Глава Государственной регуляторной службы Украины Ксения Ляпина: "Не задушат. Не дадим…"

Несуразное, порой даже предубежденное регулирование бизнеса до сих пор больно бьет по отдельным компаниям и целым рынкам. К сожалению, государство Украина все еще далеко от того, чтобы принятые законодательные и нормативные акты четко отвечали общегосударственным интересам, а не были компромиссом интересов определенных влиятельных лиц. О своем видении путей решения острых проблем рынков и отраслей, связанных именно с их государственным регулированием, в своем интервью ZN.UA рассказала глава Государственной регуляторной службы Украины Ксения ЛЯПИНА.

- Ксения Михайловна, прислал ли Минфин в ГРС окончательную версию проекта Лицензионных условий ведения хозяйственной деятельности по выпуску и проведению лотерей с учтенными в ней замечаниями, в частности регуляторной службы, как это предусмотрено Законом "О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности"?

- После всех проведенных совещаний, дискуссий, а также писем, которые мы направили в министерство и вице-премьеру С.Кубиву, Минфин так и не прислал нам на пересогласование окончательную редакцию Лицензионных условий (ЛУ).

- Какие именно замечания высказала ГРС к проекту Лицензионных условий?

- Собственно, наши замечания, из-за которых мы не можем согласовать эти ЛУ, сводятся к ряду технических, но есть три принципиальных. Первый принципиальный вопрос: Минфин заложил в бюджет поступления от лицензирования лотерей прямо на счет госбюджета и на счет местных бюджетов. И это могло бы быть, но только не от лицензии. Закон о лицензировании говорит четко и понятно: плата за выдачу лицензии - это плата за саму административную процедуру, и она устанавливается одной суммой. Соответственно, или она устанавливается в законе, где определяется ее размер, или она равна затратам, и тогда устанавливается минимальная плата, которая стандартно платится за лицензию. Ведь лицензия - это не концессия и не патент.

Они могут установить плату, например, в 2 млрд грн, но для этого нужно принять изменения в закон. Могут, но она пойдет одной суммой в госбюджет. А не разделится на части и не пойдет в разные бюджеты. Для того чтобы реализовать схему, которую они предлагают, и идею, которую мы, в принципе, разделяем, нужно, чтобы местная власть сама управляла этим процессом. Дайте местной власти инструмент для того, чтобы она не просто зарабатывала на лотерее, а чтобы реагировала на мнение громады: размещать или не размещать точки распространения, и сколько именно размещать - одну или десять на город. Такие аналоги существуют в странах Балтии, правда, не в лотерейном, а в игорном бизнесе. Там местная громада решает вопрос размещения игорных заведений, а целевой фонд созданного игорного заведения направляется на финансирование библиотек, музеев и других культурных заведений. Хотят люди азарта? Дайте им азарт, но контролируемый. Понятно, что это не для детей, не для подростков, определенный фейсконтроль должен быть, и т. д. Если богатые и счастливые люди не знают, чем заняться, и хотят поиграть - пожалуйста, пусть играют, но деньги от этого направляются на культурные заведения.

И все эти планы нужно реализовывать через закон. Если мы говорим о патентных лотерейных точках, то также нужно внести изменения в Налоговый кодекс. Никакими подзаконными постановлениями этого делать нельзя. Хорошие намерения должны реализовываться правильными методами.

- Это означает, что постановлением Кабмина и Лицензионными условиями задуманное сделать нельзя?

-Только изменениями в закон. Лицензионными условиями всю ту хорошую картину никак не реализовать. И вообще, к лицензированию это не имеет никакого отношения, это вопрос налогообложения, это патент. Патент - не лицензия. Лицензия - это своего рода контроль со стороны государства над определенными рискованными видами деятельности для уменьшения этих рисков, а не фискальный инструмент.

