«100 дней новой власти: какая модель правления формируется?»

11 июня, 2010, 17:56 Распечатать

Традиционно консорциум независимых аналитических центров осуществляет мониторинг первых 100 дней деятельности новой власти...

Традиционно консорциум независимых аналитических центров осуществляет мониторинг первых 100 дней деятельности новой власти. Такой мониторинг является комплексным анализом шагов различных ветвей власти и их оценкой с точки зрения соответствия демократическим нормам и ценностям.

Смена руководящей элиты страны в результате президентских выборов 2010 г. привела к существенным, отчасти радикальным, политическим сдвигам прежде всего в системе управления и внешнеполитических ориентиров, тогда как экономическая была во многом традиционной. Быстрые действия новой власти в ключевых сферах жизнедеятельности общества противоречиво воспринимают общественность, оппозиционные политики и политические силы. К тому же эти действия происходят в государстве, где продолжительный политический кризис (немалый вклад в который внесла и нынешняя власть) серьезно подорвал его состоятельность как института публичной власти. Часто новая власть аргументирует свои действия тем, что она вынуждена принимать решения в ситуации, когда экономика и финансы страны истощены кризисом. Это придает еще большей неуверенности относительно текущей оценки общественностью как действий власти, так и собственного будущего.

Поэтому мониторинг 100 дней деятельности новой власти имеет сегодня чрезвычайно большое значение не только как средство содействия общественной дискуссии вокруг определения актуальных проблем украинского общества и путей их решения новой властью, но и как инструмент определения контуров модели власти (политического режима), формирующейся сегодня в Украине.

Полная версия исследования, содержащего, в частности, конкретные политические рекомендации, будет обнародована отдельно.

Раздел 1. Внутренняя политика и организация власти: волна новаций

Игорь Колиушко, Виктор Тимощук, Роман Куйбида, Александр Банчук, Марьяна Демкова,
Юлия Кириченко, Ярина Журба (все — Центр политико-правовых реформ),
Анатолий Ткачук (Институт гражданского общества)

Новый парламентаризм. Формирование коалиции в Верховной Раде после вступления на пост новоизбранного президента состоялось способом, который накануне даже не рассматривался среди возможных в рамках конституционного поля. Пропрезидентские фракции, не имея в своем составе парламентского большинства, при помощи отдельных народных депутатов из других фракций внесли изменения в регламент Верховной Рады, определив вопреки Конституции, что в состав коалиции могут входить, кроме депутатских фракций, также внефракционные народные депутаты и представители других фракций. Неконституционность этого шага к моменту формирования коалиции была очевидна, ведь Конституционный суд в 2008 г. растолковал, что в состав коалиции депутатских фракций могут войти только народные депутаты, которые входят в состав депутатских фракций, сформировавших коалицию.

Такой способ формирования правительственной коалиции в значительной степени нивелирует народное волеизъявление, ведь избирательная система, по которой были избраны народные депутаты, предполагает голосование граждан за программы политических партий (блоков) и сформированные ими списки кандидатов в депутаты, а не за отдельных депутатов. Поэтому депутаты, избранные от соответствующих политических сил, обязаны действовать во исполнение поддержанных их избирателями программ. Народ не предоставлял народным депутатам мандат отдельно, вопреки воле фракции, входить в коалицию. Это дает основания утверждать, что легитимность коалиции «Стабильность и реформы» и результаты ее деятельности являются сомнительными.

Конституционный суд, несмотря на неизменность положений Конституции и неизменный состав самого суда, принял решение, по смыслу противоположное уже цитированному, определив, что отдельные народные депутаты могут входить в состав коалиции. Такая позиция Конституционного суда вызывает обеспокоенность, поскольку обеспечение верховенства Конституции Украины как Основного Закона государства является его главной и жизненно важной для существования демократии задачей.

В современном формате законодательный процесс теряет свое реальное содержание и становится формальностью, поскольку парламент превратился в цех по утверждению решений узких властных кругов, где отсутствуют полноценные парламентские дебаты, анализ законопроектов, работа над ними в комитетах, их профессиональное обсуждение и усовершенствование. Внесенные законопроекты в подавляющем большинстве становятся законами в неизменной редакции и с нарушением установленной процедуры рассмотрения.

Принятые коалицией законы по смыслу часто не соответствуют задекларированным намерениям и еще больше отдаляют Украину от ценностей, к которым она стремится. К примеру, проект закона «О всеукраинском референдуме», подготовленный якобы для «укрепления правовых основ прямой демократии», несмотря на видимость широкого народовластия, на самом деле воплощает идею референдума как инструмента власти для принятия необходимых ей законодательных решений фактически без участия парламента.

