Игра на ставках

В прошлом году продажа всех категорий товаров т.н. аптечной корзины увеличилась, по сравнению с 2017 годом, на 22,5% и достигла 89 миллиардов гривен.

Причем в денежном и натуральном выражении она возросла по всем категориям аптечных товаров. Скажем, в натуре объемы реализованного даже трудно представить: 1,8 млрд упаковок. Недаром же рынок продемонстрировал двузначные темпы прироста и в долларовом эквиваленте - 20%. Объем розничных продаж достиг 3,3 млрд долл. США. Как видим, масштабы оборота товаров и доходы от их реализации поражают. Как и уровень коррупции и непрозрачности фармацевтического рынка, на котором уже давно пора было бы навести порядок. Ведь с конкуренцией на этих территориях, ценами, закупками, реализацией, качеством счетов проблем более чем достаточно. Вот и Антимонопольный комитет попробовал навести порядок в сфере аренды коммунального имущества, исследовав влияние органов местного самоуправления на конкуренцию на региональных рынках розничной торговли лекарственными средствами. А причин для проведения такой акции было несколько…

Прежде всего государственные контролеры своими действиями стремились поспособствовать развитию действенной конкуренции и созданию равных условий для розничной торговли лекарствами в регионах Украины, а также минимизировать риски административного влияния на товарные рынки со стороны органов местного самоуправления. Кроме того, хотели проверить, как реализуются на местах социальные программы правительства по обеспечению населения самыми необходимыми лекарственными средствами на льготных условиях или бесплатно, и одинаковый ли допуск к этим программам аптечных учреждений.

Продолжительная проверка сдачи в аренду имущества коммунальной собственности аптечным учреждениям на всей территории Украины показала, что нарушений в этой отрасли хватает. Прежде всего - относительно соблюдения конкурентного законодательства, согласно которому ко всем субъектам хозяйствования (независимо от их формы собственности), осуществляющим розничную торговлю лекарственными средствами на соответствующей административно-территориальной единице, должны применяться одинаковые подходы органов местного самоуправления и местной исполнительной власти.

Тем более что законодательно эта сфера полностью унормирована. Ведь в Конституции (ст. 143) записано, что территориальные громады непосредственно или через образованные ими органы местного самоуправления управляют имуществом, находящимся в коммунальной собственности. В Законе "О местном самоуправлении в Украине" содержится перечень вопросов, которые решаются районными и областными радами исключительно на их пленарных заседаниях.

Сюда входит и ряд вопросов о продаже, передаче в аренду, концессию или под залог объектов коммунальной собственности, которые обеспечивают общие нужды территориальных громад и находятся в управлении районных, областных рад.

В Законе "Об аренде государственного и коммунального имущества" и Методике расчетов арендной платы, в которой заложен механизм определения ставок и дальнейшее распределение средств между соответствующим бюджетом, арендодателем и балансодержателем, это правоотношение детализировалось. В частности в приложении к методике предусмотрено, что, в зависимости от видов хозяйственной деятельности, устанавливается размер арендных ставок за использование недвижимого государственного имущества.

Казалось бы, куда здесь отступить от прописанных норм? Однако при желании - запросто можно. Особенно если поискать лазейки, как обойти действующие правила, якобы и не нарушая их. Вот пример такого подхода к нормативным документам. Для субъектов хозяйствования, осуществляющих розничную торговлю лекарственными средствами, арендные ставки за использование коммунального имущества следующие: под размещение аптек, реализующих готовые лекарства, - 8%; размещение аптек на площади, используемой для изготовления лекарств по рецептам, - 3%; размещение аптек, обслуживающих льготные категории населения, например для участников правительственной программы "Доступные лекарства", - 2%.

То есть нормы действующего законодательства по осуществлению розничной торговли лекарственными средствами распространяются на всех без исключения лицензиатов и не дают преференций коммунальным аптекам, созданным органами местного самоуправления. Однако информация, собранная Антимонопольным комитетом, свидетельствует, что в стране сложилась ситуация, когда местная власть, используя административные рычаги, пытается допускать к участию во внедренных правительством социальных мероприятиях по обслуживанию льготных категорий населения преимущественно коммунальные аптеки, владельцами и основателями которых являются областные/районные/городские рады.

Срабатывает старая мудрость, что закон как дышло: куда повернул, туда и вышло. Используя установленный методикой дифференцированный подход к размерам арендных ставок для аптечных учреждений (размещение аптек, реализующих готовые лекарства, - 8%, а размещение аптек, обслуживающих льготные категории населения, - 2%), преимущественно именно для коммунальных аптек устанавливалась арендная ставка на уровне 1–2%, а в отдельных случаях аренда для них вообще была бесплатной (символическая одна гривня в год).