Теперь второе, крайне важное, когда мы говорим о лотереях. В Европе прежде всего делается акцент на защите игроков от мошенничества, и лишь потом - на фискальной составляющей. А у нас этот первый акцент из лицензионных условий как-то исчезает. В чем проблема? Чтобы не случалось так, что один народный депутат случайно трижды выигрывает в одну-единственную лотерею, которая каким-то неизвестным образом связана с другим народным депутатом, нужен контроль над невмешательством в систему. Случайность - это ключевой вопрос в любых лотереях. Ведь если не работает реальная случайность, тогда все это просто мошенническая схема для выманивания денег. Соответственно, и фонд выигрыша должен контролироваться.

Я подчеркиваю, что у нас - государственная лотерея, хотя оператор - частный. Функция оператора состоит только в промоушне и организации лотереи, вмешиваться в сам процесс он не может. Для контроля необходима реал-тайм электронная система, которая знает, когда и где приобретен билет, ей известна и выигрышная комбинация. Это не просто абсолютный контроль и гарантия случайности, это автоматический контроль. Сегодня такой системы нет, и о ней в Лицензионных условиях ничего прямо не написано. Я понимаю, что такая система не создается за две минуты, нужны время и средства на ее создание. Хотя о нехватке денег речь не идет - это не тот рынок, они там есть, и огромные. Поэтому не в деньгах проблема. Я понимаю, что просто нет желания разрабатывать такую систему. Но такая система нужна, прежде всего - государству. Я бы еще согласилась, если бы разработчик ЛУ предложил переходной период, например год. Тогда через год такая система должна работать, но для этого в Лицензионных условиях должно содержаться описание ее основных функций и свойств, чтобы разработчик системы руководствовался написанным. Но ничего этого в ЛУ нет.

И третий, самый уязвимый и болезненный вопрос: сколько должны быть операторов - один, два, десять? Должна быть конкуренция или нет? На самом деле есть разные модели, здесь я не буду спорить. Например, в Британии - один оператор, определенный на конкурсных началах государством. Там лотерея - тоже государственная, контролируется и гарантируется государством. В других странах - по несколько операторов. Вопрос даже не в том, какая модель должна быть избрана в Украине. Я считаю, что у нас, с нашим уровнем коррупции и с нашими рисками, лучше, чтобы эта модель: а) была все же конкурентная; б) цена входа на рынок, которая должна состоять и из платы за лицензию, и из, например, патента (который должен быть принят отдельным законом), регулировала, чтобы на этот рынок не зашло 100 тысяч мелких субъектов. Ведь понятно, что продажа трех билетиков на базаре - это не лотерея. Но операторов, которые будут отвечать цензу Лицензионных условий, должно быть несколько. В проекте ЛУ об этом ничего нет. Зато написана норма, перенесенная из действующего закона, который, я уверена, должен быть скорректирован. Эта норма позволяет "просеять" потенциальных операторов. Она требует от них определенного опыта работы на лотерейном рынке Украины. И здесь начинается самое интересное: лотерейный рынок Украины никогда не был ни прозрачным, ни честным, ни справедливым, ни понятным, ни контролируемым. То есть это еще вопрос, является ли многолетний опыт на лотерейном рынке Украины репутационным плюсом или, может, минусом для будущего оператора. Ведь мы должны доверять ему. Если бы было написано, например, об опыте на рынках Европы, США, Канады, Австралии, любой из развитых стран, - то я бы сказала, что, наверное, это важно. А у нас это написано так, чтобы к нам не зашел ни один инвестор, чтобы на рынке остался один-единственный оператор, который сегодня не под санкциями, и, собственно, таким образом косвенно, непрозрачно создается монополия одного игрока рынка. Да еще и при отсутствии электронной системы, которая бы со стороны государства контролировала процесс. Мне кажется, что это точно не те Лицензионные условия, к которым надо стремиться. Мы все эти три принципиальных замечания описали довольно четко и неоднократно повторяли их на всех совещаниях, во всех наших письмах они тоже есть. Мы считаем, что наша позиция прозрачная, понятная и четкая. Нет никаких "за" или "против" конкретных операторов, мы за критерии, за прозрачность и четкость Лицензионных условий.

- Вы представляете регуляторный орган, а вопрос лицензирования касается конкретного рынка, определенных компаний, поэтому окончательную версию Лицусловий обязательно должны согласовать с ГРС?