Президент, пропрезидентское парламентское большинство и сформированное им правительство, обладая всей полнотой власти в одних руках, как никогда и никто другой за время независимости Украины, имеют шанс реализовать жизненно необходимые реформы. Однако анализ действий власти, к сожалению, приводит к выводу, что этот потенциал направляется на сворачивание свободы и построение авторитарной модели управления.

Новое правление. Надлежащее правление — один из ключевых факторов успешного развития государства и общества. К сожалению, Украина имеет профессионально несостоятельный, политизированный и коррумпированный государственный аппарат. Однако административную реформу новая власть пока что не поставила на повестку дня, а ее отдельные шаги, определяющие качество правления, вызывают вопросы.

Такой вывод напрашивается уже из оценки самой организации работы Кабинета министров. В частности, состав Кабмина Н.Азарова по общему количеству членов правительства (29 вместо оптимальных 16—18), по количеству вице-премьер-министров (семь), правительственных комитетов (девять вместо предыдущих четырех) раздут и далек от оптимального. Негативом является также возврат к практике назначения «кадровых» служащих на должности министров в МВД и Минобороны. Поэтому правительство не может работать эффективно и вынуждено нарушать даже собственный «регламентный» Закон «О Кабинете министров Украины». Подзаконными правительственными актами ранжированы члены Кабинета министров (сейчас без многих из них можно проводить формально легитимные заседания правительства), а вице-премьер-министрам, вопреки закону, предоставлены функции по координации деятельности центральных органов исполнительной власти. При этом потенциальные компетенционные конфликты между министрами и вице-премьер-министрами, между самими вице-премьер-министрами еще более усложняют процесс подготовки качественных правительственных решений и проведения реформ.

Кабмин, вопреки Конституции и законодательству, по-прежнему не имеет программы деятельности. К сожалению, новая властная команда пришла на должности без предварительно подготовленных наработок и политического видения необходимых реформ. Обнародованный 3 июня проект Программы экономических реформ на 2010—2014 годы может частично выполнить роль стратегического документа. Но пока что неочевидной является корреляция с ним ежедневной практики деятельности властной команды.

Очевидна тенденция фактического восстановления централизованной модели государственного механизма во главе с президентом. Негативом является уменьшение роли правительства в формировании государственной политики, вмешательство президента в сферы ответственности Кабинета министров, повышение вероятности принятия единоличных спонтанных решений. Возможно, такая система дает шансы на оперативность внедрения некоторых инициатив, но вероятность проведения реформ именно в интересах общества крайне низка. Утверждается также закрытость власти, отстранение общественности от реального участия в принятии решений, доминирование личных, бизнесовых и ведомственных интересов.

Затраты на «государственное управление» растут вопреки ранее анонсированным обещаниям экономии средств. Например, только расходы на секретариат Кабинета министров увеличились на 13%, а на отдельные центральные органы исполнительной власти — от 20 до 48%. За анализируемый период образованы два новых центральных органа исполнительной власти и введены десятки дополнительных руководящих должностей.

Система государственной службы остается политизированной и незащищенной. Уволены тысячи служащих, часто вопреки законодательству. Основными мотивами таких «чисток» являются бизнес-лоббирование, партийно-политические факторы и личные отношения. При назначении на должности высшего и среднего руководящего уровней применяется не конкурсный отбор, а, в лучшем случае, инструмент «собеседований». При такой системе нельзя считать позитивом даже ту стремительность, с которой власть заполняет государственные должности в центральных органах исполнительной власти и местных государственных администрациях собственными представителями (хотя многие очевидцы считают это примером высокого мастерства новой команды).

В очередной раз отложено введение в действие усовершенствованного антикоррупционного законодательства. Несмотря на многочисленные декларации и пиар-акции (а именно, создание Национального антикоррупционного комитета), за анализируемый период не принято ни одного системного антикоррупционного решения.

Общей чертой деятельности новой власти является тотальный отказ от разработок (концепций, программ, законопроектов) предшественников. Это в полной мере касается и наработок в сфере реформирования публичной администрации.

Отношения органов власти с частными лицами пока что остаются вне внимания нового президента и правительства. На неопределенный срок откладывается принятие Административно-процедурного кодекса, хотя этот акт должен стать ключевым для упорядочения деятельности чиновничества. Вместо этого некоторыми локальными изменениями в законодательстве (в частности это касается законопроекта №6337) предлагается предоставить дополнительные контрольные полномочия налоговым органам, вводится новый вид проверок, увеличиваются сроки их проведения и т.п. Такие правила только ухудшают условия ведения бизнеса в Украине.

