БИКАМЕРАЛИЗМ: БЮДЖЕТ НЕ ВЫНЕСЕТ ДВОИХ?

Зачем попу гармонь?..

Говоря по совести, этот материал состоит из двух частей. В первой речь пойдет о том, как должны выглядеть отношения между властями и бюджетами разных уровней, если руководствоваться только здравым смыслом. Но уж во второй части автор предастся безудержному фантазированию (то есть прогнозированию) по поводу того, на что станут похожи межбюджетные отношения при наличии в Украине двухпалатного парламента.

Сразу скажем, что по части богатого воображения автору далеко до исполнительной и инициативной нашей власти. Ибо, кроме буйной фантазии властей, нечем больше объяснить «народную инициативу», когда любознательный народ самостоятельно задается судьбоносным вопросом: «Нужен ли Украине двухпалатный парламент?» (ну и остальными тремя вопросами референдума). Причем что оно за зверь — двухпалатный — большинству не ясно. Дальше бессильно даже воображение, поскольку (если верить соцопросам) это самое большинство народа терпеть не может им же избранную Верховную Раду, готово ее всячески сокращать и лишать неприкосновенности, но при этом считает, что одной ВР на всю страну маловато будет, и в том же бюллетене устраивает себе фактически два парламента разной породы. Порода первая — депутаты, избранные по старинке в округах, и порода вторая — защитники интересов регионов (губернаторы, понимаешь, ровно как в Российской Федерации). И хотя Конституция унитарного государства Украина ни словом ни вздохом не определяет, что же такое регионы, именно с предполагаемым появлением верхней, региональной палаты парламента связаны возможные бюджетно-налоговые изменения.

ПОЛНОМОЧИЯ И ДЕНЬГИ

Бюджетный федерализм имеет мало общего с федеративной формой государства. Когда мы говорим о нем, мы говорим о разделении функций между разными управленческими уровнями. Такой себе нормальный случай, когда центральная власть делегирует часть своих забот и полномочий на места, называется децентрализацией. Самым захватывающим занятием в этой области является поиск оптимальных бюджетно-налоговых отношений между регионами и центром. Для обнаружения искомого оптимума полезно прикинуть возможные негативные последствия децентрализации, с одной стороны, и желательную степень самостоятельности регионов — с другой.

Первое упражнение — установить, за что отвечает и платит центр, а за что — местные власти и региональное начальство. На бумаге все достаточно просто, и из такого функционального разделения красиво и плавно возникает разделение и налоговых доходов, и бюджетных расходов. Обычно все это добро делится следующим образом.

Центральная власть традиционно и неизбежно ответственна за создание условий для общей стабильности и эффективности функционирования государства и экономики, а значит, ей сам Бог велел устраивать расходы общенационального масштаба: на стабилизационные мероприятия, крупные социальные программы, оборону, внутреннюю безопасность, внешние связи, ну и содержание госаппарата, конечно же. Местным властям, в свою очередь, могут и должны быть делегированы такие функции центральной власти, как здравоохранение, образование, адресная поддержка малообеспеченных.

В том же ряду, но уже финансируемые из других источников, — собственные полномочия распорядителей местных бюджетов: управление наличными ресурсами, экологические проблемы и, конечно же, сфера коммунальных и прочих муниципальных услуг.

Кстати, два слова о региональных боссах, по чисто лингвистическому недоразумению именующих себя региональными элитами. Элита элитой, а хорошо бы все-таки именно региональщикам бюджетных денег напрямую из центра не давать. Бюджет региона, если по уму, должен формироваться снизу — за счет местных бюджетов, которые «сбрасываются» на региональные программы по мере их, программ, появления. Идея, не лишенная остроумия, но, похоже, лишенная сколько-нибудь реальной перспективы — особенно при наличии сгруппировавшихся в палату господ- товарищей губернаторов, призванных как раз отстоять собственное право распоряжаться максимальным количеством бесплатных денег. Ввиду такой перспективы областное начальство ни за какие коврижки не откажется от своей почетной миссии — кормить из собственных рук местные бюджеты.

