ЭТОТ НЕБЛАГОДАРНЫЙ ПОИСК ДОПОЛНИТЕЛЬНЫХ ДОХОДОВ... ПРЕДСЕДАТЕЛЬ БЮДЖЕТНОГО КОМИТЕТА ВР ПЕТР ПОРОШЕНКО О ПОДГОТОВЛЕННОМ К ПЕРВОМУ ЧТЕНИЮ ПРОЕКТЕ ГОСБЮДЖЕТА-03

Нынешней осенью бюджетному процессу не везет как никогда. В сентябре он оказался отодвинутым на периферию общественной жизни протестами сторонников оппозиции и блокированием депутатов в стенах администрации Президента. В октябре, 16—17-го, мы вполне можем стать свидетелями не запланированного на эти дни первого чтения документа, а жесткого передела в Верховной Раде комитетских портфелей и пристрелки к правительственным креслам. Не исключено, что изменения коснутся и руководства самого бюджетного комитета, а на адаптацию нового начальства понадобится как минимум месяца три, которых по понятным причинам просто не существует.

Но не будем о грустном для политиков и их окружения. Будем об очень грустном для всей страны — о бюджетных доходах, которые никак не желают балансироваться с расходами. Что удалось бюджетному комитету ВР, пока документ был его «собственностью» и отрабатывались предложения, — об этом наша беседа с главным парламентским «бюджетоведом» Петром ПОРОШЕНКО.

Любят у нас делить

— Мы делали все возможное, чтобы избежать излишней политизации, — говорит Петр Алексеевич. — И, в отличие от правительства, работавшего в фактически закрытом режиме, избрали совершенно иной стиль. На заседании каждой рабочей группы приглашали специалистов Минфина, Минэкономики, Фонда госимущества и других заинтересованных ведомств — чтобы они имели возможность защищать правительственную позицию, еще по ходу дискуссии снять необоснованные депутатские предложения, которые ухудшают реальность бюджетных показателей. Могу вам доложить: абсолютное большинство — почти 90 процентов предложений, поступивших от субъектов права законодательной инициативы, — не соответствуют требованиям Бюджетного кодекса относительно сбалансированности доходов и расходов бюджета.

— Это значит, что парламентарии не читали Бюджетный кодекс?

— Это значит, что они встречались с избирателями, руководителями ведомств, представителями местной власти. И, переписав их предложения об увеличении расходов определенным распорядителям средств, депутаты поставили свои подписи. Откуда снимать расходы, какие шаги делать для сохранения реальности бюджета — к сожалению, осталось за кадром.

Все хотят заниматься расходами. Доходы бюджета интересуют, может быть, пятерых-шестерых депутатов. Однако и их предложения зачастую не имеют серьезной перспективы прохождения в виде законодательных актов через сессионный зал.

Поэтому неблагодарное дело поиска дополнительных доходов легло на плечи бюджетного комитета, народных депутатов, входящих в рабочие группы. И в очень сжатые сроки нам удалось сделать очень многое.

Что скрыто в макропоказателях

— Комитет, видимо, уже имеет окончательную позицию по поводу реальности макропоказателей?

— Конечно. Нас изначально не устраивали предложенные темпы прироста в 2003 году валового внутреннего продукта, которые правительство определило на уровне 4 процентов. Это базовый показатель, по которому рассчитывается весь бюджет, налоговые поступления. Аналитическая группа при главе бюджетного комитета вместе с секретариатом обратилась в различные учреждения, которые могли бы дать свою оценку динамики развития экономики в следующем году. НБУ, МВФ и Немецкая консультативная группа, группа фискального анализа, Институт экономического прогнозирования Академии наук — все нам говорят, что по любому сценарию темпы прироста ВВП будут выше. По сравнению с правительственным проектом это означает увеличение доходной части на сотни миллионов гривен.

На сегодняшний день мы можем точно доказать, что только за счет низких макропоказателей доходная часть бюджета занижена по крайней мере на миллиард. Эти цифры фактически подтверждаются проектом закона «О Государственной программе экономического и социального развития Украины на 2003 год».