Опасность введения тотального контроля за частными лицами несут в себе положения новой редакции Закона «О предотвращении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 19 мая 2010 г. В соответствии с ним Госкомфинмониторинг получил право осуществлять мониторинг всех финансовых операций на сумму 150 000 грн. Также для адвокатов и нотариусов устанавливается обязанность сообщать о соглашениях, заключенных с их участием, что противоречит содержанию и объему их профессиональной тайны. В этом направлении следует рассматривать и инициативу МВД о возвращении практики именных железнодорожных билетов.

Органы обеспечения правопорядка в своей деятельности стали менее открытыми и подконтрольными общественности. В частности, под лозунгом уменьшения затрат сокращены должности помощников по правам человека, а также Управление мониторинга соблюдения прав человека в деятельности МВД. СБУ прекратило рассекречивать свои архивы.

В СМИ стали появляться сообщения о препятствовании органами внутренних дел проведению митингов и собраний, о наличии поручений правительства Киевской горгосадминистрации относительно недопущения в дальнейшем проведения акций протеста возле зданий администрации президента и Кабинета министров; высказывания министра внутренних дел А.Могилева о необходимости проведения митингов в специальных местах за пределами города. Предложения относительно возврата уголовной ответственности за клевету (проект закона №6398, внесенный народным депутатом от коалиции В.Киселевым) могут иметь последствия в виде ограничения свободы слова из-за опасности уголовного преследования.

Даже отдельные проанонсированные инициативы разрабатываются кулуарно, без надлежащих консультаций с общественностью. При этом наличие нескольких членов правительства (самое малое два вице-премьер-министра — С.Тигипко и В.Тихонов; три министра — А.Лавринович, В.Яцуба, А.Толстоухов), занимающихся вопросами административной реформы, существенным образом усложняет реальное реформирование.

Что же касается правопорядка, то деятельность новой власти свидетельствует о попытках ввести тотальный контроль за частными лицами, об ограничении открытости и подконтрольности общественности органов внутренних дел, о системных нарушениях прав лиц на мирные собрания и высказывание своих взглядов.

Новое правосудие. В течение последних лет судебная реформа стала предметом многих разговоров, предвыборных обещаний, но не конкретных дел. Новая власть начала подготовку комплексной судебной реформы с начала. 24 марта 2010 г. указом президента В.Януковича создана Рабочая группа по вопросам судебной реформы. 31 мая президент подал в парламент проект закона «О судоустройстве и статусе судей» (№6450). Его представили как наработки Рабочей группы по вопросам судебной реформы, но в действительности готовился он кулуарно: Рабочую группу использовали исключительно для сбора идей и предложений, а сами ее члены увидели результат «своей» деятельности только в день внесения в парламент. 3 июня Верховная Рада продемонстрировала незаурядную оперативность и одобрила законопроект в первом чтении. Несмотря на ряд положительных моментов, отдельные новеллы законопроекта не соответствуют Конституции, европейским стандартам и могут не только сохранить, но и усилить влияние отдельных политических сил на судебную систему. Наибольшую угрозу представляет отсутствие конкурса при избрании судей на должности в судах высшего уровня; вопреки Конституции расширены полномочия Высшего совета юстиции, состав которого не соответствует европейским стандартам; специальная подготовка судей частично будет возложена на высшие учебные заведения Минобразования и науки, что также не согласуется с европейскими стандартами; значительно ограничено конституционное право на апелляционное и кассационное обжалование судебных решений.

Одновременно с наработкой новой судебной реформы в администрации президента парламент с новой коалицией принял ряд «точковых» законов в этой сфере, которые существенным образом сказались на состоянии обеспечения права на судебную защиту и на независимость судей. Так, в марте 2010 г. вступил в силу подписанный президентом В.Януковичем Закон «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно подведомственности дел, связанных с социальными выплатами». Он был принят 18 февраля путем преодоления вето предыдущего президента. В соответствии с этим законом рассмотрение административных по природе пенсионных споров и споров относительно социального обеспечения стало проходить по правилам гражданского, а не административного судопроизводства. Фактически этим законом существенно уменьшены процессуальные возможности человека относительно эффективной защиты нарушения прав в социальной сфере. В гражданском процессе для пенсионеров и социально незащищенных слоев населения шансов выиграть дело стало значительно меньше.

