В Украине реформа оказалась не в экспертном, а в политическом поле. В этом основная ошибка

С экс-мэром Варшавы, депутатом Сейма, известным польским экспертом Марчином Свенчицким мы познакомились в прошлом году. Он читал лекцию по децентрализации власти группе журналистов, которым организовало поездку в Польшу Министерство регионального развития, тогда еще возглавляемоеВладимиром Гройсманом. Сегодня Марчин Свенчицкий - координатор группы польских экспертов по реформе местного самоуправления в Украине. И, как бы это поделикатнее сказать, второй десяток лет продолжает делиться опытом с очередными украинскими реформаторами.

Но, невзирая на нашу тотальную невосприимчивость и тягу политических элит к имитации, у меня есть большая надежда на то, что на этот раз мы переживаем особенный момент. Что даже во время войны, на фоне очевидного бездействия власти, популизма, вранья и всего того, чего мы никак не планировали после Майдана, эта ключевая реформа таки сможет стать первым пазлом будущей картины нашей новой страны.

И тому есть ряд причин.

Во-первых, давит Кремль, пытаясь навязать нам федерализацию, которая - прямой путь к дальнейшему развалу страны. Единственное, что мы можем противопоставить и агрессору, и тем представителям Запада, которые готовы поддержать кремлевский вариант "децентрализации" Украины ("абы все затихло"), - реформа местного самоуправления по лекалам, выгодным независимой и проевропейской Украине, а не России.

Во-вторых, наши политики и чиновники, которые сегодня у руля, возможно, и не осознают до конца всей серьезности момента, однако уже столько наобещали в вопросе децентрализации, что, по сути, вынуждены не только говорить о реформе, но и "прилагать определенные усилия, чтобы ее провести".

В-третьих, вряд ли украинские эксперты, которые долгие 10 лет готовили реформу и ждали своего шанса (точнее, нашего шанса), согласятся его просто так упустить. Тем более в условиях ощутимого роста и влияния гражданского общества. Заболтать не дадут.

В-четвертых, каким бы шатким ни выглядел сегодня шанс на реформу, европейские партнеры продолжают говорить с нами терпеливо и дельно, все еще не теряя надежды быть услышанными.

Об организации реформы, разнице в подходах и роли экспертов

- Господин Свенчицкий, на ваш взгляд, можно ли сегодня говорить о том, что Украина организационно готова к проведению децентрализации власти? Существует ли у нас единый центр принятия решений, касающихся реформы местного самоуправления?

- Понятно, что в правительстве ответственный за реформу вице-премьер Геннадий Зубко. И как я вижу, нынешний спикер Верховной Рады Владимир Гройсман продолжает демонстрировать заинтересованность в этой реформе. Он инициировал создание комитета по реформе, и в предыдущем правительстве я работал с Гройсманом. В Польше тоже первый этап реформы 1989-90 гг. правительство и парламент разрабатывали вместе. Академик Ежи Регульский был назначен уполномоченным по реформе и подчинялся напрямую премьер-министру. (За неделю до этого интервью один из авторов польской реформы Ежи Регульский скончался в Варшаве в возрасте
90 лет - И.В.) В то же время в сенате работал Ежи Стемпень, возглавлявший комитет по местному самоуправлению. Эти два человека работали рука об руку. Некоторые законы было легче провести и подготовить в парламенте, обойдя многие правительственные бюрократические препоны. И они использовали все пути и методы, чтобы решить поставленную задачу. Ибо только когда есть единая цель, желание работать вместе, когда согласованы подходы и сняты противоречия, можно провести такую сложную реформу.

- Вряд ли вице-премьер нашего правительства - в этом случае не важно, какая у него фамилия, - имеющий кроме реформы достаточно большой спектр полномочий (помимо ЖКХ и строительства, Геннадий Зубко отвечает еще и за восстановление разрушенной войной инфраструктуры Донбасса), может быть тем самым уполномоченным, способным все дни и ночи посвящать только реформе.

