Системная защита прав организаторов азартных игр?

2004 год на самом деле имел намного более существенные последствия для украинской государственной системы, чем это может показаться на первый взгляд. В одночасье где по политическим, а где и просто по личным мотивам оставили свои должности тысячи государственных чиновников, составляющих золотой фонд украинской бюрократии. Их места заняли, возможно, даже очень порядочные и честные люди, однако с небольшим изъяном — полным отсутствием профессионализма, что заставляло отсутствие необходимых знаний компенсировать пламенными речами, природную лень — видимостью работы, зарабатывание денег — банальным воровством.

Последующие пять лет правительственной чехарды, резкого и постоянного изменения курсов и задач, попросту говоря, беспорядка на государственном уровне кумулятивно усилили эффект кадровой чистки, развратив государственную машину. Ведь цениться стали не результаты сложной многочасовой работы по подготовке качественного документа, а хорошо подвешенный язык в совокупности с заверениями в личной преданности, не красиво найденное решение проблемы в рамках законодательства, а быстрый и яркий пиар-ход с не обязательно просчитанными наперед последствиями.

Как это ни странно, но новая властная команда в целом (за исключением некоторых отраслей, куда вернулись настоящие профессионалы) пренебрегла уроками, которые преподала на своем примере власть помаранчевая. Вновь подбор кадров по принципу личной преданности, расчет должностями за былые заслуги приводят на чисто бюрократические должности людей, ранее не имевших ничего общего не только с государственной системой, но и с той отраслью, которой им предстоит руководить, людей, приносящих государству очевидный вред, унижающих его авторитет не только своими действиями, но и самим фактом своего явного несоответствия занимаемой должности.

Прошу извинить за столь пространное вступление, но именно оно дает нам возможность оценить истоки проблем одной из самых противоречивых и скандальных отраслей отечественной экономики — игорного бизнеса.

Запрещенный в июне 2009 года в качестве удачного пиар-хода со стороны «профессионалов» от помаранчевого правительства игровой бизнес полностью ушел в тень, значительно усугубив свое негативное влияние на общество, не платя обществу (государству) ни копейки от своих сверхприбылей, которые с течением времени только увеличились…

Под прикрытием интернет-кафе

Очередная смена состава руководства отраслью в уполномоченном на это Минфинанcе привела в соответствующее подразделение министерства людей, которые по всем признакам не в состоянии предложить обществу конструктивный, разумный и экономически просчитанный вариант организации игорного рынка. Отсутствие четкого видения концепции построения рынка подтверждается даже не столько фактом ее отсутствия как единого целостного документа уже на протяжении без малого 20 лет независимости Украины, сколько действиями власти в последние полгода в сфере игорного бизнеса.

Залы игровых автоматов под прикрытием интернет-кафе сверкают огнями ночных витрин во всех городах нашей родины, полностью восстановив былой (до запрета в 2009 году) охват самых посещаемых мест. Однако это мало волнует чиновников. Их больше заботит свое личное место на игорном рынке. К примеру, им хотелось бы создать очередной государственный орган, какую-нибудь чрезвычайную комиссию, которую затем и возглавить, или, на худой конец, хотя бы стать ее членом. А чтобы такое нововведение не ущемило интересы коллег из Минфина, его полномочия как органа лицензирования можно оставить при нем.

Всем сестрам по серьгам

Именно с таким предложением выступил Госпредпринимательства в последнем опубликованном на сайте ведомства законопроекте «Об азартных играх». Вдумайтесь, государственные чиновники предлагают создать новый государственный орган — Национальную комиссию по вопросам государственного регулирования организации и проведения азартных игр, который по их замыслу будет регулировать рынок одновременно с Минфином!

А как вам идея создания на бюджетные деньги государственного оператора лотерей, высказанная уже непосредственно самим Минфином?! Просто, но со вкусом. За счет государства создать очередного государственного монстра, единственной целью которого станет осваивание и распределение государственных ресурсов. Возможно, примеры существующих государственных предприятий в украинских реалиях (особенно национальных и особенно монопольных) ничему не научили авторов идеи? Думается, наоборот, как раз они и стали прототипом для такой блестящей выдумки, ведь не всегда, когда плохо государству, плохо и чиновнику.

Однако вернемся к уже упомянутому законопроекту «Об азартных играх». Широко разрекламированный документ, разработка которого была анонсирована еще при старой власти, стал общедоступен. Возможно, Госпредпринимательству в очередной раз не повезло с руководящими кадрами, возможно, наоборот, не повезло с тем, что кураторы данного направления как раз не изменились, — сказать сложно. Однако за качество презентованного документа просто стыдно. Стыдно «за державу».

В законопроекте есть идеи его создателя, внутренняя борьба автора, наброски некоторых тезисов, пожелания, где-то даже диалог автора с самим собой. Если бы автору добавить чуть литературного таланта, он, бесспорно, мог бы напечатать произведение солидным тиражом. Увы, в законопроекте отсутствует то, без чего не может существовать ни один нормативный акт — системы взаимосвязанных и взаимообусловленных норм, регулирующих отрасль. Проще говоря, нет логичного, четкого обоснованного содержания, не говоря уже о согласованности предлагаемых норм с нормами уже существующими.