13 мая 2010 г. парламент принял Закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно недопущения злоупотреблений правом на обжалование», которым внесены изменения в Кодекс административного судопроизводства: ныне все дела по искам против президента, Верховной Рады и Высшего совета юстиции относятся к компетенции Высшего административного суда как суда первой и окончательной инстанции. Для этого создана отдельная судебная палата. Законом не позволяется обеспечивать административные иски путем остановки актов парламента, президента, Высшего совета юстиции или запрета совершать определенные действия. Также расширены возможности Высшего совета юстиции в вопросах увольнения судей. Содержание закона, принятие его с нарушением Регламента и удивительно быстрое подписание дают основания считать, что настоящей его задачей является установление фактического иммунитета Верховной Рады, президента и Высшего совета юстиции от исков против них, а Высший совет юстиции превращен в серьезный инструмент влияния политических сил на судей.

Таким образом, приоритетность судебной реформы в деятельности нового президента, а также форсированная работа по ее подготовке позволяют предположить, что вскоре реформа будет проведена. Однако возможное содержание этой реформы вызывает немалое беспокойство: в деятельности новой власти просматривается желание укротить судебную власть и «приручить» судей путем инициирования и принятия законов, а ряд законодательных изменений направлены на ограничение права на судебную защиту.

Раздел 2. Экономическая политика: традиционные подходы

Игорь Бураковский, Александра Бетлий, Татьяна Богдан, Сергей Кандул, Алла Кобылянская,
Виталий Кравчук, Анна Кузнецова, Оксана Кузякив, Екатерина Куценко, Вероника Мовчан,
Дмитрий Науменко, Екатерина Пилькевич, Наталия Сисенко, Анна Чухай (все — Институт экономических исследований и политических консультаций), Владимир Омельченко, Владимир Сапрыкин (все — Украинский центр экономических и политических исследований имени Александра Разумкова)

Инвестиционная и промышленная политика. В апреле 2010 года был упразднен сбор в Пенсионный фонд с операций купли-продажи безналичной иностранной валюты (0,5% от суммы операции), введенный в 1998 году постановлением Кабинета министров. Упразднение сбора означает уменьшение себестоимости обменных операций. Упразднение сбора было одним из требований МВФ, продолжение сотрудничества с которым в условиях высокого дефицита государственного бюджета является критическим.

27 апреля 2010 года Верховная Рада Украины отменила ограничения относительно привлечения иностранных инвестиций. Упрощение режима осуществления иностранных инвестиций в Украине — положительный шаг навстречу иностранным инвесторам, которые были вынуждены взять на себя валютные риски после принятия монетарных антикризисных мероприятий.

Кабинет министров утвердил план мероприятий на 2010 год относительно инвестиционного проекта «Поставки в Украину сжиженного природного газа и строительство регазификационного терминала». Это может стать ощутимым толчком для осуществления других крупных инфраструктурных проектов и будет иметь положительный мультипликационный эффект. Вместе с тем стране традиционно не хватает четкого видения способов реализации масштабных проектов, их увязывания со средне- и долгосрочными целями государственной политики.

Правительственная Программа экономического и социального развития на 2010 год (далее — Программа развития) предусматривает дальнейшую поддержку определенных отраслей национальной экономики, в частности химической, деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности (путем таможенно-тарифной защиты) и ВПК (за счет увеличения объемов государственного заказа), причем правительство определило ряд критериев эффективности государственной поддержки (объемы реализации, производительность труда, фондоотдача).

Успешная реализация этих инициатив требует разработки конкретных программ государственной поддержки отраслей экономики Украины с учетом обязательств Украины перед ВТО и мероприятий по технологическому обновлению промышленности.

Программа предусматривает ряд шагов относительно стимулирования технологического переоснащения предприятий горно-металлургического и машиностроительного комплекса, наращивания производства продукции радиоэлектронной промышленности, производства способов связи, телекоммуникации и приборостроения, а также гармонизацию технических норм и стандартов с европейскими и международными нормами.

Эти положительные намерения пока что имеют декларативный характер, поскольку соответствующие мероприятия не конкретизированы и не обеспечены соответствующими ресурсами.

Новое правительство декларировало намерение получить 10 млрд. грн. от приватизации, а в мае ФГИУ утвердил план приватизации на 2010 год, содержащий перечень из 137 компаний, 73 из которых подлежат продаже по конкурсу, а остальные — продаже на фондовой бирже. Намерения можно оценить положительно, но приватизацию продолжает рассматривать как источник покрытия дефицита государственного бюджета, что несет в себе соответствующие угрозы.