- Я бы не хотел давать какие-то оценки системе, выстроенной вашей властью, но могу сказать, что в Польше действовала несколько иная схема. Ежи Регульский был поставлен на должность уполномоченного по реформе как эксперт. Не как политик. Он академик, ученый, член оппозиции, который долгие годы, еще до прихода к власти "Солидарности", был сосредоточен на реализации реформы самоуправления. Так что философия и стратегия реформы были наработаны. На соответствующей позиции в правительстве его ключевая задача заключалась в следующем: синхронизировать законодательные и организационные действия власти в процессе принятия и имплементации реформы. Он готовил законопроекты, проводил совещания, семинары, конференции, у него были свои уполномоченные на местах. То есть это был человек, круглосуточно работавший над одной целью.

- И, что важно, имел полномочия принципиально влиять на ход реформы.

- Да. При этом я не могу сказать, что он мог диктовать что-то тому же Сейму. Но он подготовил и предложил концепцию реформы и все проекты законов, которые в итоге поддержало правительство, инициировав реформу. Несмотря на то, что аппараты многих министерств были против. Что, впрочем, было ожидаемо. Потому что в рамках реформы и концепции структуру многих министерств пришлось ломать, менять, а полномочия отдавать на места. Все рекомендации на этот счет давал именно Регульский. Только по Министерству образования было принято компромиссное решение: передать школы первого уровня местному самоуправлению в течение нескольких лет, а не сразу. Во всех остальных случаях министрам и чиновниками пришлось смириться. Доверия и поддержки премьер-министра было достаточно. Затем пошла закономерная и слаженная работа с парламентом, принявшим все законопроекты и предложения.

- Странное дело, наш главный эксперт, по сути, автор реформыАнатолий Ткачук, который был ключевым советником Гройсмана, не то что не стал уполномоченным, но даже не включен в постоянную орбиту нового вице-премьера Зубко. Сидит себе Анатолий Федорович в своем Институте гражданского общества и силой своего авторитета притягивает громады, которым и дает важные советы. Иногда и власти, конечно, что-то советует, если она спрашивает. Парламентский комитет тоже что-то сам по себе принимает, на ходу вымарывая ключевые статьи из законов, предложенных Ткачуком. Ассоциации городов и поселковых советов конфликтуют, собираясь на протестные съезды. Польские эксперты, как мне кажется, также толерантно блуждают в рамках рабочей группы. Ответственный же за реформу вице-премьер - именно политик, а никак не эксперт. И как при таком случайном раскладе на самом верху будет работать презентованный недавно институт уполномоченных по реформе в регионах, думаю, гадать не стоит. Так, может нам вообще не надо продолжать разговор, поскольку уже в стартовой точке реформы у нас такой сплошной "минус"?

- Премьер-министр Тадеуш Мазовецкий тоже не был экспертом ни по экономическим реформам, ни по местному самоуправлению. Но на эти реформы он взял самых лучших экспертов, которые были в Польше. Лешек Бальцерович не был политиком. Его на момент прихода к власти "Солидарности" вообще в Польше никто не знал. Его подвели к премьеру Мазовецкому и сказали, что это тот самый молодой человек, у которого есть план. Именно он и его экспертная группа почти 10 лет работали над тем, как перейти от социалистической экономики к рынку. Бальцерович стал вице-премьером. Точно так же взяли и Регульского. То есть политики доверились экспертам и, по сути, просто помогли провести им необходимые преобразования.

Что касается сотрудничества нашей группы с украинской стороной, то мы отвечаем на все задаваемые нам вопросы. Правда, нам бы тоже хотелось видеть некий четкий пошаговый алгоритм реформы, плюс понимание и желание как можно быстрее поменять Конституцию, чтобы реально, а не на словах открыть дорогу реформе. Однако для этого должны быть готовы все необходимые законопроекты. И найдены ответы на основной вызов украинской реформы - создание оптимальной территориальной структуры. В Украине чрезвычайно много громад - более 10 тыс. Многие из них совсем небольшие, и у них нет возможности взять на себя все основные полномочия первого уровня самоуправления - громады. Значит, их надо объединять. И желательно сделать это до выборов в местные органы власти.

- Вы лично встречались с нашими авторами реформы? Я хочу понять, работаете ли вы хоть в какой-то связке? Сумела ли власть обеспечить такое взаимодействие?

