подзаконных актах, которые должны отвечать вторичному законодательству ЕС. Иначе реальная имплементация положений Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС не состоится.

Установление четких требований к госпомощи обусловит сокращение ее объемов, отказ от отдельных мер, нарушающих конкуренцию, ограничение влияния заинтересованных групп на ее предоставление, а следовательно, позволит превратить государственную помощь бизнесу в инструмент достижения стратегических целей экономической политики.