Провалы земельного законодательства

В 1992 году был принят Закон Украины "О формах собственности на землю". Им было признано право частной собственности на землю, которое теперь защищает и Конституция Украины.

Однако в период новейшей истории оборот земли серьезно ограничили. Наиболее резонансным решением стал мораторий на продажу и покупку земли сельскохозяйственного назначения, предусмотренный в п. 15 Переходных положений (разд. Х) Земельного кодекса Украины. Эти ограничения, введенные впервые в 2001 году, несколько видоизменялись, но основной их смысл остался прежним. Он представляется уже столь устоявшимся, что часто мы просто говорим "мораторий" и понимаем, о чем речь.

Разделение земель по признаку целевого использования - один из основных принципов современного украинского земельного права. Этот признак столь фундаментален, что отдельная часть земельного права строится в основном в соответствии с ним.

В ст. 19 Земельного кодекса выделяют следующие категории земель:

а) земли сельскохозяйственного назначения;

б) земли жилищной и общественной застройки;

в) земли природно-заповедного и другого природоохранного назначения;

г) земли оздоровительного назначения;

ґ) земли рекреационного назначения;

д) земли историко-культурного назначения;

е) земли лесохозяйственного назначения;

є) земли водного фонда;

ж) земли промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения.

При этом в теории, например, отсутствует единое понимание категорий "основное целевое назначение", "целевое назначение" земли. А на практике разделение земель по целевому признаку вообще является источником коррупции.

Проблема определения целевого назначения земли видна из положений ч. 1, 2 ст. 22 Земельного кодекса: "Землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, предоставленные для производства сельскохозяйственной продукции, осуществления сельскохозяйственной научно-исследовательской и учебной деятельности, размещения соответствующей производственной инфраструктуры, в том числе инфраструктуры оптовых рынков сельскохозяйственной продукции, или предназначенные для этих целей".

Получается, что к землям сельскохозяйственного назначения относятся как сельскохозяйственные угодья (пашня, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища и залежи), так и несельскохозяйственные, то есть земли, которые могут и не иметь целевого назначения в сельскохозяйственной сфере. Например, хозяйственные пути и прогоны, полезащитные лесные полосы и другие защитные насаждения (кроме отнесенных к землям лесного фонда), земли под хозяйственными зданиями и дворами, земли под инфраструктурой оптовых рынков сельскохозяйственной продукции, земли временной консервации и пр. Законодательством заложена бомба замедленного действия - земли, отведенные для сельского хозяйства, и есть земли сельскохозяйственного назначения.

Некоторую ясность могут внести дополнительные критерии, содержащиеся в ч. 2 ст. 22 Земельного кодекса. Действительно, что такое пашня, многолетние насаждения, сенокосы, пастбища и залежи, хорошо известно специалистам сельского хозяйства, однако нормативное определение многих этих категорий отсутствует.

Такая правовая неопределенность может пагубно сказаться на экономике, поскольку ставка земельного налога в несколько, а то и в десятки раз отличается по различным категориям сельскохозяйственных угодий. Кроме того, отнесение к сельскохозяйственным землям несельскохозяйственных угодий, как уже отмечалось, - это явное противоречие. Особенно сомнительно отнесение к категории сельскохозяйственных земель временной консервации. И мораторий распространяется на все эти ресурсы.

Согласно п. 15 разд. Х Земельного кодекса: "До вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2019 года, не допускается:

а) купля-продажа земельных участков сельскохозяйственного назначения государственной и коммунальной собственности, кроме изъятия (выкупа) их для общественных нужд;

б) купля-продажа или иным способом отчуждение земельных участков и изменение целевого назначения (использования) земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц для ведения товарного сельскохозяйственного производства, земельных участков, выделенных в натуре (на местности) владельцам земельных долей (паев) для ведения личного крестьянского хозяйства, а также земельных долей (паев), кроме передачи их в наследство, обмена земельного участка на другой земельный участок согласно закону и изъятия (выкупа) земельных участков для общественных нужд, а также кроме изменения целевого назначения (использования) земельных участков с целью их предоставления инвесторам - участникам соглашений о разделе продукции для осуществления деятельности по таким сделкам.

Купля-продажа или иным способом отчуждение земельных участков и земельных долей (паев), определенных подпунктами "а" и "б" настоящего пункта, вводится при условии вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2019 года.

Сделки (в том числе доверенности), заключенные во время действия запрета на куплю-продажу или другим способом отчуждение земельных участков и земельных долей (паев), определенных подпунктами "а" и "б" этого пункта, в части их купли-продажи и иным способом отчуждения, а также в части передачи прав на отчуждение этих земельных участков и земельных долей (паев) на будущее являются недействительными с момента их заключения (удостоверения)".

Конечно, можно еще привести положения п. 14: "До вступления в силу закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения, но не ранее 1 января 2019 года, запрещается внесение права на земельную долю (пай) в уставные капиталы хозяйственных обществ". Однако эти положения включаются в запрещения, предусмотренные в следующем, 15-м пункте.

В общем, можно легко заметить, что нормы моратория весьма некачественно прописаны с технической точки зрения. Они даже неточно сформулированы, поскольку об изъятии земель государственной и коммунальной собственности для общественных нужд речь идти вообще не может. Лазейку для преодоления моратория можно найти в заключении договора мены земельных участков с доплатой. Однако все это детали. Главное - это нарушение прав и свобод человека и гражданина, закрепленных Конституцией Украины и международными договорами Украины, а именно: ст. 1 Протокола №1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года.

Мораторий очевидно нарушает Конституцию Украины, а именно:

- ч. 4 ст. 13 обеспечивает равенство прав всех субъектов права собственности и хозяйствования;

- ч. 2 ст. 14 гарантирует право собственности на землю;

- ч. 2 ст. 22 гарантирует невозможность отмены прав и свобод;

- ч. 3 ст. 22 не допускает ущемления прав и свобод, в частности, в результате принятия новых законов или внесения поправок в уже действующие законы;

- ч. 1 ст. 24 обеспечивает равенство прав граждан перед законом;

- ч. 1 ст. 41 обеспечивает право каждого владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью;

- ч. 4 ст. 41 объявляет право частной собственности нерушимым.

Это лишь примерный перечень конституционных нарушений, которые вытекают из моратория. Можно ли говорить о гарантировании права собственности на землю? О равенстве прав граждан Украины перед законом?

Конечно, законодательство Украины несовершенно и требует изменений. Противоправность, вред для экономики, социальной сферы и будущего Украины действующих законодательных норм не вызывают сомнений.