-Безусловно. Более того, проект ЛУ - это проект регуляторного акта, а согласно закону о принципах государственной регуляторной политики, акт, являющийся регуляторным, не может быть принят и зарегистрирован Минюстом, если он не прошел процедуру регуляторной политики, в частности согласования с ГРС, обнародования, соответствующего общественного обсуждения, ответов на предложения заинтересованных лиц и т.д. Поэтому мы убеждены, что он может быть принят только после того, как пройдет соответствующую процедуру, предусмотренную законом, в частности и согласование. Пока проект ЛУ в процессе некого зависания. Надеюсь, у Минфина хватит воли все же скорректировать его правильным образом, определить все соответствующие точки. Но не могу не согласиться со словами министра финансов Данилюка, который очень правильно сказал: в первую очередь мячик на стороне депутатов, поскольку изменения в закон о лотерейной деятельности лежат в ВР.

- Будем надеяться, что Минфин не будет нарушать закон о регуляторной деятельности, и перейдем к не менее рискованной сфере - подакцизным товарам. Поддерживаете ли вы введение электронной системы контроля над оборотом алкоголя и табака?

- Это тот случай, когда универсализация вредит. От попыток подтянуть под одну и ту же систему контроля и табак, и алкоголь, а еще, не дай Бог, бензин и так далее, мы получим разные рынки с очень разной ситуацией. Например, рынок табака - наиболее готов к внедрению системы контроля. Почему? Потому что четыре наших основных игрока рынка присутствуют во всех странах Европы. Это крупные транснациональные компании со штаб-квартирами в центре Европы, которые руководствуются всеми законами, в том числе законодательством стран ЕС. У них давно есть система идентификации, доходящая до сигаретного блока. (А с 2019 г. в Европе планируют ввести идентификацию до пачки.) Табачные компании уже имеют свою электронную систему, она частная, и в 2014 г. они предлагали Украине воспользоваться этой системой. Крупные игроки сами заинтересованы в этом, поскольку это снижает риски попадания на рынок контрафакта и контрабанды. Хотя нужно сказать, что сейчас на рынке табака такой проблемы практически нет. Кто в 1990-е жил, тот знает, кого называли украинским табачным автоматом: бабушку, которая стояла у метро с сумкой сигарет. Все это было. И все это упорядочено. Роль государства здесь заключалась в том, чтобы выслушать участников рынка и сделать все постепенно, согласно европейским нормам. В частности так была введена идентификация производственного оборудования. Нельзя сегодня ввезти какое-либо оборудование для изготовления табака, не пройдя его регистрацию и идентификацию.

Основные игроки к этому готовы. Система у них есть. Европейские решения есть. Вот вам, пожалуйста, готовый фон для внедрения этой системы в Украине на табачном рынке. Совершенно иная ситуация на рынке алкогольном. Следует отметить, что "серый" и "черный" рынки алкоголя - не только украинская проблема. И в Европе сейчас ищут пути ее решения, ведь и контрафакт, и фальсификат там есть. Нельзя сказать, что алкогольный рынок готов к тотальной электронной идентификации. Вот мнение официальных импортеров и производителей, заинтересованных в уменьшении "тени": "Мы боимся, что нам станет дороже, а теневой рынок останется, и тогда преимущества теневого рынка только возрастут". Поэтому здесь все должно быть изучено и обоснованно. Должны быть понятные мотивации. Та же Италия ввела электронные акцизные марки, они ходят параллельно с бумажными, но теневой рынок не уменьшился ни на литр. Это именно пример того, что электронизация - всего лишь инструмент, его можно применить не к той ситуации, и результата не получишь. Поэтому мое мнение: табачный рынок готов к внедрению электронной системы контроля, и крупные игроки могут в этом помочь. Надо, чтобы она поработала год-два, чтобы мы посмотрели, не возникнет ли каких-либо перекосов или барьеров.

