Бюджетная политика: Украине необходима новая стратегия

Новые вызовы, встающие перед Украиной в условиях нарастания рисков охлаждения экономики, требуют пересмотра приоритетов бюджетной политики в 2013 году. Внедрение действенных фискальных стимулов для усиления экономической активности, радикальное улучшение дисциплины в сфере бюджетных расходов и кардинальное переосмысление долговой политики - ключевые задачи, без решения которых Украина не сможет двигаться вперед.

В Украине начинается активная фаза бюджетного процесса. С одной стороны, бюджет на 2013 год будет рассматриваться (а возможно, и приниматься) в условиях политической турбулентности, поэтому политический фактор будет подталкивать правительственных чиновников и депутатов принимать популистские решения, то есть продолжать расширять расходы. С другой стороны, 2013-й - это последний год, когда можно провести непопулярные, но крайне необходимые решения для государства, нуждающегося в утверждении реалистического бюджета с минимальным ростом расходов социального направления.

Нынешнее правительство имеет более-менее четкую стратегию бюджетной политики с конкретными задачами и приоритетами, несмотря на то, что они иногда диссонируют с декларациями. Находясь у власти более двух лет, правительство активно работало над тем, чтобы выстроить действенную систему мобилизации финансовых ресурсов, снизить фискальное давление на бизнес, ощутимо расширить капитальные расходы бюджета.

Безусловно, в ситуации, когда потери бюджета от практики оптимизации и уклонения от уплаты налогов достигали 7-10% ВВП, номинальные ставки налогов были одними из самых высоких в Европе, а капитальные расходы бюджета - минимальными, эти задачи были неотложными и актуальными. При этом рост экономики довольно приличными темпами позволял финансировать подобную политику.

Очевидно, в нынешнем бюджетном процессе у правительства будет соблазн придерживаться своей стратегии бюджетной политики. Однако в следующем году ситуация будет совсем иной. Проблема не только в наличии комплекса внутренних проблем, которые будут сдерживать рост экономики Украины, но и в мировых экономических процессах. Сегодня даже хорошо налаженные экономики стран Европы с благоприятным фискальным климатом и эффективным бюджетным механизмом погружаются в рецессию. Экономическая ситуация не просто ухудшается, она усложняется, вследствие чего достижение стабильности не является подходящим лозунгом для бюджетной политики, которая также должна измениться согласно новым вызовам, встающим перед Украиной.

Пересмотр политики стимулирования экономической активности

В среднесрочной перспективе Украине не стоит надеяться на внешние факторы экономического роста. Но даже если ситуация на мировых рынках несколько улучшится, все равно экспорт металла, химии и зерновых не сможет обеспечить постоянный экономический рост государства. С учетом этого политика всех органов государственной власти должна фокусироваться на реализации внутреннего потенциала экономического роста. В нынешних условиях это приоритет №1.

Имея колоссальный природно-ресурсный потенциал, квалифицированных кадров и довольно хорошую транспортную инфраструктуру, правительство достаточно быстро может достичь значительных темпов роста ВВП за счет стимулирования экономической активности внутри страны. Кроме решения комплекса институционных проблем (а именно: развитие рыночных институтов, укрепление права частной собственности, формирование действенной правоохранительной системы), для этого необходима соответствующая бюджетно-налоговая политика, которая будет диссонировать с нынешней политикой максимизации доходов. Ключевыми мерами, которые могут обеспечить хороший результат, являются следующие.

1. Расширение бюджетной поддержки экономики путем внедрения дополнительных фискальных стимулов и льгот. Сейчас Министерство финансов более склонно ликвидировать большинство налоговых стимулов и льгот для повышения доходов бюджета. Однако по объему пакета фискального стимулирования экономики (в относительных показателях) Украина значительно уступает многим экономически развитым странам. И это при том, что значительная часть того, что Минфин называет налоговыми льготами, либо такими не является по сути, либо это льготы социальной направленности.