— Как это возможно, если документ разработан в том же правительстве?

— Действительно, в пояснительной записке к проекту программы сказано, что по основным направлениям и всем показателям она соответствует проекту закона о государственном бюджете и не требует дополнительных материальных и иных затрат. Если же сравнить два правительственных документа, то в соответствии с программой прибыль прибыльных предприятий составит в следующем году 48 млрд. грн., по бюджетному проекту — 46 млрд. Обменный курс — 5,48 в программе (то есть соответствует данным Национального банка) и 5,57 — в бюджете. И так далее.

Нам говорят, что программа строилась по целевому сценарию, а бюджет — по консервативному. Но ведь изменения налогового законодательства, предполагающие дополнительную нагрузку на экономику, никоим образом не могут ускорить развитие экономики. Что я имею в виду? Предложенный правительством целевой сценарий — это прежде всего сокращение льгот, расширение базы налогообложения...

— Но ведь, Петр Алексеевич, не только это. Целевой сценарий — это шесть или семь очень серьезных пунктов, вплоть до оптимизации бюджетной сферы, которой, на мой взгляд, в Украине не произойдет и в отдаленной перспективе...

— Я рассматриваю этот вопрос не с точки зрения пожеланий правительства или Минэкономики, а с точки зрения того, где Верховная Рада может помочь правительству выйти на оптимальный сценарий экономического развития. Остальное зависит от самих правительственных чиновников — работайте! Для меня базовыми документами являются законодательные инициативы, поступившие в парламент. И именно в этих кабминовских документах имеются существенные разногласия.

— Так что же комитет предлагает к первому чтению бюджета?

— Мы берем расчетный рост ВВП на уровне 5% и пересчитываем базу налогов. Чтобы бюджет был реалистичным, дополнительное увеличение доходов только за счет уточнения макропоказателей предлагается на уровне 1 млрд.

Спецфонд и спецпотребители

— А что будет со специальным фондом, на ликвидации которого вы настаиваете еще с лета?

— При принятии Бюджетной резолюции мы проголосовали за его существенное уменьшение. А на деле размер специального фонда в представленном Кабмином законопроекте вырос против 2002 года на 1,2 млрд. И при этом в полном объеме сохранились те недостатки, о которых я говорил в своем докладе, оценивая выполнение бюджета в первом полугодии 2002 года.

Уже тогда, летом, бюджетный комитет указывал на занижение планирования показателей специального фонда. Сейчас уже есть итоги восьми месяцев. К примеру, специальный фонд Министерства внутренних дел. Годовой объем его планировался в пределах 530 млн., выполнение за восемь месяцев — 598 млн. План этого же фонда в бюджете 2003 года составляет 500 млн. То, что за восемь месяцев текущего года годовой объем перевыполнен на 60 млн., никого не интересует. Снова план составлен так, чтобы министерство могло его перевыполнить вдвое.

На мой взгляд, наблюдается чрезвычайно опасная тенденция, когда по большинству министерств финансирование из специального фонда уже превышает финансирование из общего. Объясню для рядового гражданина, что это значит. Вместо того чтобы выполнять функции, возложенные на них государством, министерства «переквалифицировались» на зарабатывание на этих функциях денег. И подобные действия невозможно оправдать недостаточным финансированием из общего фонда. Мы все больше искажаем структуру государственной машины вместо того, чтобы коренным образом реформировать ее.

Вот посмотрите: Минэкономики получает плату за проведение государственной экспертизы по энергосбережению, возобновление газоснабжения предприятий, Минфин — плату за проведение оттисков государственных пробирных клейм, контрольные и арбитражные анализы материалов, содержащих ценные металлы, и т.п., Налоговая администрация — поступления от реализации марок акцизного сбора, бланков регистрационных заявлений...

Норма моего законопроекта как раз и касается того, чтобы подобные доходы направлять в общий фонд госбюджета. Но депутаты ее не поддерживают. Я знаю, почему это происходит: главные распорядители бюджетных средств активно работают с парламентариями, прежде всего из фракций пропрезидентского большинства. И все же я уверен, что упорядочить ситуацию нам крайне необходимо.

