Семь нянек для европейской интеграции

Діана ЗУБКО,

аналітик Інформаційної кампанії "Сильніші разом!"

Україна зараз перебуває на тому етапі асоціації з Євросоюзом, який передбачає тісний розвиток політичних, торгових, соціальних, культурних зв'язків та зміцнення систем колективної безпеки. Отже, на практиці для нас євроінтеграція - це не що інше як проведення низки непопулярних ринкових реформ, впровадження прозорих демократичних процедур та гармонізація законодавства. Усі ці складні та масштабні процеси мусять бути якимось чином координовані, тому в країнах - потенційних членах ЄС, свого часу створювали певні центри узгодження та контролю за євроінтеграцією, спеціалізовані відповідальні органи та посади.

Варто зазначити, що результативність інтеграційного процесу залежить не тільки від "форми" координації та відповідальної особи, але і від їх взаємозв'язків з іншими "елементами" складної державної системи. Показовим щодо цього є приклад Польщі (член ЄС з 2004 р.), уряд якої гнучко реагував на зміни контексту євроінтеграції і підпорядкування переходило від МЗС до уряду разом із тим, як країна рухалась від зовнішньополітичного етапу асоціації до імплементаційного - етапу внутрішнього реформування країни.

Хто головний інтегратор

Поляки почали працювати над реформами задовго до того, як самі європейці заговорили про перспективи повноцінного членства для країни. Угоду про асоціацію було підписано у 1991 році, а через 5 років - створено Комітет європейської інтеграції (КЄІ), до якого увійшли 400 високопосадовців. До обов'язків урядової команди належали питання координації і планування інтеграційних процесів, підготовка експертних висновків про відповідність нормативних актів галузевих міністерств законодавству ЄС. Це управління очолював держсекретар, призначений прем'єр-міністром, формально його функції збігалися із МЗСівськими та головного уповноваженого з переговорів з ЄС. Щоб уникнути дублювання функцій, у жовтні 2001 року переговорний департамент перейшов у підпорядкування від офісу прем'єра до МЗС, а комітет євроінтеграції залишився у віданні прем'єр-міністра.

Окрім того, у Польщі функціонували дорадчі органи: Національна рада з європейської інтеграції та Комісія європейського права. Перша складалася із 47 науковців, що консультували прем'єр-міністра зі стратегічних питань євроінтеграції. І хоча в окремих галузях законодавство імплементували повільно (рибальство, вугільна галузь тощо), в цілому "польська" система виявилася доволі ефективною завдяки тому, що між відповідальними у системі були чіткі зв'язки.

Польська модель, однак, не такий уже й типовий приклад. Приміром, у Чеській Республіці (член ЄС з 2004 р.) у межах уряду також функціонував департамент європейської інтеграції, прем'єр також очолював урядову раду з інтеграції, а от основну роботу здійснювали підрозділи МЗС, у структурі якого з 2000 року була секція європейської інтеграції під керівництвом державного секретаря з європейських справ. Головний переговорник із представниками ЄС також був заступником міністра закордонних справ. В результаті у Чехії виникло два осередки координації: МЗС та згадана урядова рада під керівництвом прем'єра, відтак не вдалось уникнути проблем у комунікаціях.

Ще меншою була участь прем'єра у моделі горизонтальної координації Угорщини (член ЄС з 2004 р.). Тут основна робота зосереждена в МЗС, а прем'єр був радше представницькою фігурою. З травня 2003 року в Угорщині запровадили посаду Міністра з європейських справ. Не маючи портфеля, він очолив міжміністерську координаційну комісію з євроінтеграції: готував урядові звіти і пропозиції парламенту.

Досвід подібної посади мала й Естонія (член ЄС з 2004 р.): саме цю країну вважають прикладом простої та ефективної системи координації євроінтеграції. До 1997 року курсом на ЄС керував Міністр у справах Європи, проте він не мав ані достатньо повноважень, ані підконтрольного міністерства, а тому не зміг забезпечити належної координації процесу. Відтак керівництво процесом євроінтеграції відійшло у відання прем'єр-міністра. Хоча на практиці переговори на рівні ЄС вів міністр закордонних справ, однак він користувався підтримкою прем'єра і його профільного управління: між ними не було конфліктів, а позицію держави коректно доносили до партнерів з Європи.

Також в Естонії функціонував Офіс з питань європейської інтеграції. Він забезпечував взаємодію між відомствами з 1996 року. Штат офісу складав усього до 20 осіб, але працював дев'ять років із 5-ма прем'єр-міністрами й 8-ма різними урядами, кожен із яких повністю підтримував інтеграцію з ЄС. Статус Голови Офісу дозволяв не лише брати участь в урядових зустрічах, але і навіть у процесі прийняття рішень, готував річний план адаптації законодавства. Голова Офісу очолював Раду високих посадовців Естонії - усе це надавало органові значного політичного, а не лише адміністративного впливу.