Развитие предпринимательства. Принятый в первом чтении «Закон Украины о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно лицензирования определенных видов хозяйственной деятельности» предусматривает внедрение лицензирования отдельного вида хозяйственной деятельности в случае, если такой вид хозяйственной деятельности либо представляет повышенную опасность для жизни, здоровья, конституционных прав и свобод граждан или окружающей среды, или безопасности государства, или моральных основ общества, либо связан с доступом к природным или иным ограниченным ресурсам. Это — важный шаг в плане уменьшения регуляторной нагрузки на бизнес, но ключевая проблема в этой сфере заключается не столько в разработке новых мероприятий (здесь есть большое количество наработок), сколько в их внедрении.

Социальная политика и заработная плата. Закон о Госбюджете предусматривает полное внедрение закона о повышении социальных стандартов, принятых в октябре 2009 года, то есть повышение прожиточного минимума для всех групп населения на 32% в среднем, что также означает повышение минимальной пенсии, причем социальные стандарты были повышены с января 2010 года. Принятое решение несет новые риски для финансовой стабильности и угрожает продолжению сотрудничества с МВФ.

Закон о Госбюджете предусматривает повышение минимальной пенсии с 695 грн. в январе до 734 грн. в декабре 2010 года. Вследствие существенного повышения минимальной пенсии и перерасчета пенсий для большинства пенсионеров дефицит Пенсионного фонда остается значительным (около 2,7% от ВВП), причем совокупный трансферт Пенсионному фонду планируется на уровне 20% расходов Государственного бюджета. В результате пенсионная система остается неустойчивой и создает большие риски для фискальной устойчивости в целом.

Повышение уровня прожиточного минимума, с одной стороны, поможет малообеспеченным гражданам, которые получают государственную помощь именно с учетом размера уровня обеспечения прожиточного минимума. Но ведь методологию расчета этого показателя до сих пор не обнародовали.

Закон о Госбюджете предусматривает в 2010 году существенное повышение размера минимальной заработной платы в среднем на 38,5%. Впервые был определен уровень минимальной почасовой заработной платы, хотя методологию ее расчета приняли лишь в мае. Это повышение может оказаться опасным в современных условиях, поскольку оно ведет к снижению уровня дифференциации заработной платы и может заставить отдельные предприятия сокращать численность работников. К тому же традиционное возрастание расходов на оплату труда приводит к дальнейшей тенизации занятости и оплаты труда.

Закон о Госбюджете предусматривает направление Фондом страхования на случай безработицы 360 млн. грн. на создание новых рабочих мест для жителей угледобывающих регионов. Но фокус такой программы непонятен, поскольку в начале 2000-х годов такая программа оказалась неэффективной, тогда как, с другой стороны, речь идет о фактическом субсидировании угледобывающих регионов другими регионами страны, причем есть сомнения относительно первоочередности создания новых рабочих мест именно в этих регионах.

Местные бюджеты и межбюджетные отношения. Новая власть отказалась от попыток предыдущего правительства реформировать систему межбюджетных отношений Украины путем внесения изменений в Бюджетный кодекс и от разработки бюджета на 2010 год на основе предлагаемых изменений. Законом о Госбюджете предусмотрено, что доходы местных бюджетов без трансфертов уменьшатся с 81,1 млрд. грн. (предусмотренных правительством Тимошенко) до 74,4 млрд. Тем не менее в процентах к ВВП доходы остаются на неизменном уровне — 6,9% ВВП. Сумма трансфертов с государственного бюджета местным бюджетам должна уменьшиться с 83,8 млрд. грн. до 73,6 млрд. грн. Суммарные расходы местных бюджетов с учетом трансфертов должны уменьшиться с 14% ВВП до 13,4% ВВП.

Таким образом, правительство планирует незначительное уменьшение номинальных и относительных показателей местных бюджетов по сравнению с показателями, заложенными предшественниками. Эти изменения вполне логичны, если учесть отсутствие перераспределения доходных источников и расходных полномочий между центральным правительством и местной властью.

Фискальная политика. Принятие бюджета-2010 стало ключевым событием в сфере государственных финансов. Этот закон не содержит множественных новаций и не предполагает существенных изменений по определению приоритетов при формировании и распределении бюджетных средств, однако значительно усиливает влияние Кабинета министров на принятие государственных решений.