- Мы знакомы с Анатолием Ткачуком и Юрием Ганущаком. И я знаю, что с украинской стороны группа экспертов работает. Но я еще раз повторю, что в Польше реформу готовили и отвечали за ее фундаментальное наполнение исключительно эксперты, у которых не было никаких других задач - они сопровождали реформу от начала до конца. В Украине же реформа оказалась не в экспертном поле, а в политическом. Именно политики, у которых много различных задач, взяли на себя ответственность за реформу. В этом - кардинальное отличие старта реформы в Польше от старта в Украине. И это - существенная ошибка. Считаю, что, кроме войны, это основная причина задержки реформы, поскольку политическая воля для ее проведения все-таки присутствует.

О логике реформы, объединении громад и их собственности

- Как, впрочем, налицо и нарушения логики реформы. Если коротко, то изначально в среде экспертов речь шла о реализации реформы по следующей схеме: громада (объединение мелких общин вокруг более сильного центра и создание громады) - состоятельность(передача центром полномочий, сформированным громадам) - финансы (обеспечение этих полномочий финансами). Но наши политики в декабре взяли и дружно начали с конца: приняли бюджет и Бюджетный кодекс, передав часть финансов на места. Не потрудившись ответить на вопрос: кому и с какими полномочиями? Громад, способных взять на себя ответственность за эти средства, еще и в помине нет. Полномочия не переданы. В итоге, все средства сосредоточились на более обеспеченном инфраструктурой районном уровне. И те же села, малые города закричали о централизации.

- Это совсем разные финансовые возможности и подходы, когда 10 тыс. громад, как сейчас, и когда их будет 2 тыс., как предусмотрено реформой. Безусловно, первоначально - это объединение громад. При четком понимании, сколько, каких и с какими полномочиями мы хотим их иметь. И только уже потом - соответствующие финансовые решения.

Что касается перераспределения полномочий, то в Польше на первом этапе реформы внесли изменения почти в 100 (!) законов. Они касались абсолютно всех сфер жизни гмины: образования, медицины, транспорта, окружающей среды… (Первый этап реформы в Польше прошел в 1989-1990 гг., когда был создан базовый уровень местного самоуправления - гмины (громады). Поветы (районы) и воеводства (области) были четко определены только через восемь лет. - И.В.). Тем самым все полномочия публичной власти были разделены между местным самоуправлением и государством. Ведь следует четко понимать, к примеру, кто создает школу, кто ее закрывает, кто назначает директора, кто принимает учителей на работу и утверждает программу… И так в любой сфере. И это не мелочи. Это механизм и ответственность. У нас был даже принят специальный закон О законе на этот счет. Где было четко обозначено, в какие законы, какие изменения необходимо внести, какие полномочия и кому передать.

- Я знаю, что у вас был принят еще один важный организационный закон - о введении реформы.

- Да. В нескольких законах, которые мы принимали, не был обозначен срок их введения в действие. Потому как весь пошаговый алгоритм - со сроками, конкретными задачами и ответственными был в этом специальном законе о введении реформы. Когда передавать землю? Кто передает? Кому? Кто осуществляет надзор над процессом? Три четверти работников государственных органов были переведены в местное самоуправление. Как это сделать? С какого дня? Какие у них будут гарантии занятности и зарплаты? Что меняется, а что остается, как было? Т.е. там было описано множество ключевых деталей, практически инструкций, обеспечивавших введение этой реформы.

- Будем надеяться, что наши кураторы реформы воспримут эту вашу мысль. А пока давайте все-таки вернемся к логике и первому этапу реформы - объединению громад. Закон о добровольном объединении громад принят. Утверждены финансовые преференции тем, кто добровольно пойдет на объединение. Тем не менее, развернулась достаточно острая дискуссия о том, насколько добровольно громады должны объединяться. И реально ли это сделать до выборов в местные органы власти? Авторы реформы считают, что здесь вообще можно пойти жестким путем и один раз принять решение - закон о новом административно-территориальном устройстве, обозначив границы громад, районов и областей, как это было сделано в других европейских странах, чтобы раз и навсегда решить проблему.

- Понятно, что добровольное объединение - это достаточно долгий и непредсказуемый путь. Не все захотят объединяться. Даже если им пообещать финансовые преференции. Поэтому должен быть если не сразу закон об административно-территориальном устройстве, то обязательный перспективный план объединения, который бы обозначал предпочтительные границы и количество новых громад.