- Украина - среди стран - лидеров по тенизации экономики. Одна из составляющих "тени" - паразитирование крупного бизнеса на упрощенной системе налогообложения. В частности, ФЛП используются для реализации фальсификата и контрабанды. Такая возможность связана с тем, что закон позволяет малым предприятиям не вести учет и даже отказаться от документального подтверждения происхождения товаров. Интересно знать, что по этому поводу думаете вы, и видите ли пути преодоления проблемы.

- Если потери госбюджета от существования офшорных схем составляют 50–
65 миллиардов гривен в год, а от "серого" импорта и контрабанды - 25–70 миллиардов гривен, то бюджетные потери от псевдопредпринимательства - всего 0,7–3 миллиарда, а от занижения оборотов - 1–1,5 миллиарда гривен. Поэтому, по-моему, речь идет о классическом отвлечении внимания в вопросе борьбы со злоупотреблениями: фактически, на тебя мчится огромный динозавр, а ты отбиваешься от маленькой кошки. По объемам уклонения - это несоизмеримые величины. Другое дело, что гигантских офшоров и дыр на границе мы в повседневной жизни не видим, а с ФЛП сталкиваемся часто, поэтому и обращаем на них внимание. Если какими-то налогами злоупотребляет менее 10% охваченных им субъектов, то это считается минимальной проблемой. Если у государства ограниченные ресурсы, то значительно эффективнее сконцентрировать их на крупных проблемах, чем гоняться за мелкими.

Все, что проникает через дыры на границе, попадает не только ФЛП, но и во все сети. Поэтому речь идет о лоббировании со стороны среднего бизнеса против микробизнеса. Мне очень грустно, раньше мы говорили, что олигархи противостоят малому и среднему бизнесу, теперь этот концепт не актуален, хотя олигархи остались. Проблема в том, что в связи с реальным падением покупательной способности населения, произошедшим в 2014 г., спрос перераспределился в пользу микробизнеса. Низкие затраты на организацию бизнеса позволили выжить населению, у которого упали доходы. Это население перестало ходить в супермаркеты, и супермаркет это ощутил. У нас тогда было 25-процентное падение объемов зарегистрированной торговли. И это следствие кризиса, а не злоупотребление упрощенкой. Что делает средний бизнес? Вместо того чтобы искать методы восстановления своей привлекательности для населения, снижать цены, он решил уничтожить конкурентов. Я считаю, что это стратегически неправильный путь. На мой взгляд, это недобросовестная конкуренция.

Схема борьбы должны быть следующей: а) борьба на границе; б) легальный товар должен заходить легально; в) нелегальный товар заходить не должен. Я неоднократно спрашивала: "Почему вы боретесь с микробизнесом? Боритесь с проблемами на границе". Но, оказывается, это почему-то тяжело. Зато душить микробизнес - легко. Но не задушат. Не дадим...

- РРО учет - довольно чувствительная для малого предпринимательства тема. Государство установило ограничение годового оборота для разных категорий малого бизнеса, но часто не имеет действенных инструментов его контроля. В последнее время все чаще говорят о ноу-хау - введении обычных планшетов или даже смартфонов, как РРО. Решит ли проблему такой подход, и, главное, не приведет ли это к еще большей тенизации, поскольку есть и такие опасения?