Теперь о трех источниках и трех составных частях местных средств. Это субвенции (прямые и непрямые — как часть от общегосударственных налогов) и собственные доходы. Первые и вторые обеспечивает центр, урожай третьих пожинается и съедается не отходя от места. По идее, поступления в местные бюджеты из расчета на душу населения должны быть приблизительно одинаковы в разных регионах. И поддержание такого баланса — опять-таки дело центра, которое называется финансовым выравниванием. Вот, если коротко, и все по поводу одного из возможных вариантов разумного межбюджетного взаимодействия. Самое время описать в общих чертах, что выйдет, если региональные элиты получат прямой и официальный доступ к бюджетному телу.

Страшная сила инерции

А теперь автор уступает совершенно неодолимому желанию — ответить на вопрос референдума: так нужен ли Украине двухпалатный парламент и если да, то зачем? Выглядит все так, будто инициаторы всенародного волеизъявления нынче сами не знают, что делать с его результатами. Поскольку задумывалось сие поучительное мероприятие явно для усмирения парламента, а тот возьми — и усмирись явочным порядком. В том смысле, что договориться с избранными кукловодами оказалось легче, чем напугать широкие депутатские массы до состояния полного консенсуса. После такого поворота событий проведение референдума утратило первозданный смысл и президентское окружение поступило бы весьма мудро, посоветовав гаранту нажать на тормоза. Увы — этого не произошло…

Оставив в стороне сложные и многовариантные процедуры принятия решений по итогам референдума, заметим следующее. Если народ неосторожно выскажется за создание «палаты губернаторов», Президент вместо желаемого усиления собственной власти получит строго обратный эффект. В частности, потому что в верхнюю палату глав регионов придется избирать. А избранный губернатор, как известно, — это вам не назначенный глава обладминистрации: так просто его не снимешь, и договариваться с ним придется по-взрослому. В результате таких «договорных» отношений наверняка произойдет, во-первых, неравномерное перераспределение доходов между регионами, во-вторых, неконтролируемое их использование.

Впрочем, что касается контроля за расходами на местном и региональном уровнях, то с ним дело швах и без всяких конституционных потрясений. Если центральная власть вынуждена демонстрировать хотя бы видимость прозрачности в сфере государственных финансов, информировать, так сказать, общественность, то на местах — просто край непуганых распорядителей бюджетных средств. Региональные власти вообще находятся вне зоны общественного, публичного контроля.

Так что можно будет забыть о планах «оптимальной децентрализации» бюджетно-налоговой системы, которая хороша и актуальна только там, где научились хладнокровно и точно контролировать эффективность государственных расходов. Заодно, кстати, можно отставить сизифов труд по проведению административной реформы — она произойдет сама собой, правда, результат ее будет далек от «нужного Украине».

Искусственное увеличение веса региональных элит вполне может в итоге обернуться для центра утратой не только рычагов влияния на макроэкономическую ситуацию в стране, но и вообще представления о том, что происходит в госсекторе. Таким образом центр, даже если очень захочет, все- таки не сможет выполнять свои обязательства перед обществом. А регионы, в свою очередь, могут просто не захотеть это делать. При таких раскладах устраивать децентрализацию и отправлять в регионы деньги налогоплательщиков означает — ни много ни мало — просто пускать их в коммерческий и безвозвратный распыл. Кроме того, просматривается ряд уже чисто политических неприятностей под общим названием «региональный сепаратизм», о которых даже говорить противно. Да, впрочем, и преждевременно.

…Есть такой суеверный способ избегать грядущих бедствий: представить, что они уже произошли или вот-вот нагрянут. Например, нарисовать апокалиптическую картинку с кровожадными губернаторами в главных ролях — и тогда, может, пронесет этот апокалипсис стороной. Но от одного печального вывода уже никак не избавишься: президентское окружение и самолично гарант оказались неспособны вовремя свернуть с нехорошего пути — победила страшная сила политической инерции. Это жаль. А ведь предупреждала Венецианская комиссия: не рой парламенту яму…