И здесь, если говорить о каких-то возможных стимулах, я бы сказал о том, что мелким громадам, которые будут объединены в одну более крупную, необходимо оставить статус неких вспомогательных единиц громады с базовыми полномочиями. У нас такие единицы называются солецтва. У них нет статуса юридического лица, как у гмины. Но у них есть небольшой бюджет, некие самостоятельные задачи. Они избирают своего председателя, который может участвовать в совете гмины в качестве совещательного голоса. Он может вносить какие-то предложения, делать заявки и пр. Такая территориальная единица может брать на себя различные инициативы, к примеру, отремонтировать дорогу и пр. Или предложить свой вклад, например непосредственное выполнение работы, и получить на это финансовую поддержку и необходимые материалы. Такой подход позволяет оставить инициативу на самом низовом уровне, что весьма важно. И убедительно для людей, которые боятся потерять возможность прямого влияния на происходящее в своем населенном пункте. Каким бы маленьким он не был.

- Два момента. В нашем принятом законе такие единицы в составе громады обозначены, их председатель называется старостой. И у него есть возможность участвовать в работе исполнительного органа громады. Правда, в нашем варианте речь о собственном бюджете не идет. Но даже не это главное. Главное, что в первом экспертном варианте закона, принятом в первом чтении, была четко выписана необходимость объединяться как раз таки согласно разработанному перспективному плану. Однако статья была вымарана в процессе его подготовки ко второму чтению в комитете ВР. Это я о том, что у нас политики рука об руку не ходят. Даже в такие ответственные моменты. Но это так, небольшая ремарка. У вас же объединение насколько было добровольным?

- В 1990-м у нас не было больших проблем на этом уровне, поскольку в Польше было около 2 500 гмин, что нас вполне устраивало, и 40 тыс. солецтв, ставших вспомогательными единицами. Но в 1998-м 49 правительственных воеводств были превращены в два новых уровня местного самоуправления: закон ввел 16 воеводств, а указ Совета министров - 370 поветов. Безусловно, сначала были выработаны критерии, согласно которым подготовлены предложения, проведено также множество консультаций на местах. Но окончательное решение было оформлено в приготовленные "сверху" правовые акты.

Добровольно всегда можно объединиться, но на это мало кто идет. Поэтому должен быть план объединения, выделен какой-то период времени для консультаций жителям между собой и с экспертами, которые готовят реформу, а также для возможных корректировок. То есть ситуацию можно корректировать и оперативно исправлять неточные решения. Закон об объединении громад у вас принят. И слава Богу. Уже сегодня он дал шанс для добровольного объединения. Но кроме этого необходим разработанный и просчитанный план объединения. Главное - чтобы и эксперты, и правительство, и комитет парламента пришли здесь к общему знаменателю и пошли на внесение изменений в закон.

- Еще одним краеугольным камнем, о который споткнулись на этот раз не политики, а разделившееся во взглядах экспертное сообщество, стала собственность. Группа Анатолия Ткачука предпочла не делать резких движений, а оставить землю и имущество советам громад. Однако на этот счет развернулась целая боевая дискуссия. Что хуже, начались спекуляции и манипуляции. Тем не менее, обозначен четкий тезис т.н. движения "регистраторов": громады должны быть зарегистрированы как юридические лица и стать собственниками.

На что авторы реформы не без оснований парируют: этот тезис, возможно, и важен, с точки зрения философии реформы, однако абсолютно не меняет следующей за ним реальности. И у нас, где громада - не юридическое лицо, и в Польше, где - юридическое лицо, землей и имуществом в итоге распоряжаются советы. Оппоненты же идут еще дальше, заявляя, что на сегодня все акты собственности нелегитимны, и что помимо советов, громада (как юридическое лицо) параллельно должна решать многие вопросы еще и своим общим собранием.

Авторы реформы довольно резко и на корню рубят подобные инициативы. И, с одной стороны, я могу понять того же г-на Ткачука. Реформа так неуверенно идет, что если начать дискутировать, да еще и вынести дискуссию на суд политикам, есть риск вообще заболтать реформу. Но, с другой стороны, передо мной слова Ежи Регульского, которые я сама конспектировала во время его лекции в Варшаве: "Необходимость инструментов для реализации реформы заставила нас ударить и по монополии собственности. Чтобы управлять и руководить, нужно иметь собственность. Нужно иметь право собственности. И мы передали в собственность гминам - землю, здания и оборудование".