Инспекции подтвердили, что частные аптеки, даже при наличии собственных социальных проектов, участвовать в правительственных программах не могут, как и рассчитывать на снижение органами местного самоуправления ставки за аренду имущества коммунальной собственности. Зато субъекты хозяйствования коммунальной формы собственности получают преимущества в конкурентной борьбе не благодаря собственным достижениям, а за счет внешних факторов, которыми являются действия органов местного самоуправления.

По заключению АМКУ, такое неравенство между участниками рынка фактически приводит к снижению для коммунальных учреждений их общих затрат на содержание собственной аптечной сети, что дает возможность расширить ассортимент реализации товаров, увеличить количество аптечных учреждений в сети и для другого развития предприятия.

Поскольку же большинство коммунальных аптек имеют довольно разветвленные сети, доставшиеся им в наследство из советских времен, они и так являются мощными игроками на местных рынках. А благодаря арендным преференциям их положение становится еще более доминирующим.

Например, у КП "Фармация" (г. Киев) более 100 аптек и аптечных пунктов в столице; у КП "Фармация" (г. Николаев) 112 торговых точек в Николаевской области; областное коммунальное предприятие "Фармация" (г. Днепр) имеет
132 торговые точки в пределах Днепропетровской области, у Полтавского областного коммунального предприятия "Полтавафарм" более 200 торговых точек по области.

Такая статистика красноречиво свидетельствует о перекосах в сфере аренды коммунального имущества аптечными учреждениями. Поэтому своими действиями Антимонопольный комитет пытался устранить препятствия на пути развития конкуренции на рынках лекарственных средств, оптовой и розничной торговли ими, противостоять монополизации и минимизировать административные барьеры вступления на эти рынки.

Однако получилось не очень, хотя этот государственный орган может вносить предложения даже президенту, Кабмину, НБУ относительно изменения принятых ими нормативно-правовых актов, которые не отвечают законодательству о защите экономической конкуренции или, вследствие неоднозначного их понимания, создают препятствия для развития конкуренции.

Кроме того, АМКУ имеет полномочия давать обязательные для рассмотрения рекомендации и вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, учреждений, организаций, субъектов хозяйствования предложения относительно принятия мер, направленных на ограничение монополизма, развитие предпринимательства и конкуренции, предотвращение нарушений законодательства о защите экономической конкуренции, а также относительно прекращения действий или бездеятельности, которые могут оказать негативное влияние на конкуренцию.

И, по результатам проведенного исследования, АМКУ так и сделал: прислал ряду областных рад обязательные для выполнения рекомендации по устранению признаков нарушения законодательства о защите экономической конкуренции и условий, которые им способствуют. Среди адресатов - Полтавская областная рада, которая в течение последних лет своими решениями устанавливала субъектам хозяйствования, осуществляющим розничную торговлю лекарственными средствами, разный уровень арендной ставки в зависимости от их формы собственности.

В прошлом году их определили на уровне от 2 до 10%. На самом же деле в районах Полтавской области наблюдались существенные отличия. В частности, в Полтаве арендная ставка составляла от 3 до 15%, в Кременчуге - 15%, в Кременчугском районе - 20%. И только после рекомендаций территориального отделения Комитета в пяти районах местные рады установили одинаковые арендные ставки (Миргородский, Пирятинский, Великобогачанский, Глобинский, Семеновский).

О дискриминационных условиях на рынке свидетельствует и тот факт, что для Полтавского областного коммунального предприятия "Полтавафарм" ставки устанавливались на уровне 1–2%, а для остальных аптечных учреждений - 6–8%. То есть отдельным субъектам хозяйствования отдавалось преимущество, по сравнению с другими, в ходе ведения их хозяйственной деятельности. Как следствие - монопольное (доминирующее) положение аптечной сети ПОКП "Полтавафарм" (г. Полтава) в пределах 21 района и нескольких городов.

Заключения государственных контролеров подтвердил опрос участников регионального рынка розничной торговли лекарственными средствами в Полтаве. Выяснилось, что далеко не все аптечные учреждения были допущены к внедрению в городе правительственных программ по обеспечению населения доступными лекарственными средствами на льготных условиях. Им не сообщали об установлении сниженной арендной ставки в случае участия в социальных программах государственного или областного уровня. Все респонденты склоняются к тому, что установление облрадой разного уровня арендных ставок является основой для создания отдельным субъектам хозяйствования привилегированных условий их деятельности.

