Контрабанда: остановить или возглавить?

Борьба с контрабандой должна охватывать не только силовые меры, она должна быть комплексной и включать целый ряд мер, призванных системно изменить работу таможенных органов, чтобы пресечь контрабанду, которая приводит не только к уменьшению поступлений в государственный бюджет, но и искажает конкуренцию, ведет к потере Украиной своего экономического потенциала...

По оценкам экспертов Института социально-экономической трансформации (ИСЭТ), прямые убытки государственного бюджета Украины от контрабанды и нарушений таможенных правил составляют от 25 до 70 млрд грн и являются вторыми после офшорных схем по размеру прямых убытков для государственного бюджета. Косвенными убытками от контрабанды являются искажения конкурентной среды, когда себестоимость производимого в Украине товара существенно выше цены импортного товара, ввозимого без уплаты или с существенным занижением соответствующих налогов, пошлин и таможенных платежей. Последствия всего этого следующие.

1. Остановка украинского производства. Те, предприятия, которые продолжают работать, для обеспечения конкурентной цены вынуждены снижать себестоимость путем снижения оплаты труда своих работников, "минимизации" налоговых платежей (использование фиктивного налогового кредита, завышение расходов, выплата заработных плат в "конверте", реализация товаров без использования кассовых аппаратов и т.д.).

2. Усиление трудовой миграции. Создается парадоксальная ситуация, когда украинцы уезжают в Польшу работать на завод и производить продукцию, которая затем контрабандой поставляется в Украину.

3. Искажение товарной структуры внешней торговли Украины. В частности, в экспорте начинает доминировать сырьевая продукция или продукция с низкой добавленной стоимостью (продукция металлургического сектора) и продукция сельского хозяйства, когда конкуренция достигается благодаря благоприятным климатическим условиям, низкой стоимости аренды земли и низкому уровню налогообложения.

4. Девальвация национальной валюты через отрицательный торговый баланс, что создает давление на украинскую гривню. Как следствие - государство вынуждено постоянно брать кредиты у международных организаций для недопущения девальвации национальной валюты.

Основными причинами контрабанды и полулегальных способов ввоза импорта с уклонением от налогообложения являются:

- коррупция на таможне и отсутствие со стороны государства политической воли, а иногда и надлежащих инструментов привлечения к ответственности таможенников, которые используют свое служебное положение для личного обогащения;

- злоупотребление предусмотренными действующим законодательством льготными режимами при пересечении границы как физическими, так и юридическими лицами;

- злоупотребление упрощенной системой налогообложения, в частности отсутствием законодательного требования ведения учета поступления и убытия товаров и отсутствием должного контроля при реализации товаров.

20 июня 2018 г. премьер-министр Владимир Гройсман на заседании правительства объявил беспощадную борьбу с контрабандой и провозгласил тезисы, на которые указывали бизнес и эксперты, и обнародовал суммы потерь государственного
бюджета от этого негативного явления в размере 100 млрд грн. Впрочем, это уже не первая попытка, ведь 11 мая 2016 г. уже было заседание правительства с подобной повесткой дня, и тогда основной акцент был сделан на силовых мерах, а именно использовании т.н. черной сотни. Несмотря на то, что результативность этой "черной сотни" оказалась нулевой, премьер-министр снова основным методом борьбы с контрабандой выбирает силовой сценарий, а именно предоставление разрешения полиции на доступ в зону таможенного контроля, контроль над проведением таможенных процедур и доступ к автоматизированной системе таможенного оформления "Инспектор-2006".

Однако такое решение противоречит ряду статей Таможенного кодекса, в частности ст. 332, прямо запрещающей лицам, допущенным в зону таможенного контроля, вмешиваться в действия должностных лиц таможни (таможенного поста), осуществляющих таможенный контроль и таможенное оформление, а также ст. 8 Закона Украины
"О национальной полиции", которая определяет исчерпывающий перечень полномочий полиции. Также остается открытым вопрос наличия у полиции надлежащих компетенций в сфере таможенного законодательства и специфики работы таможни, знания международных требований и обязательств в этой области. Поэтому такой подход является не только односторонним и некомплексным, а, учитывая результаты предыдущего эксперимента с "черными сотнями", присутствие полиции на таможне будет иметь сомнительный результат.

Вместе с тем следует отметить, что у премьер-министра есть другие, более эффективные, рычаги борьбы с контрабандой и другими нарушениями таможенных правил. Ведь таможня непосредственно подчинена главе ГФС Мирославу Продану, которого связывают с Владимиром Гройсманом, что дает возможность принимать все меры, направленные на борьбу с контрабандой. Однако такой подход не используется, а инициатива Гройсмана, скорее всего, связана с содержанием законодательных инициатив, которые были представлены премьером, и которые во вторник Верховная Рада отказалась включить в повестку дня. А именно: передать подследственность статьи Уголовного кодекса Украины 201 "Контрабанда" от Службы безопасности Украины к Национальной полиции. Иными словами, заменить одних силовиков, не подконтрольных Кабинету министров, другими, очевидно, более лояльными. Конечно, такие шаги по перераспределению контроля над финансовыми потоками не являются реформой, и скорее похожи на профанацию.