Вместе с тем необходимо отказаться от отраслевого подхода при предоставлении льгот, провоцирующего лоббизм и коррупцию, а сфокусироваться на целевом подходе, например ввести сниженную ставку налога на прибыль, которая реинвестируется в модернизацию производства, и/или ускоренную амортизацию для нового оборудования и программного обеспечения. Такой подход никого не ставит в неравные условия, а будет способствовать технологическому обновлению экономики.

2. Развитие технопарков и индустриальных парков, требующее как латентных налоговых расходов (из-за внедрения пакета фискальных льгот и стимулов), так и прямых бюджетных расходов на развитие их инфраструктуры. Такими «особенно лояльными» зонами развития предпринимательства пронизаны территории как развивающихся, так и экономически развитых рыночных стран. До какого бы уровня Украина ни снижала ставки налогов в общей системе налогообложения, ее фискальное пространство все равно будет неконкурентоспособным по сравнению с лояльными фискальными режимами в СЭЗ Словакии, Польши или даже России.

Бюджетных ресурсов, которые были направлены последними украинскими правительствами на выплату потерянных сбережений Сбербанка СССР, хватило бы на то, чтобы создать пять-шесть мощных современных индустриальных парков, что обеспечило бы рост числа высококвалифицированных рабочих мест, повысило бы инвестиционную активность и увеличило бы долю технологичной продукции в структуре ВВП и экспорте Украины.

В общем, даже имея довольно неоднозначную практику применения налоговых льгот до 2004 года, не надо бояться использовать эти потенциально достаточно эффективные инструменты стимулирования экономической, в частности инвестиционной, активности. Совсем другой вопрос, что контроль над использованием предпринимателями средств от полученных льгот должен быть выведен на новый уровень. В любом случае полученные таким образом бюджетные средства бизнес использует значительно эффективнее, чем государство, которое будет направлять их через трансферы на разные аморфные идеи наподобие подготовки инфраструктуры к турнирам, право на проведение которых еще даже не получено.

3. Формирование прозрачной и конкурентной системы государственных закупок. В условиях охлаждения экономической активности бизнес и население снижают свои расходы и, соответственно, совокупный спрос, поэтому роль государственных закупок возрастает. Если в период экономического благополучия государство может себе позволить (с экономической точки зрения) определенные коррупционные потери, то сейчас система государственного заказа должна работать только на тех, кто реально что-то производит. Если бизнесмен имеет возможность получить заказ на свою продукцию со стороны государства, это для него является основанием остаться на рынке и продолжать деятельность. Если же доступ заблокирован из-за наличия различных посредников и высокой коррупционной ренты, то он будет сокращать производство, чем будет усиливать негативные экономические тенденции. Вообще в условиях риска охлаждения экономики Украине даже не нужно увеличивать расходы бюджета, как это делают сегодня большинство стран, достаточно навести порядок в системе государственных закупок.

Изменение подходов к системе мобилизации финансовых ресурсов

Благодаря принятию Налогового кодекса и повышению фискальной результативности (наверное, наиболее подходящее слово в этом контексте) работы таможенной и налоговой служб правительство в последние годы значительно увеличило доходы бюджета. Было бы несправедливо не отметить, что достигнуто это было в значительной степени благодаря активной борьбе со схемами оптимизации и уклонения от уплаты налогов. Однако такой источник также не безграничен, и сейчас ощущается, что фискальная работа контролирующих органов слишком активна. Возможно, в нынешних условиях правительству следовало бы обратить внимание на другие источники доходов бюджета.

1. Смещение базы налогообложения на потребление и хозяйственную деятельность, связанную с эксплуатацией природных ресурсов. Собственно, ряд довольно действенных мер в этом контексте был предложен президентом Украины в послании этого года к Верховной Раде. Эти меры касались отказа от снижения НДС, внедрения более высокой ставки НДС на товары роскоши, расширения группы подакцизных товаров за счет включения в нее вредных продуктов питания, возможности распространения рентной платы на другие полезные ископаемые, кроме газа, нефти и газового конденсата. Однако Минфин оставил без внимания инициативы президента, предложив вместо этого свой пакет мер, усложняющих налоговую систему и в отдельных случаях противоречащих международным обязательствам Украины. Вообще было бы полезно обязать исполнительные органы власти отчитываться о том, как они выполняют инициативы главы государства, содержащиеся в его ежегодном послании, или, по крайней мере, публично озвучивать обоснованное объяснение, почему такие инициативы не могут быть реализованы.