- Что касается контроля всех трансакций в стране - могу привести вам пример того же табачного и алкогольного рынков. И алкоголь, и табак всегда торговались с РРО. На алкогольном рынке - 60% "тени", на втором - ее почти нет. Так к чему здесь РРО? Лоббисты, которые не хотят бороться с пробелами на границе, давят на микробизнес, кричат о кассовых аппаратах. Пример о разной судьбе алкогольного и табачного рынков - это для них. Еще один пример - от МВФ, который ужасно любит РРО и тотальный учет. В целом крупный бизнес очень любит тотальный учет, поскольку он управляет большими товарными массами. Управлять такими массами без учета невозможно. Это часть управленческого процесса. Поэтому они рассматривают учет как неотъемлемую часть своего бизнеса и не могут, поскольку никогда не жили в условиях микробизнеса, понять, что в малых просто нечем управлять: нет ни крупного товарного, ни денежного объема. Любой учет для малых - это лишние затраты. Есть уровень ниже радара, где никто не будет вести надлежащего учета, какие бы законы ни писали, поскольку это лишняя нагрузка, не нужная для микробизнес-деятельности. Это различие мировоззренческое, поэтому микро- и крупный бизнес не могут друг друга понять. Следовательно, МВФ выполнил исследование об эффективности фискального учета аппаратами и системами в мире. И исследователи честно написали, что не установлена эффективность аппаратов. Отдельно сами аппараты (не в системе) никакой проблемы не решают. Они не уменьшают теневого оборота, не увеличивают поступлений в бюджет, но сами по себе дорогие и нагружают бизнес. Понятно, что МВФ не рекламирует это исследование, но и не скрывает: честно опубликовали. Наши рынки алкоголя и табака - тому доказательство. То есть сами системы учета, электронные они или даже блокчейн, - всего лишь инструмент. Есть другие обстоятельства, позволяющие этот инструмент использовать по-разному. За каждым продавцом не поставишь контролера, а если поставишь - придется поставить контролера над контролером, и т.д. Поэтому решать вопрос дыры на границе принуждением всего малого бизнеса вести учет и поставить аппараты - не просто ошибочная, это опасная идея, ведущая к крайне негативным результатам. Она нагружает микробизнес, который просто уйдет в "тень". Ведь этот уровень бизнеса исчезает с радаров легко и просто.

Чрезвычайными усилиями упрощенная система за ряд лет легализировала большую часть микробизнеса. И он платит маленький, но налог. Еще он платит минимальную ставку ЕСВ. И все это попадает в солидарную систему. Мы хотим от всего этого избавиться? Легко. Я хорошо помню 1990-е, и то, от чего вводилась упрощенная система. Тотальный учет и необходимость иметь кассовые аппараты были введены уже на тот момент, только аппаратов ни у кого не водилось, и учет никто не вел. А теперь пришло новое поколение и думает, что оно что-то изобрело. Это не так. Когда закроется дыра на границе, то вообще 90% злоупотреблений отпадет. Следует бороться с причиной, а не со следствием.

- Каковы, по вашему мнению, перспективы Украины как страны-экспортера? Что нам надо делать, чтобы мы могли конкурировать и осваивать западные рынки товаров и услуг? Какова роль государства в этом вопросе? Должны ди мы рассчитывать только на сам бизнес и добрую волю партнеров (в Брюсселе известное издание The Brussels Times объявило проект "UA-100: украинский бизнес для Европы", которым планирует продвигать украинский бизнес на рынки ЕС)?

- Интересная тема, но я хотела бы посмотреть на нее под несколько иным углом зрения, чем это делается обычно. Есть две перспективные категории, которые мы не замечаем. Первая - это высокотехнологичные инновационные вещи. Сегодня они вытекают из страны вместе с умами. Изобретателей, ученых, тех, кто способен что-либо создать или уже создал и имеет какой-нибудь проект, но не может его реализовать, - просто приглашают сделать это за пределами Украины. Это тоже экспорт, и сегодня довольно немалый. Просто он не отражается в экономических показателях. Нам необходимы собственные инструменты, прежде всего - финансовые, поддержки таких инновационных возможностей, чтобы они реализовывались в Украине. Иначе у нас просто не останется инноваторов. Второе направление - наш бизнес малый и средний минус, у которого просто нет амбиций рассматривать себя как возможного экспортера. Около 10% таких компаний могли бы вырасти и стать экспортерами, а потом, в процессе развития, перейти в категорию средний плюс. Но потенциальным экспортерам нужна очень мощная поддержка, начиная с информирования. Их надо вытягивать из локальной ниши.

- Кто это должен делать?

- Конечно, большая роль в этом государства, в частности оно должно было бы создавать финансовые инструменты поддержки экспорта именно для малого бизнеса. Поскольку малому бизнесу сложно, он не может, например, нанять европейских или азиатских консультантов или промоутеров. Он не заплатит фирме для проведения маркетинговых исследований... У него информационный и коммуникативный голод, - он не знает, как зайти на рынки. Экспортные перспективы есть и у малого бизнеса, но его надо чуточку подтолкнуть.