Коней на переправі… міняють

Під час зміни пріоритетів підпорядкування головного координатора євроінтеграційних процесів може змінюватися, як це було у Польщі. Мала такий досвід і Україна: якщо з самих початків євроінтеграцією займався уряд, то бували і часи, коли відповідальні за європейських курс сиділи у будівлі МЗС. А у Словенії (член ЄС з 2004 р.)сталося навпаки: відбувся перехід від інтеграції як частини зовнішньої політики до інтеграції як процесу внутрішньої адаптації країни до норм ЄС. З часу підписання Угоди про асоціацію між Словенією та Євросоюзом, координаційний орган європейської інтеграції був структурним підрозділом МЗС, зокрема – його Управлінням з євроінтеграції. Пізніше замість нього було створено урядове Бюро з європейських справ і передано у відання Міністра з європейських справ, який згодом став також головним переговорником з ЄС. На початку Бюро мало 17 співробітників, але за кілька років їх кількість зросла до 120. Також у Словенії існувало чотири підрівні координації євроінтеграції в переговорному процесі: на рівні прем'єр-міністра, який скликав європейські засідання уряду та узгоджував підходи різних міністерств, координація в самих відомствах, міжвідомча координація на рівні вищих посадових осіб, наради 31 робочої групи. Роль координатора полягала в тому, як забезпечити ефективну роботу такого механізму.

Подібний досвід і у Хорватії (член ЄС з 2013 р.), останньої дотепер країни, яка приєдналася до ЄС. З 1998 до 2000 року євроінтеграцією країни займався Урядовий Офіс з європейської інтеграції. У 2000 році створено профільне міністерство, яке пропрацювало в такому статусі лише 5 років, після чого його приєднали до МЗС Хорватії. До моменту вступу координацією займалося новостворене Міністерство закордонних і європейських справ Хорватії. У його складі створено Генеральні Директорати з Європейських справ та з права ЄС, міжнародного права і консульських справ, а також Сектор перекладів. Водночас, питання координації технічної допомоги, на відміну від інших країн Центрально - Східної Європи, було передано до Міністерства регіонального розвитку та фондів ЄС.

"Половинчаста" євроінтеграція України

Стартові умови України були з самого початку гіршими, ніж у країн ЦСЄ. По-перше, у нас не було безперервного досвіду демократичного врядування, по-друге, зовнішньополітичний курс змінювався зі зміною політичних сил при владі.

У 2002-2005 роках в Україні функціонувала Державна Рада з питань європейської та євроатлантичної інтеграції на чолі з Президентом України. За президенства Ющенка, у 2005-2007 році, цей орган було ліквідовано з аргументацією, що євроінтеграція – це частина зовнішньої політики, а за її імплементацію має відповідати виключно МЗС. У 2008 році було створено Координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції, яке все ж не стало координаційним органом високого рівня. 28 травня 2010 року тодішній Президент Янукович провів "перше засідання Комітету з питань європейської інтеграції", після якого до кінця 2011 року було проведено ще 2 подібні зустрічі, але статус самої інституції (Комітету) так і не було формалізовано.

Окрім того, двічі за історію незалежності діяла посада віце-прем'єра з питань європейської інтеграції: у 2005 році ним був Олег Рибачук, у 2007-2010 роках – Григорій Немиря. Одначе обидвом чиновникам не вдалось бути ефективними на цій посаді передусім через обмеженість повноважень. Далі, в уряді Азарові "євроінтеграційного" віце-прем'єра вже не було, цю функцію було покладено на одного з віце-прем'єр-міністрів. Після зміни влади у 2014 р. ситуація змінилась - у серпні при Кабміні створили окрему установу - Урядовий офіс з питань євроінтеграції. Це, безперечно, "крок вперед", однак статус та функції Офісу переважно "координуючі" та "моніторингові", чого явно не достатньо для активного просування шляхом єврореформ. Водночас, постановою Кабміну про "Євроофіс" передбачається його підпорядкування віце-прем'єр-міністру з питань євроінтеграції – що може значно посилити вагу і вплив цієї установи. До речі, нині запровадження подібної посади, але з уже ширшими "правами та можливостями" - знову на часі, адже після підписання Угоди про асоціацію, однією із головних причин незадовільного руху в напрямку реформування країни є відсутність чіткої координації та "відповідального" за процес.

Отже, з огляду на вже наявний український досвід стає очевидним: для успішного руху в напрямку членства в ЄС наразі потрібна централізація відповідальності за євроінтеграцію. При чому цей орган чи посада мають бути підкріплені достатніми повноваженнями, аби відповідати як за поступ, так і за затримку та "хаотичність" руху. Це розумів Борис Тарасюк, відмовляючись від посади віце-прем'єр-міністра з європейської інтеграції у лютому 2014 року, адже насправді йому не пропонували широких повноважень у цьому напрямку. І хоча нещодавно прем'єр-міністр Арсеній Яценюк знову підняв питання створення відповідної посади, у його заяві йшлося лише про відповідальність за європейську інтеграцію України, яка ляже на "профільного" віце-прем'єра, а не про реальне створення можливостей для його ефективної роботи.