2. Борьба с сокрытием доходов физическими лицами. В нынешних условиях было бы целесообразно и, главное, более эффективно переключить гиперактивность налоговой службы в борьбе с нарушениями в корпоративном секторе на борьбу с сокрытием доходов физическими лицами, особенно бизнесменами, политиками и чиновниками. Нынешняя предвыборная кампания, в ходе которой кандидаты в депутаты отчитываются о своих доходах, свидетельствует, что в этом направлении работы непочатый край. Благодаря этому можно было бы, наверное, удвоить доходы бюджета от НДФЛ даже в условиях падения ВВП.

3. Увеличение доходов от приватизации. Ограниченность бюджетных ресурсов должна заставить правительство повысить эффективность приватизации. Большинство правительств стран ЕС, прежде чем продавать какой-либо объект государственной собственности (особенно, если речь идет об объектах нестратегического значения), заранее проводят промокампанию не только внутри страны, но и по всему миру, в частности в странах концентрации капитала. Формируя ажиотаж, они поднимают стоимость объекта до максимальной, привлекая доходы в бюджет. К слову, только в критической ситуации (как, например, в Греции) правительство разрешает направлять средства на текущие потребности. В большинстве случаев доходы от приватизации пополняют инвестиционный фонд, из которого финансируются исключительно проекты развития.

Новая модель долговой политики

В 2010-2011 годах был достигнут определенный прогресс в вопросе упорядочения долговой политики, однако этих мер недостаточно для формирования нового качества такой политики. Хаотичное управление государственным долгом без четко установленных приоритетов и ограничений является ключевой угрозой не только для сбалансированности бюджета, но и для экономического развития государства. Существует неотложная необходимость перейти от простого привлечения средств к системному управлению государственным долгом. В этом контексте следует обратить внимание на задачи, которые должны стать ключевыми.

Во-первых, необходимо уменьшить объемы заимствований на внутреннем рынке, прежде всего для финансирования текущего потребления. Чрезмерная активность правительства на внутреннем рынке чревата увеличением стоимости и исчерпанием свободных финансовых ресурсов, что приводит к вытеснению частных инвестиций. Бюджет и реальный сектор экономики не должны быть конкурентами за кредитные ресурсы на внутреннем рынке.

Во-вторых, законодательно должно быть закреплено, что долговые ресурсы, привлеченные правительством, должны быть направлены исключительно на следующее:
а) погашение предыдущих долговых заимствований (рефинансирование долга); б) инвестиционные проекты развития государства. В большинстве европейских стран долговые заимствования на срок более года могут быть направлены только на инвестиционные цели. Краткосрочные заимствования (в пределах года) рассматриваются как инструмент преодоления кассовых разрывов в бюджете, поэтому, как правило, не имеют целевой привязки.

В-третьих, нужно диверсифицировать источники внешних заимствований, чтобы минимизировать риск концентрации долговых обязательств в руках какого-то одного кредитора (организации или страны). В противном случае это формирует риск усиления политического влияния на Украину со стороны отдельных кредиторов, а особенно тех, которые имеют амбициозные геополитические и геоэкономические стратегии.

***

Новые экономические условия диктуют необходимость пересмотра стратегии бюджетной политики, поэтому нет ничего непрофессионального в том, чтобы пересматривать задачи и приоритеты или менять позиции, задекларированные на выборах. Главное, чтобы это делалось публично, квалифицированно и обоснованно. В этом случае общество получит сигнал, что власть способна к саморазвитию и диалогу, что только укрепит доверие к ее политике и повысит шансы на успех реализации ее инициатив.