БЮДЖЕТ-2000: БЕЗДЕФИЦИТНОСТЬ, КАКОЙ ОНА ЕСТЬ

Не маячит надежда мне,

То мелькнет, то куда-то денется.

И в загадочной этой стране

Ничего никогда не изменится.

Принятие бездефицитного бюджета на 2000 год тесно связано с требованиями МВФ по предоставлению очередных траншей кредита EFF и, соответственно, возобновлением кредитования со стороны Всемирного банка. Бездефицитный бюджет подразумевает намерение государства жить по средствам: сколько зарабатываем — столько и тратим. Но когда доходы бюджета по сути фиктивны (нереальны), бездефицитность теряет смысл, потому что государство будет не в состоянии выполнить свои обязательства, записанные в расходной части.

Приведенный ниже анализ госбюджета свидетельствует о завышении доходной части минимум на 5 млрд. грн. Примечательно, что эксперты МВФ и Всемирного банка заметили лишь приемлемую для себя «неувязочку» — всего-то полмиллиарда гривен. Вероятней всего, МВФ желает, сохранив лицо, рефинансировать возврат собственных кредитов (в 2000 году Украина должна выплатить МВФ около 850 млн. долл.) — другими словами, предоставить в 2000 году нашей стране кредитов именно на эту сумму (в 1999-м эти суммы удивительным образом совпали). Иначе достоянием широких кругов станет несостоятельность политики МВФ в отношении не только каких-то далеких стран-реципиентов международной помощи, но и Украины.

Кроме того, под дамокловым мечом референдума депутатам не оставалось ничего иного, как принять в четверг любой проект бюджета, даже ущемляющий интересы некоторых из них самих (чего только стоит согласие ВР на приостановление действия льгот для совместных предприятий!). Парламентарии даже не постеснялись 228 голосами проголосовать «пакетом» три явно не совместимые статьи: о плательщиках взносов в Госинофонд, об отмене льгот самым разным категориям граждан и… о порядке финансирования налоговых администраций. Как говорится, голосуй — иначе будешь готовиться к досрочным выборам.

В принципе, уже все свыклись с мыслью, что принятие бюджета — действо скорее политическое, нежели экономическое. Но, как говорится, политикой сыт не будешь, и очень интересно узнать, что же готовит правительство для нас с вами, простых налогоплательщиков и получателей бюджетных денег.

МАКРОЭКОНОМИЧЕСКАЯ ОСНОВА

Правительство не смогло удержаться от прогноза экономического роста и в 2000 году — в проект заложен рост реального ВВП на 1%. В этом нет ничего удивительного, так как последние четыре года разные составы Кабмина упорно прогнозируют экономический рост.

Планируется также рост объемов промышленного производства — на 4,6%, что несколько больше, чем в 1999 году (4,3%). На первый взгляд, положительная тенденция. Но рост производства достигается в основном за счет увеличения задолженностей (как между предприятиями, так и перед бюджетом), т.е. за счет ухудшения финансового состояния предприятий (объем просроченной дебиторской задолженности в промышленности за январь—ноябрь 1999 года увеличился на 15,5 млрд. грн., или в 3,8 раза больше, чем в 1998 году).

Рост цен в этом году не должен превысить аналогичный показатель 1999 года и, по прогнозу, составит 19% (в годовом исчислении). Нетрудно предположить, что относительно низкий уровень инфляции будет достигнут, как и в прежние годы, в основном за счет снижения реальных доходов населения (сокращения платежеспособного спроса). Так, в 1999 году реальные денежные доходы населения сократились на 11,8% по отношению к 1998-му, что снизило платежеспособный спрос населения и привело к сокращению розничного товарооборота на 5,2% и объема платных услуг — на 7,8%. И это несмотря на масштабные погашения по социальным задолженностям в год президентских выборов.

Среднегодовой обменный курс прогнозируется на уровне 5,78 грн./долл. (на конец года — 6,02 грн./долл.). Реалистичность этого прогноза зависит в первую очередь от двух факторов: обслуживания выплат по внешнему долгу, а также от выбранной системы валютного режима. Если будет выбран режим привязки к корзине валют (а именно это предлагает Президент в проекте послания к Верховной Раде), то неизбежно скачкообразное поведение обменного курса, что и происходило в прошлые годы, когда действовал валютный коридор. Кстати, Президент уже предлагал Нацбанку в декабре прошлого года рассмотреть возможность перехода к currency board, предусматривающему привязку гривни к одной или группе валют, однако тогда НБУ ответил, что считает такую привязку нецелесообразной.

Как видим, прогнозные показатели могут быть выполнены — как и в прошлые годы – в основном за счет ухудшения финансового состояния предприятий и снижения уровня жизни населения. На этих прогнозных показателях и основан проект бюджета 2000.

Реальность бюджета

Который год мы слышим заявления правительства о реальности очередного проекта бюджета. От этого, к сожалению, реальность документа не увеличивается, скорее наоборот.