На столичном фармацевтическом рынке ситуация более унифицирована. Здесь органы местного самоуправления используют собственную методику расчетов арендной платы за имущество территориальной громады города. Согласно ней предусмотрены следующие арендные ставки: 12% - для размещения аптек, реализующих готовые лекарства в помещениях лечебно-профилактических учреждений, 8% - для размещения аптек, реализующих готовые лекарства за пределами лечебно-профилактических учреждений, и 3% - для размещения аптек на площади, используемой для изготовления лекарств по рецепту. Наверное, такая высокая арендная ставка для аптек, работающих в больницах, влияет на то, что цены на медикаменты там значительно выше. У многих больных, ограниченных в движении, выбора нет, и они переплачивают за лекарства.

Комитет еще в конце 2017 г. предоставил всем областным радам и Киевской городской раде обязательные для рассмотрения рекомендации относительно мер, которые следует принять для установления равных условий осуществления хозяйственной деятельности всем субъектам хозяйствования, независимо от формы собственности, которые являются участниками региональных рынков розничной торговли лекарственными средствами. Они должны были ввести прозрачный и недискриминационный подход к установке арендных ставок за использование недвижимого имущества общей собственности территориальных громад областей и города Киева.

В ответ на все эти обязательные рекомендации органы местного самоуправления послушно сообщили, что их рассмотрели и учтут в дальнейшей работе. Но, получив такие отписки от рад, контролеры поинтересовались, как выполняются их рекомендации на местах. И выяснилось, что ситуация в большинстве регионов не изменилась. Подходы к установке органами местного самоуправления отдельным участникам региональных рынков розничной торговли лекарственными средствами более низких, по сравнению с другими, размеров арендной ставки на имущество коммунальной собственности остаются такими же, как и были.

Вот, скажем, в Днепропетровской области в Петриковском, Пятихатском, Соломенском и Царичанском районах размеры арендных ставок для аптечных учреждений, согласно принятым решениям районных и городских рад, были правильными и составляли 8% для аптек, реализующих готовые лекарства, 3% - для изготовляющих лекарства, и 2% - для аптек, обслуживающих льготные категории населения.

Зато в городе Каменка арендная ставка составляет 20%, в городе Першотравенск - 15% для аптек всех форм собственности, которые реализуют и изготовляют лекарства, в городе Павлоград она достигает 60%. Однако на рекомендации Днепропетровского областного территориального отделения комитета отреагировали только некоторые городские и районные рады, приняв решение об установлении одинаковых арендных ставок для аптечных учреждений разных форм собственности. В городах Новомосковск, Терновка, а также в Днепровском и Магдалиновском районах арендная ставка составляла от 2 до 8%, после выполнения рекомендаций она стала 8% для аптек всех форм собственности.

На Львовщине после рекомендаций Комитета некоторые городские рады также приняли решение об изменении арендных ставок для аптечных учреждений. В частности, в городе Самбор арендная ставка была 12% для аптек, реализующих готовые лекарства, и 10% - для аптек, изготовляющих лекарства, а стала - 8, 3 и 2%, соответственно.

Положение дел в других регионах похожее. По результатам проведенного АМКУ исследования, установлено, что в Винницкой, Житомирской, Закарпатской, Николаевской, Ивано-Франковской, Киевской, Кировоградской, Львовской, Ровненской, Сумской, Тернопольской, Херсонской, Хмельницкой, Черкасской, Черниговской, Черновицкой и Полтавской областях в решениях рад прямо предусмотрено отдавать преимущество коммунальным учреждениям. Самый высокий уровень арендных ставок в Сумской области - 100%, Закарпатской - 70%, Тернопольской области - 60%, Запорожской и Ровненской - 40%.

То есть субъекты хозяйствования, работающие в сфере розничной торговли лекарственными средствами в административно-территориальных единицах одной области, находятся в неравных условиях. В АМКУ надеются, что на ситуацию повлияет Фонд государственного имущества, в чьей компетенции решение арендных вопросов. Именно Фонд предоставил обязательные для рассмотрения рекомендации по устранению проблемных вопросов на региональных рынках розничной торговли лекарственными средствами, которые касаются аренды имущества коммунальной собственности.

Но, очевидно, таких мер мало, если проблема приобрела общегосударственные масштабы. Наверное, арендой коммунального имущества под аптечные учреждения должны были бы заинтересоваться правоохранительные органы. Ведь игра на ставках не бескорыстная, а поскольку она столь массовая, то и суммы выгоды могут быть значительными.