- У нас, действительно, все население гмины является одним юридическим лицом. Совет, исполнительный комитет, мэр гмины, это только органы, которым гмина (как юридическое лицо) делегирует определенные полномочия. Эти органы никак не могут быть юридическими лицами. Для нас это нонсенс. Но в тоже время, действительно, есть процедура, предписывающая, как принимаются те или иные решения. Часть из них может самостоятельно принимать исполком гмины. Однако вопросы, связанные с продажей земли, имущества, инвестициями, решает только совет гмины после того, как исполком предложит ему соответствующий проект решения. В итоге совет распоряжается землей и имуществом, потому как согласно закону о местном самоуправлении гмина делегирует ему эти полномочия. Более того, никаких параллельных решений никакое общее собрание гмины принять не может. Никакого двоевластия. Только совет, которому юридическим лицом делегированы полномочия.

И здесь уже ваше дело, каким путем идти. Для нас тогда, в 90-е, философия и символы были чрезвычайно важны, поскольку мы рвали с советской системой. Потому что помимо монополии собственности мы рушили еще и политическую, иерархическую, финансовую и административную монополию системы. Для вас кроме этого сегодня крайне важно еще и найти консенсус - и в экспертной среде, и в политической. Здесь надо не состязаться в лозунгах и репликах, а просто слышать друг друга. Ради страны. И если вам удастся эта реформа, как бы вы в ней и что ни назвали, вы поломаете систему. И получите главный шанс для развития.

Свенчицкий 2

- Вы сказали - никакого двоевластия в громаде. А референдум? Как часто и по каким вопросам вы его проводите?

- У нас проходят как классические референдумы, так и консультативные местные. Референдум может проводиться по каждому вопросу, который находится в компетенции данного уровня самоуправления. К тому же, дополнительные налоги можно ввести только после местного референдума. Но чтобы вынести какой-то вопрос на референдум, необходимо решение совета. Или нужно собрать подписи 10% взрослого населения гмины или повета, а также 5% - воеводства. Путем референдума можно отозвать совет или мэра перед концом их каденции. Чтобы результаты такого голосования имели силу, явка должна составлять как минимум 60% от явки во время выборов.

О проблемных поветах, подчиненности префекта и финансах

- Господин Свенчицкий, второй этап реформы - создание поветов и воеводств - прошел у вас только через восемь лет после создания громад. На самом деле тот же Ежи Регульский назвал именно поветы самым уязвимым звеном трехуровневой системы местного самоуправления.

- Изначально, создавая поветы, планировалось, что именно они станут основным уровнем для системы здравоохранения. Однако мы достаточно быстро перешли на страховую систему. В итоге повет сегодня не играет в этой сфере какой-то значимой роли. Есть, конечно, некоторые поветовые госпитали, где директоров назначают власти повета. Но все финансы при этом идут через страховую систему. Поэтому у второго уровня местного самоуправления оказалась недостаточно задач и полномочий. А поскольку действует принцип субсидиарности, все базовые полномочия переданы на самый низший уровень, т.е. непосредственно громадам, между ними и поветами существует некоторая напряженность. У вас же, как я понимаю, в ближайшее время не планируется резкий переход на страховую медицинскую систему, поэтому именно район может стать опорой здравоохранения. Также здесь могут быть полномочия, касающиеся районных дорог, каких-то специализированных школ.

- Не лучше ли для снижения градуса противоборства совет района не избирать, а делегировать в него представителей совета громад. А может вообще обойтись без районов?

- Если миновать районы, тогда нужно еще более крупными делать громады и сводить их общее количество до тысячи. И если у вас 25 областей, то на одну придется примерно 40 громад. Но у вас тоже довольно большая территория, и районный уровень в конструкции местного самоуправления может оказаться необходимым. И если все-таки оставлять районы, то, возможно, стоит подумать над вариантом профессора Регульского, что лучше в совет района делегировать представителей громады. Это может способствовать более тесному сотрудничеству.

Более того, у нас есть еще одна серьезная проблема - это сосуществование городов, имеющих статус повета, и мелких городков и сел, окружающих этот город и объединенных в отдельный повет. С центром власти в том же городе. То есть в той же Познани работают сразу два исполкома, два совета и два президента (мэра, по-нашему. -И.В.), которые постоянно выясняют, кто из них главный. Дабы избежать этого, необходимо изначально объединить сильный город и прилегающие к нему населенные пункты в одну территориальную единицу.