— И что можно сделать в рамках нынешнего бюджетного процесса?

— Я буду предлагать вернуться к моим законопроектам по ликвидации специального фонда. Если это не пройдет — планировать поступления в специальные фонды министерств так же, как мы сейчас это делаем с местными бюджетами. То есть от достигнутого. Пусть даже будет перевыполнение плановых заданий, скажем, на 15—20 процентов. Но ведь не в разы! Если правительство не способно отказаться от специальных фондов, не способно на хирургические действия, пускай занимается хотя бы «терапией». И сокращает финансирование государственных структур за счет общего фонда, направляя высвободившиеся средства на другие, в частности, социальные цели.

Сколько должен НБУ бюджету

— Уже набила оскомину проблема перечисления Национальным банком 700 млн. грн. в госбюджет...

— Требовать этого от НБУ сейчас невозможно. Раньше, когда не существовало совета НБУ, все зависело от правления банка и его председателя, они были вправе внести соответствующие изменения в смету. Теперь же совет НБУ решил, что расходы и доходы НБУ на 2002 год утверждаются в одной и той же сумме — 1 млрд. 281 млн. 100 тыс. грн. Превышения доходов над расходами нет, и понятно почему. В условиях дефляции этого года Министерство финансов фактически не платит НБУ проценты по ценным бумагам правительства, находящимся в портфеле Национального банка. Не «работают» и другие статьи доходов НБУ, связанные с инфляцией. Дать сколь-нибудь обоснованные объяснения, почему в проект заложены именно 700 млн., Министерство финансов не в состоянии.

— Но ведь из пояснительной записки к бюджету ясно, что Минфин хочет получить от банка ту нераспределенную прибыль за 2000 и 2001 годы, которую НБУ должен был автоматически перечислять в госбюджет, но почему-то этого не делал...

— В Минфине, очевидно, забыли, что за счет этих средств формировался резервный фонд, уже подтвержденный международным аудитом. Да и вообще, по закону, Национальный банк должен перечислять в госбюджет текущего года то превышение доходов над расходами, которое сложилось в предыдущем году. Есть необходимость изменить закон — выходите с соответствующей инициативой: наш комитет готов ее поддерживать, если без этого в самом деле не обойтись.

— Значит, по этой статье в госбюджете будет ноль?

— Мы ждем дополнительных инициатив со стороны Министерства финансов по обоснованию поступлений в 700 млн. Если таковые не поступят, в ходе второго чтения часть поступлений от НБУ придется снимать. Мы не за это, но просим правительство работать в существующем законодательном поле.

Снова об НДС и социальных долгах

— Но если отминусовать несколько сотен миллионов, много ли останется от «найденного» вами миллиарда?

— У нас не один миллиард дополнительных доходов. Та цифра, напомню, касалась только уточнения макропоказателей. Но существуют еще и расчеты налога на добавленную стоимость, где мы обнаруживаем любопытные вещи.

Впервые планируется превышение налога от импортных операций над налогом внутренним. Это свидетельствует о чрезвычайно плохом администрировании НДС, поскольку подобная ситуация возможна в таких странах, как Сингапур или Бельгия, где отношение экспортно-импортных операций к ВВП значительно выше, чем в Украине.

Дальше нам говорят: есть 6,937 млрд. начислений. Из них рассчитывают погасить сумму уже просроченного невозвращенного НДС — это 1 млрд., затем предполагается прирост недоимки по налогу — 1,2 млрд. Для меня это просто непостижимая вещь. Несмотря на то что на сегодняшний день недоимка уже достигла 11,2 млрд., никто не собирается выходить с инициативами по улучшению администрирования налога. Если у кого-то возникает недоимка, инициируйте банкротство, меняйте собственника. В конце концов, предприятие должно быть ликвидировано, если оно фактически ворует налог на добавленную стоимость у государства.

Мы требуем от правительства эффективных шагов и не собираемся уменьшать поступления от НДС на сумму недоимки. Более того, абсолютно нормально, если в бюджете на следующий год планируется 10-процентное сокращение недоимки прошлых лет.