Настоящую реформу таможни, которая должна минимизировать коррупцию и контрабанду на таможне, Кабинет министров начал еще 29 марта 2017 г., когда одобрил Концепцию реформирования ГФС, которая охватывала и таможенное направление. В ней были учтены рекомендации международных партнеров Украины, в частности Международного валютного фонда, Таможенно-пограничной службы США, Министерства финансов США и Европейской комиссии. Согласно этой Концепции, Министерство финансов разработало проект Плана действий по реформированию таможни, содержавший 19 направлений усовершенствования работы таможни, что не только должно было улучшить ее работу, но и уменьшить возможности контрабанды и снизить коррупционные возможности со стороны таможенных органов. Этот комплексный и основательный документ по каждому направлению преследовал конкретную цель, определенные стратегические задачи, которые были конкретизированы в четком перечне задач, мероприятий, исполнителей, сроков исполнения, и имел конкретный индикатор выполнения по результатам реализации каждого мероприятия. Международные партнеры, украинские эксперты высоко оценили этот документ как дающий возможность комплексно решить проблемы неэффективности таможни, коррупции таможенных работников, контрабанды и нарушения таможенных правил.

Однако 11 января 2018 г. правительство отменило ранее принятые постановления о реформировании органов налогового и таможенного контроля и территориальных органов Государственной фискальной службы. Это вызвало негативную реакцию как со стороны бизнеса, так и экспертной среды.

Поэтому для реальной комплексной борьбы с коррупцией на таможне, контрабандой и другими нарушениями таможенных правил, приводящими к потерям государственного бюджета на десятки миллиардов гривен, первым шагом должны быть утверждены Концепция и План действий по реформированию таможни и приняты решения по обеспечению ее осуществления. Кроме мер, предусмотренных этим Планом действий, должны быть реализованы следующие меры:

1. Полноценный обмен информацией с другими странами и создание действенного механизма автоматизированного сопоставления соответствующих документов и таможенной стоимости указанных в них товаров.

2. Открытие базы данных растаможки без указания названия юридического или физического лица для всех участников внешнеэкономической деятельности.

3. Уменьшение таможенной нагрузки и унификация таможенных ставок, чтобы уменьшить возможности манипулирования ими.

4. Внедрение/совершенствование риск-ориентированных систем, внедрение прозрачных механизмов формирования профилей рисков (для таможни и всех сопутствующих служб).

5. Невозможность злоупотребления со стороны бизнеса правом беспошлинного перемещения товаров (предусмотренным законодательством) при почтовых отправлениях и перевозках через границу.

Что касается последнего пункта, то законодательные изменения, принятые парламентом в конце прошлого года, (а именно уменьшение беспошлинного ввоза товаров с 500 до 50 евро в случае пребывания за границей менее 24 часов или ее пересечения чаще одного раза в 72 часа), существенно уменьшили возможности злоупотребления. Однако народный депутат Андрей Антонищак уже зарегистрировал законопроект 7484, которым пытается снять временное ограничение "24 часа", что будет способствовать контрабандному ввозу товара.

Следует также отметить, что борьба с контрабандой и нарушениями таможенных правил на таможне - это лишь часть проблемы поступления и реализации в Украине нелегального импорта. Для эффективной работы должен быть обеспечен полноценный контроль за цепочкой поставки, включающий следующие этапы:

1) ввоз импортных товаров в Украину (контроль на таможне)

2) движение импортных товаров от границы до места конечной реализации (контроль за цепочкой поставки);

3) реализация импортных товаров потребителю (контроль реализации).

Экспертами ИСЭТ были исследованы международный опыт и различные предложения, направленные на недопущение искажения конкуренции на внутреннем рынке Украины посредством реализации контрабанды и других товаров с уклонением от налогообложения. В частности, изучение международного опыта показало, что основными формами контроля, используемого налоговыми органами, является проведение контрольных закупок и последующий контроль полноты внесения хозяйственной операции в соответствующие журналы. Однако, ввиду высокого уровня коррупции в отечественных налоговых органах, такой подход в Украине сейчас не целесообразен, поскольку не даст ожидаемый эффект, а только лишь приведет к увеличению поборов с представителей малого бизнеса. Поэтому были предложены следующие меры, которые предусматривают использование современных электронных сервисов и уменьшают возможность влияния человеческого фактора:

1. Введение электронных товаротранспортных накладных (ЭТТН), которые должны регистрироваться при перемещении транспортных средств с товаром. Опыт Грузии свидетельствует об эффективности такой меры, которая сделала невозможным перемещение контрабанды по грузинским дорогам.

2. Внедренная в Украине СЭА НДС позволяет ввести систему Tax Invoice, с помощью которой с одной стороны можно отказаться от оформления первичных документов, а с другой - также обеспечить надлежащий контроль цепочки реализации импортных товаров.

3. Для борьбы с невыдачей фискального чека эффективным механизмом является финансовое стимулирование покупателя, в том числе посредством "кэшбэка". Он предусматривает возможность каждому покупателю на специальном фискальном сервере проверить выданный фискальный чек и в случае его отсутствия получить возврат средств, уплаченных за приобретенный товар.

Следует отметить, что полноценно реализовать контроль цепочки поставок на территорию Украины невозможно без сопутствующих реформ, важнейшей из которых является перезагрузка ГФС и таможни, в частности, набор их сотрудников на прозрачных конкурсах с надлежащим уровнем оценки их профессионализма и добропорядочности; обеспечения общественного контроля за результатами их деятельности; установления для новых сотрудников достойных заработных плат; внедрения ответственности за неправомерные решения, которые привели к убыткам бизнеса; введения четких KPI и реализации перманентного контроля за их выполнением; внедрения риск-ориентированных систем мониторинга и выявления фактов налоговых правонарушений.

Итак, чтобы борьба с контрабандой не стала профанацией и перераспределением финансовых потоков, она должна быть комплексной и включать целый ряд мер, которые должны системно изменить работу таможенных органов, чтобы исключить прохождение контрабанды, поскольку она не только приводит к уменьшению поступлений в государственный бюджет, но и искажает конкуренцию и приводит к потере Украиной своего экономического потенциала.