Новый глава, старые вызовы: что надо сделать НАПК для перезапуска института изобличителей

27 февраля 2024 года украинские антикоррупционные деятели праздновали назначение нового главы Национального агентства по предотвращению коррупции (НАПК) по итогам честного и прозрачного отбора. Но по-настоящему радоваться мы сможем лишь тогда, когда увидим, как новый глава НАПК отреагирует на недостатки и проблемы в работе с изобличителями, которые достались ему в наследство от предшественников.

Чтобы критика была справедливой, стоит отметить, что в период с 2020-го по первую половину 2023 года НАПК сделало значительные положительные шаги в имплементации положений Закона Украины «О предотвращении коррупции» в сфере защиты изобличителей. Но потом что-то пошло не так.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Призрак Новикова. Как НАПК вместе с Кабмином предлагают «усовершенствовать» антикоррупционное законодательство

После увольнения из Агентства нескольких лиц из Департамента предотвращения и выявления коррупции НАПК смогло сделать всего несколько существенных шагов в работе с изобличителями. Но и те настолько контроверсионны, что ставят под вопрос эффективность работы агентства. Речь идет о: 

1. разъяснении НАПК от 12 июня 2023 года № 2 «О правовом статусе изобличителя»;
2. запуске Единого портала сообщений изобличителей.

Далее максимально лаконично о том, что именно досталось в наследство новому главе НАПК.

Виктор Павлущик

НАПК

«Мины замедленного действия»

Наследство 1. Разъяснение НАПК от 12 июня 2023 года № 2 «О правовом статусе изобличителя».

Указанное разъяснение сужает гарантии защиты прав изобличителей, предусмотренные Законом Украины «О предотвращении коррупции». Оно не дает должного толкования института обличения, а некоторые его части просто цитируют Закон «О предотвращении коррупции» и не раскрывают его сути. К тому же разъяснение имеет недостаточно структурированную форму и само требует дополнительного разъяснения.

Его принятие уже стало причиной неоднозначного правоприменения и может вызвать формирование ошибочной судебной практики, сужение гарантий защиты изобличителей, нарушение прав. Это в свою очередь подорвет доверие общества к институту изобличения и приведет к повышению толерантности общественности к коррупции.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Даже 1 день пребывания в должности требует подачи декларации – НАПК

Наследство 2. Единый портал сообщений изобличителей.

Функционал портала неудобен и небезопасен для использования изобличителями по таким причинам:

1. Вебконтент портала не отвечает лучшим практикам построения коммуникаций с изобличителем. Например, из-за отсутствия на главной странице дисклеймера, что портал является внутренним каналом для сообщений (то есть сообщение получит антикоррупционный уполномоченный внутри организации, в которой произошло возможное нарушение), у лица, делающего сообщение, может сформироваться ошибочное представление о том, что оно использует портал как регулярный канал (то есть сообщение получит внешний орган — прокуратура, Нацполиция, НАБУ и т.п.).

Сейчас информация о том, что портал является внутренним каналом, содержится только в разделе «Частые вопросы».

2. Портал обязывает изобличителя квалифицировать правонарушение, о котором он сообщает. С учетом того, что большинство изобличителей не имеют юридического образования, это создает охлаждающий эффект, следствием которого становится отказ от идеи сообщить о возможном нарушении из-за риска ошибиться.
3. Перед окончательной отправкой сообщения портал не дает возможности проверить заполненную форму. А после отправки изобличитель не может внести изменения в сообщение. Портал также не предусматривает возможность изменить свои персональные данные, пересмотреть или изменить сроки их хранения на сервере.
4. Изобличитель не может контролировать, какому именно должностному лицу внутри организации он доверяет информацию в сообщении, ведь система автоматически определяет, кому оно будет направлено — в зависимости от того, кого изобличитель отмечает как нарушителя. Технически доступ к сообщению имеют только лица, привлеченные к рассмотрению, — изобличитель не контролирует, кто именно это будет. То есть результат сообщения зависит лишь от добропорядочности руководителя организации.
5. На портале нет информации о том, какие информационные технологии использует система для обеспечения анонимности изобличителя. В частности нет информации об использовании криптографических и технических методов для обеспечения анонимности IP-адреса. Это является дополнительным фактором во время принятия решения, сообщать или не сообщать информацию через портал.
6. Портал получил аттестат соответствия КСЗИ, но информации об этом вы не найдете ни на сайте НАПК, ни на самом портале. Для изобличителей это дополнительная неуверенность в защищенности информации.
7. Портал лишь отчасти отвечает Руководящим принципам об обработке персональных данных в рамках процедуры сообщения о нарушении в Европейском Союзе, поскольку не предусматривает для изобличителя возможность контролировать доступ и сроки сохранения его персональных данных.