Возьмем хотя бы уже упомянутую Национальную комиссию. По Госпредпринимательству, это правительственный орган. Почему же порядок создания, полномочия данного органа регулируются Верховной Радой? Почему регламент комиссии она утверждает себе сама? Возможно, автор не слышал о принципе разделения властей, закрепленном в ст. 6 Конституции, не говоря уже о Законе «О Кабинете министров», но, учитывая, что автором является государственный орган, такое предположение, мягко говоря, вызывает тревогу.

При этом полет мысли автора идет значительно дальше. Он предлагает не только ввести два дублирующих друг друга органа — комиссию и Минфин, он вводит еще один орган — Экспертно-апелляционный совет по вопросам организации и проведения азартных игр. Не утомляя читателя перечнем взаимоисключающих, противоречащих действующему законодательству, а где-то и вообще абсурдных полномочий этих государственных органов, отметим такую черту автора, как справедливость. Ведь он не забыл ни одну «заинтересованную» сторону — каждая сестра получила по серьге, в т.ч. и сам Госпредпринимательства, который является четвертым органом, управляющим по проекту многострадальным игорным рынком.

Налоговый иммунитет…

Принципиально новым словом в отечественном законотворчестве можно назвать попытку авторов проекта соединить в рамках одних и тех же механизмов и правовых норм два взаимоисключающих института — государственной монополии на проведение лотерей и лицензирования. У любого читателя возникнет вопрос: если лицензия является инструментом регулирования рынка при помощи квалификации его участников, то как деятельность единого оператора лотерей может лицензироваться? Вопрос риторический.

Позиция законопроекта в вопросе налогообложения отображает общее состояние хаоса, существующее сегодня в подходах к организации рынка в целом в системе власти. Ст. 12 законопроекта не просто содержит налоговую норму, что прямо противоречит Закону «О системе налогообложения», данная налоговая норма призвана предоставить такому недоразвитому в Украине бизнесу, как игровой, дополнительную льготу: Госпредпринимательства предлагает уменьшить в два раза налог с выигрышей! Дальше — больше. В ст. 19 проект предполагает запретить какие-либо принудительные взыскания средств с организаторов игр, кроме взыскания платы за лицензию. Подобного иммунитета не имеют даже дипломатические учреждения! Анализ документа свидетельствует о том, что это не ошибка автора, это единственное, что в законопроекте можно назвать системным — защита прав организаторов азартных игр. Такой неутешительный вывод порождает вопрос: а собственного ли авторства документ разместил Госпредпринимательства на своем сайте или, возможно, к нему приложились те же организаторы азартных игр?

…и администрирование

Подобный вопрос об авторстве возникает и касательно новой инициативы Минфина, изложенной в проекте Налогового кодекса, — об обложении подоходным налогом выигрышей в государственную лотерею. Немного теории. Лотерея является одним из немногих видов экономической деятельности, налогооблагать который можно и нужно с оборота. Налог лотерей с оборота существует во всех развитых странах. При этом размер налога должен быть достаточным для того, чтобы заменить им налоги на прибыть оператора и налог на выигрыши. Другими словами (и это есть сейчас в Украине), оператор платит из 100 полученных гривен 12,5 грн. в бюджет, но выигрыш гражданину выплачивается без налогов. Речь идет не столько о предмете налогообложения, сколько об администрировании налога — оно значительно упрощается, когда один простой налог заменяет собой другие, исчисление которых является более сложным.

Несмотря на это, многие страны вводят дополнительные налоги на крупные выигрыши. Игрок получает значительную сумму денег и не сильно страдает, отдавая государству ее часть. Но нигде не существует налогообложения мелких выигрышей. И абсолютно не из-за жалости к игроку. Причина кроется в удержании налога с выигрыша, который выплачивается в месте покупки билета. В таком случае оператор выступает налоговым агентом игрока и за него должен перечислить налог в бюджет, для чего вытребовать у игрока идентификационный код, паспорт. При сумме мелкого выигрыша 5—10 грн. игра теряет смысл. Другими словами, ввести налогообложение мелких выигрышей в лотерею равнозначно запрету на ее проведение. Разве этого не понимает заместитель министра финансов, по счастливому стечению обстоятельств курирующий и разработку Налогового кодекса, и игорный бизнес одновременно? Может, не вникает? Тогда вернемся к вопросу, кто предлагает подобные решения — неквалифицированный персонал Минфина или, возможно, те конкуренты государственных лотерей, которые заинтересованы в их уничтожении? Думайте сами.

На самом деле перечень замечаний к опубликованному законопроекту, как и к другим существующим инициативам государственных органов в сфере регулирования игорного рынка, бесконечен. Разновекторность, неопределенность, бессистемность государственной политики в сфере азартных игр сегодня вредят уже не столько игорному бизнесу, сколько авторитету самой власти. Возможно, сегодня это не самая основная задача власти. Определенно существуют более важные. Однако уровень запущенности проблемы обуславливает ее величину.

Сегодня очевидно, что какая бы модель ни была принята государством в области азартных игр, обществом она может быть принята только в одном случае — если в ее основе будет лежать стратегический подход, комплексный, обоснованный план развития рынка на многие годы. Чего можно добиться только с помощью сильных специалистов в этой области (вернемся к тому, с чего мы начали), смогущих подготовить качественные юридические документы и экономические расчеты, приоритет в которых будет отдан все-таки государству в целом, а не конкретным личностям. Но в таком случае новой власти надо всерьез задуматься над кадровым вопросом если не в целом, то, по крайней мере, в отдельно взятой отрасли.