По инициативе правительства повышены ставки акцизов на подавляющее большинство подакцизных товаров, а также некоторые платежи за пользование недрами. С целью наполнения доходной части бюджета база налогообложения прибыли предприятий была увеличена путем установления 20-процентного ограничения на перенос убытков прошлых лет на 2010 год, что противоречит задекларированной антикризисной политике, поскольку ограничивает возможности улучшения финансового состояния предприятий, понесших урон в прошлом году. Неблагоприятной для банковского сектора стала отмена кассового метода начисления доходов по кредитным операциям, что приведет к росту налоговых обязательств банков в 2010 году.

Вместе с тем, с точки зрения наполнения бюджета, совершенно нелогичным является освобождение НАК «Нафтогаз» от уплаты НДС по операциям ввоза природного газа, что едва ли улучшит финансовое положение компании и приведет к бюджетным потерям. Правительство поддержало крупные вертикально-интегрированные компании, освободив их от уплаты подоходного налога на полученные дивиденды, что несет риск появления новых схем минимизации налоговых обязательств.

С целью усовершенствования налогового администрирования обязательность подачи финансовой отчетности распространена на предприятия со значительным доходом. Положительным шагом стало законодательное закрепление обязанности ГНА бесплатно предоставлять программное обеспечение для ведения электронного учета НДС. Но проблема защиты информации, указанной налогоплательщиками в отчетах, остается до конца не решенной.

Правительство обязалось погасить невозмещенную по состоянию на 30 апреля 2010 года сумму НДС путем оформления ее облигациями внутреннего государственного займа со сроком оборота пять лет. При отсутствии устойчивого спроса на рынке ОВГЗ для предприятий существует риск понести потери из-за продажи НДС-облигаций со значительным дисконтом. Еще одним последствием НДС-облигаций станет рост внутреннего государственного долга. Однако погашение задолженности по возмещению НДС не решает саму проблему ее накопления, поскольку для этого нужно сбалансировать бюджет хотя бы в среднесрочной перспективе, улучшить процедуру регистрации новых компаний, ликвидировать налоговые «бреши» еще на стадии формирования налогового кредита, ввести централизованную автоматическую систему возмещения НДС.

Бюджетная декларация на 2011 год содержит «скорректированные» на посткризисную экономическую ситуацию ориентиры фискальной политики правительства, в т.ч. в части размера дефицита бюджета и государственного долга. Доля перераспределения ВВП через сводный бюджет предполагается на уровне 30,5%, что свидетельствует о намерении уменьшить налоговую нагрузку на экономику. Позитивом является установление лимита по предоставлению гарантий для реализации инвестиционных и инновационных проектов, намерения относительно дальнейшей децентрализации, развития среднесрочного планирования и государственно-частного партнерства. Определенной новацией можно считать намерение сократить защищенные статьи расходов бюджета, не допустить предоставления тарифных льгот и преференций по отраслевому принципу.

Новая власть продолжает политику фискальной экспансии, ведущую к стремительному наращиванию государственного долга Украины. В краткосрочном плане это поддерживает совокупный спрос и препятствует резкому спаду производства, но в среднесрочном измерении порождает риск долгового кризиса и дестабилизации финансовой системы. К концу 2010 года государственный долг достигнет 458,2 млрд. грн. (42,3% ВВП), тогда как в 2009 г. государственный долг уже возрос на 127,5 млрд. грн. и по состоянию на 31.12.2009 г. составлял 301,5?млрд. грн. (33% ВВП).

Правительство продолжает практику активного участия НБУ в финансировании дефицита бюджета через выкуп ОВГЗ. Такая политика влияет на объемы денежного предложения и со временем может дестабилизировать денежно-кредитную систему Украины.

Монетарная политика и политика валютного курса. Национальный банк усилил контроль за валютным курсом и ограничил его колебания. В конце февраля предложение иностранной валюты превысило спрос, и НБУ стал покупать иностранную валюту с целью сдерживания укрепления гривни.

Эти действия поддержали конкурентоспособность украинских экспортеров. С другой стороны, проведенные интервенции привели к вливанию значительных средств в экономику, которые окажут инфляционное влияние, если не будут изъяты НБУ.

В сфере монетарной политики Нацбанк пытается изъять часть средств, поступающих в экономику через интервенции и выкуп ОВГЗ, для рекапитализации банков.

Аграрная политика. Закон о Госбюджете на 2010 год предусматривает определенные изменения механизма распределения средств для аграрного сектора, несущие риск неопределенности по поводу фактических объемов финансирования и осложнения долгосрочного планирования в области.