Еще одна спорная позиция — погашение невозвращенных сумм НДС. На это выделяется 1 млрд. грн. Во-первых, если вы просмотрите отчетность за нынешний год, вы заметите, что возмещение НДС возросло на 20 процентов. Это могло произойти только при равноценном росте экспорта или изменениях в налоговой базе. Ничего подобного не было, но при трех-четырехпроцентном росте экспорта имеем 20-процентное увеличение сумм возмещения и наращивание задолженности. Это значит, что происходит криминализация процесса.

Кто в таком случае получит записанный в бюджетном законе миллиард? Украинские производители? Нет, фирмы-однодневки, имеющие определенные отношения с правоохранительными органами и легко проходящие любые проверки. Мы ни за что не поддержим позицию правительства, если не будут внесены изменения в закон об НДС.

— Итак, проблема уменьшения задолженности государства по возмещению НДС автоматически переходит на 2004 год?

— Если до 1 января изменения в закон об НДС внесены не будут, комитет намерен настаивать, чтобы дополнительные суммы на возмещение закладывались только в бюджете-04.

Поскольку существует еще один блок проблем, на которые нет ответа в проекте бюджетного закона. В Украине имеются долги социальные. На 1 января у нас будет 700 млн. долга перед чернобыльцами (за 2001 год плюс прирост в 2002-м), 200 млн. — по другим социальным расходам госбюджета, плюс долги по субсидиям местным бюджетам для дотаций малообеспеченным семьям. Я уж не говорю о долгах отраслевых, того же Минобороны, задолжавшего субъектам хозяйствования 570 млн. за уже выполненные работы. Уважаемые члены правительства, ответьте, пожалуйста, какова политика государства по отношению к людям, которым оно задолжало? Не обслуживать и не компенсировать — это, конечно, позиция, но она неприемлема для солидного заемщика. Если государство признает этот долг, давайте его зафиксируем, реструктуризируем и в определенные сроки выплатим, но сейчас сделаем все для неувеличения долгов в будущем.

Позиция по чернобыльцам: 200 млн. мы возвращаем, а об остальных 500 правительство молчит. По дотациям для малообеспеченных. На наш взгляд, сумма этого долга на 1 января составит не менее 152 млн. Здесь два выхода — либо предусмотреть дополнительную субвенцию, либо снять с регионов некоторые расходы, чтобы у них была доходная база для расчетов по задолженности прежних лет.

О секвестре и проблемах ответственности

— Возникает ощущение, что бюджетный закон завязан на такое количество нерешенных вопросов, что принятие его в первом чтении более чем проблематично.

— Мы будем требовать от правительства учесть эти вопросы при подготовке бюджетного закона ко второму чтению. Естественно, при условии принятия Верховной Радой соответствующих законопроектов.

— И по налогу на добавленную стоимость, и по налогообложению доходов физлиц?..

— Речь идет о семи-восьми законах.

Но кроме этого у нас есть доходы, для увеличения которых новых законов не требуется. Возьмем денежные лотереи. И в комментариях инициаторов президентского указа, министра финансов, и в пояснительной записке к закону — всюду говорилось, что уже в следующем году от лотерейного бизнеса бюджет получит 100 млн. грн. Но в проекте бюджета учтено только 60 млн. Схожая ситуация с рентной платой за использование недр.

Будут определенные изменения относительно средств на дорожное хозяйство, т.к. акциз на нефтепродукты, за счет которого оно частично финансируется, занижен на 438 млн. грн. Но направить 100 процентов акциза на эти цели мы предлагать не станем — все же год очень сложный с точки зрения долговой нагрузки. Необходимо вносить некоторые изменения в законодательства о свободных экономических зонах. И так далее.

— Я понимаю, это сложно оценить, но на сколько могут увеличиться доходы бюджета в целом?

— Думаю, на сумму до 3 млрд.

По расходам мы будем предлагать более миллиарда гривен дополнительно направить в местные бюджеты. В частности, перевести местную милицию на финансирование из госбюджета — это 217 млн. Нельзя оставлять экономику без государственных капиталовложений. На наш взгляд, их следует обсчитать в пределах 40% поступлений от приватизации.