Описанные выше проблемы касаются изобличителей, но это лишь вершина айсберга. К сожалению, много проблем и у уполномоченных лиц, которые являются второй по объему группой пользователей портала.

В планах развития портала предполагается, что поэтапно к нему подключат 90 тысяч организаций — сейчас к нему подсоединены меньше 200. НАПК сидит на пороховой бочке, и пока масштабы проблемы не увеличились в сотни раз, руководство должно найти политическую волю и исправить ситуацию.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Результаты кампании: НАПК сообщило, сколько деклараций подали госслужащие

Как изменить ситуацию?

Предлагаем несколько шагов, которые должны решить часть описанных проблем.

1. Отменить или внести изменения в Разъяснение НАПК от 12 июня 2023 года №2 «О правовом статусе изобличителя». Следует изменить толкование положений закона об условиях обретения прав и гарантий изобличителя. Сейчас статус изобличителя предоставляют лишь в случае, если сообщенное нарушение было внесено в Единый реестр досудебных расследований. Не надо объяснять, что такое толкование создает для человека риск не попасть под защиту статуса изобличителя в случае, если досудебное расследование решит не открывать производство.

Позиция НАПК относительно этого должна отвечать законодательству Украины («О предотвращении коррупции»), европейским директивам (Директива ЕС 2019/1937 Европейского Парламента и Совета ЕС от 23 октября 2019 года «О защите лиц, которые сообщают о нарушении законодательства Союзу») и лучшим мировым практикам защиты изобличителей. Даже если проверка не подтверждает нарушение, лицо все равно должно сохранять статус изобличителя. Получение статуса изобличителя не должно зависеть от правовой квалификации информации, а лишь от подтверждения, что лицо является реальным инсайдером.

2. Оптимизировать работу портала и доступность информации. Возможность выбрать адресат сообщения, возможность предварительно просмотреть сообщение перед отправкой или внести изменения после отправки; доступная коммуникация о портале как внутреннем канале сообщений; публикация информации о мерах безопасности — решить эти и другие проблемы, описанные выше, необходимо, чтобы сделать пользование порталом легким и безопасным.
3. Внести изменения в Закон Украины «О предотвращении коррупции». Следует расширить перечень каналов для безопасного сообщения, включая органы Верховной Рады и другие контрольно-надзорные учреждения. Также важен вопрос о расширении определения изобличителя и установлении четких правил для сообщения информации, которая может представлять государственную тайну.
4. Улучшить коммуникацию с общественностью. Активное взаимодействие с представителями гражданского общества и организация регулярных мероприятий для получения обратной связи ⸺ важное условие прозрачной работы агентства.
5. Распространить информацию о принципах работы портала. После устранения описанных недостатков стоит начать организовывать образовательные вебинары и тренинги по пользованию порталом, на которых объяснять основные принципы его работы. Дополнительно рекомендуется создать канал удобной обратной связи для быстрой поддержки пользователей.
6. Назначить на должность лицо, ответственное за направление работы с изобличителями, имеющее должные компетенции. Разъяснение НАПК «О правовом статусе изобличителя», которое не отвечает Закону Украины «О предотвращении коррупции», является следствием того, что ответственные за работу с изобличителями в агентстве на протяжении последних восьми месяцев не владели достаточной квалификацией. Ситуацию следует изменить, назначив человека, имеющего опыт работы в сфере изобличителей, владеющего необходимыми знаниями и сильной внутренней мотивацией.

Уже через год мало кто будет помнить о вкладе предыдущего руководства НАПК в такие истории (не)успеха, как запуск портала или публикация разъяснения. Но связанные с ними проблемы, как снежный ком, будут нарастать ежемесячно и надвигаться на голову нового руководителя НАПК.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

В НАПК заявили, что Украина приближается к странам с низким уровнем коррупционных практик

Мы надеемся, что информация о недостатках портала и в целом политики защиты изобличителей будет стимулировать нового главу на поиск необходимых решений для перезапуска работы НАПК.

Рекомендации и критика портала основываются на исследовании «Ключевые рекомендации о перезапуске работы НАПК в сфере защиты изобличителей» от аналитического центра ACREC.