Судите сами. Доходная часть Государственного бюджета на 2000 год планируется в размере 33,4 млрд. грн., в т.ч. доходы общего фонда госбюджета — в сумме 28,7 млрд. грн. и доходы специального фонда — в сумме 4,6 млрд. Если рассмотреть исполнение доходной части бюджета в прошлые годы исключительно «живыми» деньгами (т.е. исключая неденежные формы расчетов), то становится очевидной нереальность бюджета-2000 (см. график 1).

Как хорошо видно на графике, в 2000 году планируется увеличение доходной части госбюджета в два раза по сравнению с фактическим исполнением в 1999-м.

Если учесть ожидаемую инфляцию (19%) и рост реального ВВП (на 1% по прогнозу Минэкономики), то доходная часть госбюджета в денежной форме составит 15,0 млрд. грн. Далее. Допустим, что ввод в действие законов, которые отменяют налоговые льготы (в первую очередь по НДС), повышают ставки некоторых сборов (в первую очередь, акцизных) и другие законы, направленные на расширение налоговой базы, прибавят к денежным поступлениям бюджета еще 4,5 млрд. грн.

Прибавим к этой сумме ожидаемое увеличение поступлений от приватизации почти на 2 млрд. грн. по сравнению с прошлым годом (что, скорее всего, невыполнимо). Учитывая предусмотренный в проекте бюджета зачет с силовыми структурами в сумме 1 млрд. грн., получим переоценку поступлений в госбюджет минимум на 5 млрд. грн. (или на 18,1%). Потому что даже при оптимистическом сценарии (широкомасштабная отмена налоговых льгот, выполнение программы приватизации, рост реального ВВП, умеренная инфляция) денежные поступления составят немногим более 22 млрд. грн. вместо 27,7 млрд. ожидаемых.

Естественно, при завышенной доходной части бюджета будет нарастать недоимка по платежам в бюджет и, соответственно, возникнет бюджетная задолженность, которая создаст условия для проведения неденежных расчетов с бюджетом (взаимозачеты, векселя).

С этой точки зрения вероятность продолжения практики проведения неденежных расчетов с Государственным бюджетом в 2000 году очень высокая, если не 100-процентная (прецеденты уже есть — к примеру, постановление КМУ от 24 января №115). Это произойдет несмотря на то, что правительство приняло ряд документов, которые запрещают проведение таких расчетов, и ликвидировало ГП «Укрспецфин», главного субъекта проведения неденежных расчетов.

Таким образом, нереальность доходной части бюджета может привести к следующим основным последствиям:

Ё накопление новой бюджетной задолженности;

Ё создание значительного давления со стороны налогоплательщиков на возобновление неденежных форм расчетов с Государственным бюджетом, так как будут созданы предпосылки для таких расчетов (недоимка по платежам в бюджет и бюджетная задолженность);

Ё секвестр на протяжении бюджетного года, что негативно скажется на доверии к правительству да и к власти в целом;

Ё усиление фискального и административного давления на легально работающие предприятия. Так, только в 1999 году налоговой милицией было обеспечено дополнительное поступление в бюджеты всех уровней около 2,3 млрд.грн.

Как мы уже отмечали, указанные последствия противоречат задекларированным намерениям правительства, в первую очередь, это касается запрещения неденежных расчетов с бюджетом.

Более того, в бюджете запланированы взаимозачеты по долгам за энергоносители, что приведет к «зачетным» ожиданиям и будет стимулировать накопление новых долгов. По большому счету, реструктуризация долгов предпочтительней зачетов. Процесс реструктуризации как минимум более прозрачен, и при его осуществлении можно выдвинуть жесткие условия к должникам (в случае неисполнения — банкротство), а также проконтролировать исполнение этих условий. Исходя из этого, правительству из двух зол следовало бы выбрать меньшее — реструктуризацию долгов, а не масштабный зачет.

Дефицит бюджета

При необоснованно завышенной доходной части Государственного бюджета (как было показано выше — минимум на 5 млрд. грн.) для поддержания объявленного нулевого дефицита правительство, вероятнее всего, как и в прошлые годы, пойдет на увеличение бюджетной задолженности (см. график 2).

Это означает, что при официально бездефицитном бюджете закладывается «скрытый» дефицит бюджета в размере около 5 млрд. грн., или 3,4% ВВП (с учетом нарастания бюджетной задолженности). Исходя из этого, Кабмин не только не сможет рассчитаться в полном объеме по социальным долгам прошлых лет, но и вынужден будет наращивать текущую бюджетную задолженность.

В экономическом меморандуме правительства, который был подан в пакете с проектом бюджета-2000, подготовленным ко второму чтению, утверждается, что при нулевом дефиците бюджета (см. график 3), а также из-за отказа финансирования Нацбанком правительственных расходов (через участие на первичном рынке ОВГЗ) произойдет увеличение ресурсов в банковской системе на 3,4 млрд. грн., а это, в свою очередь, приведет к снижению процентных ставок по кредитам и увеличению кредитования реального сектора экономики. На самом деле, не все так просто и механистично. В нерыночной украинской экономике увеличение ресурсов в банковской системе практически не влияет на процентные ставки, так как эти ресурсы автоматически (при отсутствии альтернативных надежных и доходных объектов вложения) направляются на валютный рынок, что приводит к девальвационному давлению на курс гривни.