Необходимо упорядочить и саму позицию доходов от приватизации. Убежден, что эксперимент с выведением их за пределы общего фонда госбюджета не оправдал себя, поскольку по этой причине Министерство финансов было вынуждено в текущем году пойти на искусственный профицит бюджета, сокращать расходы, концентрировать в общем фонде средства и, не имея на то права, погашать долг за счет средств общего фонда. Фактически это нецелевое использование бюджетных средств. Поступать таким образом, не внеся изменений в закон о госбюджете, — это преступление со стороны правительства.

Чтобы не толкать госчиновников на подобные уловки в 2003-м, мы будем предлагать все суммы от приватизации перечислять в общий фонд. И вообще создать его профицит.

— Вы поддержите те параметры заимствований, о которых говорил министр финансов, представляя бюджет? И позволите Минфину маневрировать в случае неблагоприятной ситуации то ли на внешнем рынке, то ли на внутреннем?

— Нет, потому что это нарушение конституционных полномочий Верховной Рады, которая должна утверждать подобные изменения. Что же касается объемов, то, на мой взгляд, мы можем сделать внешних заимствований на миллиард гривен больше. А внутренние займы ограничены определенным уровнем ликвидности рынка, тем более что правительство вышло с предложением увеличить на 2,5 млрд. объем заимствований на внутреннем рынке еще до конца текущего года.

Тоже, кстати говоря, странно. Если вы планируете брать в долг на внутреннем рынке и при этом сокращаете сумму заимствований на внешнем, это понятно. Если же увеличивать первую позицию и оставлять неизменной вторую — то куда пойдут эти дополнительные средства? На финансирование дефицита бюджета, чтобы избежать секвестра, сократив сумму невыполненных обязательств с 6 до 3 млрд.? Но ведь средства от внешних кредиторов поступят не раньше 15 декабря. И уже не имея возможности спасти бюджет, вы хотите увеличить долговую нагрузку на последующие годы?

Если не выполнен бюджет — несите, уважаемые члены правительства, за это ответственность. Поскольку не дядя — вы его разрабатывали, вы его поддерживали, вы его подписывали...

— Петр Алексеевич, если уж мы так плавно перешли к проблемам нынешнего года и перспективам секвестра, какой будет ваша позиция?

— Это не мое пожелание, это прямое требование Бюджетного кодекса — при 15-процентном невыполнении бюджета Кабмин должен подавать в Верховную Раду предложения по секвестру. Сейчас это не делается, хотя 15 процентов есть, если добавить сюда недопоступления от приватизации. Тем временем правительство осуществляет ручное управление по собственному усмотрению (я не знаю чьему — то ли министра финансов, то ли премьер-министра). Госкапиталовложения он не финансирует, а милицию — финансирует, культуру не финансирует, а Управление делами — финансирует.

— Это вы к примеру или так происходит на самом деле?

— Это реальность: уровень финансирования Госуправления делами значительно выше, чем финансирования культуры. Такова позиция правительства. Меня как народного депутата она не устраивает. Это не их полномочия, а Верховной Рады. И когда я говорил о секвестре... Господа, определитесь. У вас есть выполнение бюджета — тогда финансируйте все, что положено. Нет — выходите с предложениями о сокращении расходов. Или, может, кто-то собирается нарушать принцип пропорциональности и не нести за это ответственности?..

Прогноз — неблагоприятный?

— В заключение — о перспективах первого чтения. И будет ли бюджет принят до начала нового года учитывая сложную ситуацию в парламенте?

— Я не хотел бы это комментировать... Опыт прежних лет свидетельствует, что принять бюджет, в котором затрагиваются интересы каждого депутата, большинство из 226—230 человек может только под невероятным силовым давлением. Я не хотел бы в этом участвовать.

Уверен, что если мы абстрагируемся от политической ситуации, законопроект после работы над ним в бюджетном комитете станет существенно лучше. Если политическая ситуация обострится, шансов для принятия закона в текущем году мало. Чей это будет выбор? Точно не Порошенко и не «Нашей Украины».