Согласно Закону Украины «О внесении изменений в некоторые законы Украины о поддержке агропромышленного комплекса в условиях мирового финансового кризиса» от 22 декабря 2009 года предусмотрено изменение механизма субсидирования отрасли производства молока и мяса. По новой схеме дотации в размере 600—1300 грн. должны выдаваться на одну голову скота вместо аккумуляции 20% стоимости сданных молока и мяса на специальных счетах. Учитывая проблемы с реализацией схемы, решено отложить ее внедрение на год.

Жилищно-коммунальное хозяйство. Приоритетом текущей политики в сфере ЖКХ является техническая реабилитация и переоснащение предприятий за счет средств государства, частных инвесторов и потребителей. Планируется реформировать систему тарифообразования, создать Национальную комиссию регулирования рынка коммунальных услуг, устанавливающую тарифы. Но этот орган будет эффективен лишь при наличии достаточных полномочий и независимости.

Транспорт и связь. КМУ продлил действие льготных (на уровне октября 2008 года) тарифов на перевозку грузов по железной дороге для предприятий ГМК и химической промышленности до 1 июля 2010 года. Это решение свидетельствует о выборочной поддержке отраслей при помощи нерыночных методов и вмешательстве в процесс образования тарифов, которые должны устанавливаться независимым регулятором и быть одинаковыми для всех потребителей.

КМУ передал имущественный комплекс международного аэропорта «Донецк» из собственности территориальной общины области в государственную собственность с отнесением его к сфере управления Национального агентства по подготовке к Евро-2012. Этот факт показал, что имеющаяся система управления аэропортами в Украине не обеспечивает их стабильного развития, а потому требует реформирования и допуска субъектов хозяйствования всех форм собственности в этот сектор.

Подготовка к Евро-2012. Возобновило деятельность Национальное агентство по подготовке и проведению в Украине финальной части чемпионата Европы по футболу 2012 года как центральный орган исполнительной власти. Это будет способствовать активизации процесса подготовки к проведению Евро-2012, поскольку сформирован единый управленческий центр, полномочия которого подкреплены и финансовыми ресурсами.

Согласно новой Программе подготовки к Евро-2012, соотношение между частным и государственным финансированием в данное время составляет 50% на 50%, а его объемы увеличены на 12%. 95% средств будут направляться на развитие инфраструктуры, что можно оценить положительно, учитывая влияние на качество жизни и экономическое развитие. Однако риск невыполнения этой программы достаточно высок.

Топливно-энергетический сектор. 21 апреля 2010 г. в Харькове руководители НАК «Нафтогаз Украины» и ОАО «Газпром» подписали дополнения к контракту №КП от 19 января 2009 г. о купле-продаже газа в 2009—2019 гг. В то же время президенты двух стран подписали Соглашение по вопросам пребывания Черноморского флота РФ на территории Украины, что непосредственным образом связано с газовыми контрактами, поскольку «снижение цены на газ» для Украины засчитывается как оплата аренды пребывания ЧФ на территории Украины.

Относительно низкие цены на газ частично решают бюджетные проблемы Украины и финансового состояния НАК «Нафтогаз Украины» и повышают конкурентоспособность производства. Но базовые условия газового контракта остаются неизменными, что дает возможность правительству РФ восстановить действие экспортной пошлины на газ.

Существует риск консервации положения дел (как минимум на срок каденции нового президента Украины, самое большее — на время действия газовых контрактов), поскольку новые цены могут затормозить реализацию программ энергосбережения и т.п.

В апреле премьер-министр РФ В.Путин выдвинул инициативу относительно кооперации ядерных отраслей РФ и Украины, что фактически означает объединение генерации энергии, атомного машиностроения и топливного цикла, а позднее неожиданно предложил объединить Газпром и НАК «Нафтогаз Украины». Но такое объединение газовых и ядерных секторов Украины и России невозможно по целому ряду причин.

Правительство рекомендует НКРЭ поднять с 1 июня 2010 г. цены на газ для промышленных потребителей и бюджетных организаций, что предусмотрено соответствующим проектом постановления КМУ. Повышение цен на газ для всех категорий потребителей до экономически обоснованного уровня могло бы стать важным шагом реформирования, но существует риск того, что украинская власть снова не отважится это сделать в полном объеме и без исключений.

Раздел 3. Внешняя политика и политика безопасности

Александр Сушко, Наталия Сад, Владимир Горбач (все — Институт евроатлантического сотрудничества), Валерий Чалый, Михаил Пашков, Николай Сунгуровский, Алексей Мельник (все — Украинский центр экономических и политических исследований имени Александра Разумкова)

Действия власти в сфере внешней политики. 3 июня Верховная Рада приняла за основу внесенный президентом В.Януковичем проект закона «Об основах внутренней и внешней политики Украины», в котором закрепляется внеблоковость Украины и предусматривается изъятие из Закона «Об основах национальной безопасности Украины» положения о цели членства в НАТО. Проект закона определяет лишь общие основы внешней политики, но не очерчивает ее главных направлений и приоритетов, а также не содержит четкой системы функций и механизмов осуществления внешнеполитической деятельности.