То есть я хочу сказать, что можно и нужно обсуждать разные варианты. Ведь одна голова - хорошо, а две - лучше. Поэтому всегда есть возможность оперативно провести какой-то семинар, где собрать всех ключевых экспертов и обсудить детально эти моменты.

- Недавно я была на съезде Ассоциации малых городов Украины. Так вот многие мэры говорили о том, что все города в Украине в результате реформы должны быть приравнены к городам областного значения и иметь такие же полномочия.

- Я бы подходил к обозначенной проблеме с несколько иной стороны. У нас базовая единица местного самоуправления - гмина. Это как абсолютно небольшая гмина Лешноволя под Варшавой, так и сама Варшава. В то же время Варшава и еще 65 крупных городов наделены и функциями повета. Но у нас здесь тоже проблема с тем, что многие города получили статус повета только в связи с наличием у них, к примеру, каких-то исторических памятников. Поэтому 314 поветов плюс 66 городов-поветов - многовато как-то. Должно было быть не более 200 единиц второго уровня самоуправления. Так что вам лучше учитывать эти наши ошибки и вести речь также об укрупнении районов.

- Уровень воеводства - области. Так как, по вашему меткому выражению, реформа у нас оказалась не в экспертной, а в политической плоскости, то самые больше споры у нас идут не вокруг предстоящего изменения Конституции, передачи исполнительной власти областным и районным советам и прочего, а вокруг опции "префект". Вот кто должен дергать его за ниточки? Президент? Премьер? Или стоит говорить о двойном мандате?

- Давайте еще раз уточним, что местное самоуправление в Польше не зависит от государственной власти в регионах. Государственную власть в воеводстве представляет воевода, который имеет право надзора только с точки зрения законности. И то в жестких рамках обозначенных компетенций: гуманитарные проблемы, оборона и безопасность, надзор за самоуправлением с точки зрения соответствия праву принятых решений, координация инспекций и служб правопорядка. Воеводы также компетентны принимать ключевые решения в период чрезвычайных ситуаций.

Что касается подчинения, то в Польше воевода подчиняется премьер-министру. При этом, безусловно, он не откажет президенту в приеме или сборе какой-либо информации. У нас президент, так же как и у вас, выполняет несколько иные функции, он не занимается текущими делами государственной администрации, не влияет на исполнительную ветвь власти. А вот представитель государственной власти в воеводстве осуществляет государственный надзор как раз за этой сферой. Так что воеводу назначает и снимает с должности премьер-министр. Его поручения воевода и исполняет.

Дело в том, что надзор за законностью деятельности местного самоуправления заключается в том, чтобы приостановить незаконное решение исполнительной власти или совета. При этом и совет, и исполком имеют право обратиться в суд. И они иногда споры с воеводой выигрывают, иногда проигрывают. Но вы вообще представляете себе картину, если президент Польши, отвечающий за внешнюю политику, оборону, безопасность, будет проигрывать в суде какому-нибудь маленькому совету или мэру? Это был бы серьезный удар по имиджу и в нашей стране, и в любой другой. А для премьер-министра, который занимается хозяйством, это абсолютно нормальная рабочая практика.

- Вы можете указать еще на какие-то точки, где нас могут ожидать проблемы?

- Во-первых, финансовая часть обеспечения и внедрения реформы. Несмотря на то, что ВР уже принят Бюджетный кодекс, где заложены базовые принципы субсидиарности, предстоит весьма кропотливая бюджетная работа, уже с учетом шагов реформы. Каковы сравнительные механизмы? На чем базировать доходы - сколько на местных налогах, а сколько на какой-то части общегосударственных? Что в итоге получим на всех уровнях? Какие механизмы выравнивания нужно создать, чтобы найти баланс между очень богатыми и бедными громадами? Нужен четкий мониторинг решений принятых на этот год и проведение расчетов на будущее.

- Если говорить о распределении финансов на все три уровня местного самоуправления, то какие здесь должны быть приоритеты?