Совсем свежий, февральский пример подтверждает это: снижение учетной ставки (с 45 до 35%) и уменьшение нормы резервирования (с 17 до 16%) увеличило ресурсы банков на 100 млн. грн. и привело к девальвации официального курса гривни на 2,2% за две недели.

Налоговая политика

В прошлые годы посредством бюджета происходило перераспределение ресурсов от эффективно работающих предприятий на поддержку хронически убыточных, производящих неликвидную продукцию (перекрестное субсидирование в масштабах целой страны). Общеизвестно, что такая политика приводит к повышению налогового и административного давления на эффективно работающие предприятия и, соответственно, заставляет их переносить свою деятельность в теневой сектор экономики.

Вероятность радикального изменения налоговой политики уже в этом году весьма незначительна: в 2000 году налоговой администрации необходимо собрать на 8 млрд. грн. (почти в 1,5 раза) больше, чем в прошлом году. Скорее всего, для выполнения этого задания будут применяться старые проверенные методы. Об этом говорит хотя бы факт продолжения практики принятия правительственных постановлений о дополнительных мерах по мобилизации доходов в Государственный бюджет, в которых областям и министерствам доводятся задания по погашению недоимки по платежам в бюджет. Как показывает многолетний опыт, ни одно из аналогичных постановлений не было выполнено в полном объеме, но сам процесс выполнения, вследствие чрезмерно активных действий налоговой администрации по реализации доведенного плана любой ценой, приводил к ухудшению условий хозяйственной деятельности многих предприятий (в первую очередь, производящих ликвидную продукцию и имеющих денежные оборотные средства).

Далее. При острой нехватке бюджетных средств порядка 5—6 млрд.грн. (за счет прямых расходов бюджета и предоставления налоговых льгот) ежегодно расходуется на поддержание убыточных предприятий. В нынешнем году правительство намерено отказаться от этой порочной практики. Следовательно, можно предположить, что за этим последует банкротство убыточных предприятий и в результате увеличится официальный уровень безработицы. В самом деле, в 2000 году прогнозируется увеличение официального уровня безработицы на 2,2% (до 6,5%). Но на фоне фактической безработицы (с учетом скрытой), которая, по экспертным оценкам, составляет более 30%, этого явно недостаточно для оздоровления убыточного сектора экономики, составляющего даже по официальным данным более 50%. Более того, новым законом о банкротстве до 2004 года запрещено банкротить предприятия самой неэффективной и убыточной отрасли — агропромышленного комплекса (85% убыточных предприятий). Это вызывает большие сомнения в реализации продекларированных правительством моратория на предоставление налоговых льгот, реструктуризации по платежам в бюджет, списания долгов и пр.

Нельзя не отметить и противоречивость отечественной налоговой политики. С одной стороны, правительством объявлен курс на расширение налоговой базы и последующее снижение налоговых ставок. Так, вместе с проектом бюджета Кабмин подал в Верховную Раду пакет законопроектов, в которых предусматривается отмена множества налоговых льгот. Однако такая отмена не приведет к механическому увеличению доходов бюджета, так как во многих случаях льготы являлись основным источником существования большинства неэффективно работающих предприятий. Другими словами, отмена льгот приведет к прекращению их деятельности.

С другой стороны, реализация курса на расширение налоговой базы вызывает некоторые сомнения. Так, в проекте послания Президента к Верховной Раде в нескольких местах (несмотря на объявленный мораторий по созданию свободных экономических зон) говорится о расширении действия свободных экономических зон, что подразумевает предоставление налоговых льгот целым регионам и, соответственно, не может не привести к сужению налоговой базы. Создается впечатление, что у исполнительной власти не существует согласованной позиции о проблеме налоговых льгот, поэтому нельзя исключать, что одни льготы будут просто заменены другими.

Перспективы

В условиях значительных выплат по внешнему долгу и неэффективной структуры промышленного производства (около 60% составляют сырьевые и энергоемкие отрасли при низкой доле перерабатывающих) ожидать уже в 2000 году радикального изменения существующей тенденции поступлений в госбюджет нам не следует. Более того, можно сколько угодно снижать налоги, отменять налоговые льготы, увеличивать прозрачность бюджета и так далее — это все необходимые и давно назревшие действия, но они не приведут к ожидаемому эффекту, если не будут решены фундаментальные проблемы: защита прав собственности (прежде всего на доходы), введение частной собственности на землю, банкротство неэффективных предприятий, стабильное законодательство. Только в этих условиях можно будет решить проблему наполнения бюджета и создать предпосылки для динамичного развития экономики в целом.