- Все должно базироваться на налоговом потенциале каждой отдельной громады, района и области. Сколько они могут получить из местных налогов, сколько - из общенародных, сколько от предприятий, которые им подчиняются? Ведь коммунальные предприятия, занимающиеся транспортом, дорогами, в основном неприбыльные. Что касается механизма выравнивания, то, как мне кажется, принят польский вариант, когда сравниваем части. Например, 80% того, что не хватает для получения 80% среднего публичного дохода на жителя страны. Здесь важно, с одной стороны, не допустить уравниловки. С другой - дать возможность всем территориальным единицам исполнять свои основные функции хотя бы по минимальным стандартам.

Но, так или иначе, самый главный уровень - это уровень громады. Где нужно оставить 100% местных налогов - от торговли, от земли, еще каких-то мелких трансакций. Также дать часть налога на доходы физических лиц и предприятий.

- О какой части государственных доходов вы говорите?

- Примерно 50% всех государственных налогов следует распределить между тремя уровнями местного самоуправления. При этом не менее чем половина из них - 25% - должна пойти на самый главный уровень - громадам. В области уже не так много функций, поэтому речь в этом случае может идти о 5–10%. Остальное - районам. Тем более, если именно к этому уровню будет привязана основная часть здравоохранения. Но эти цифры - весьма приблизительный расчет. На самом деле нужны многочисленные расчеты, проведенные если не с учетом всех единиц самоуправления, то, по крайней мере, на основе конкретных примеров.

- Итак, во-первых, финансы. А во-вторых?

- Во-вторых, территориальная организация и передача полномочий на уровни местного самоуправления. Как я уже говорил, это титанический труд, требующий четкости и детализации. А также принятия отдельного закона о Законе. О том, какие изменения, в какие законы внести, кому и какие полномочия передать.

- Наши кураторы реформы еще не обращались к вам за рекомендациями на этот счет?

- Я знаю, что у заместителя министра Вячеслава Негоды есть карта полномочий. Однако разделения по уровням местного самоуправления никто, насколько я знаю, не делал.

- Важным фактором успеха этой реформы являются простые люди, которые живут и в маленьких украинских селах, где нет работы и перспектив, и в больших городах, где парадные без света, а земля общины уходит по схемам в карманы предприимчивых чиновников и бизнесменов. Вот эти люди на самом деле либо помогут реформе стать реальностью, либо наоборот, создадут массу препон. Что нужно сделать для того, чтобы помогли?

- Профессионально и детально подготовить реформу. Чтобы пойти к людям не с общими идеями и словами, а конкретно показать, что они получат в результате реформы. Более того, не стоит забывать, что именно эти люди получат финансы на то, чтобы реализовывать переданные центральной властью полномочия. То есть Украине еще предстоит колоссальный массовый тренинг тех, кто будет работать в органах местного самоуправления. Кто будет принимать решения и самоуправлять в громадах, районах и областях. Народ ведь привык ждать указаний и решений сверху - из Киева, а здесь придется начинать с себя. В Польше был создан специальный негосударственный фонд, занимавшийся обучением кадров на местах. Сейчас мы помогаем Украине. Но это только самые первые, не мощные шаги. Но для того, чтобы начать массовое обучение, реформа должна стартовать, основные законы должны быть приняты. Потому как нужно понимать, чему учить людей.

- Ваш итоговый совет.

- Я бы советовал власти оперативно выделить ключевых экспертов, которые бы круглосуточно готовили реформу, и дать им полномочия. Создать единый центр реформы. Чтобы ответственные и уполномоченные эксперты могли не только обсуждать, дебатировать и ездить по регионам, но и закончить подготовительный законотворческий этап реформы. Чтобы они могли, в итоге, представить правительству и Верховной Раде готовые, связанные, решения для утверждения и начать внедрение реформы.

Потому что сегодня ситуация такова, что мы часто встречаемся, что-то там обсуждаем-обсуждаем, а через месяц - проблема на том же месте. Или, что еще хуже, принимаются оторванные, несвязанные решения. Должен быть такой уполномоченный человек, который вправе принимать решения, их представлять правительству и парламенту для рассмотрения, а потом контролировать их исполнение и отвечать за них.

Регульский 24 часа в сутки работал над реформой. У него не было других задач. И ситуация в Польше 24 года назад была сложнее, чем сегодня в Украине. Кроме войны, конечно. Тогда никто не знал, что такое эта реформа. Кроме Регульского и нескольких его сотрудников. У вас же сегодня есть намного больше людей (чем в Польше 24 года назад), обладающих необходимыми знаниями.