Действующий до сих пор документ «Основные направления внешней политики Украины», принятый постановлением Верховной Рады в июле 1993 г., не соответствует современным реалиям и нуждается в обновлении. Но разработка и имплементация нового закона в нынешних условиях вызывает серьезные сомнения, поскольку в Украине до сих пор нет консолидированного подхода к определению и реализации стратегической модели обеспечения национальной безопасности. Также недопустимо то, что процесс подготовки и рассмотрения проекта закона, который должен определить стратегию для страны, проходил в слишком быстром и закрытом режиме, без учета позиций профильных парламентских комитетов, консультаций с общественностью, без обсуждения в экспертных кругах.

Принятие закона может создать ряд рисков, наибольший из которых — закрепление нынешней ситуации неопределенности, когда Украина оказалась в «серой» буферной зоне, не имея как возможности самостоятельно обеспечить защиту собственной независимости и территориальной целостности, так и надежных внешних гарантий безопасности.

1 июня 2010 г. Верховная Рада приняла Закон «О внесении изменений и дополнений к Закону Украины «О дипломатической службе». Эти изменения носят комплексный характер и открывают возможности усовершенствования деятельности МИД.

8 апреля 2010 г. подписан указ президента «О некоторых вопросах представительства экономических интересов Украины за рубежом», который предусматривает ликвидацию ТЭМ и поручает МИД «обеспечить формирование в составе дипломатических представительств Украины за рубежом отделов по экономическим вопросам в рамках определенной в установленном порядке предельной численности работников». Указ можно признать своевременным, поскольку система ТЭМ не была эффективной. Однако указ направлен, скорее, на механическое переподчинение экономических структур, что, в сущности, консервирует ситуацию. Поэтому есть риск, что механический перевод ТЭМ под эгиду МИД не изменит ее к лучшему, поскольку реформу миссий необходимо рассматривать как составляющую системной реформы дипломатической службы.

Отношения с Российской Федерацией. 21 апреля 2010 г. в ходе рабочей встречи президентов Украины и РФ в Харькове было подписано «Соглашение между Украиной и Российской Федерацией по вопросам пребывания Черноморского флота Российской Федерации на территории Украины», которое 27 апреля ратифицировала Верховная Рада Украины. 17 мая 2010 г. состоялся официальный визит президента РФ Д.Медведева в Украину. Во время визита проведено ІІІ заседание украинско-российской межгосударственной комиссии, по итогам работы которого подписано ряд межправительственных и межведомственных документов. Также подписаны три совместных заявления президентов Украины и РФ.

С одной стороны, указанные встречи на высшем уровне, заключенные соглашения и сделанные заявления создают возможности для развития украинско-российских отношений. Эти шаги свидетельствуют о том, что период конфронтации на уровне руководств стран закончился, изменились к лучшему характер и тональность как политико-дипломатического диалога, так и информационного сопровождения двусторонних отношений. Сторонам удалось решить хроническую проблему: подписано Соглашение о демаркации украинско-российской государственной границы.

С другой стороны, достигнутые договоренности и заключенные соглашения создают ряд угроз, поскольку соглашение, предусматривающее пролонгацию пребывания ЧФ РФ в Крыму на 25 лет (до 2042 г.), является беспрецедентным политико-экономическим бартером — обменом условных экономических преференций РФ на стратегические геополитические уступки со стороны Украины. При этом остается открытым вопрос делимитации Азово-Керченской акватории, существует угроза отхода Украины от собственных переговорных позиций и передачи Керчь-Еникальского канала в совместное пользование.

Пересмотр в интересах РФ позиций по ряду спорных вопросов, безоговорочное присоединение к российскому видению модели обеспечения европейской безопасности укрепляют пророссийскую составляющую внешней и внутренней политики Украины, угрожают ей потерей самостоятельности в принятии важных внешнеполитических решений. Украина постепенно втягивается в сферу российского влияния, ограничивая собственные действия некритическим реагированием на российские инициативы.

Европейская интеграция. 19 мая на заседании правительства утвержден план первоочередных мер по интеграции Украины в ЕС на 2010 г. 28 мая под председательством президента Украины проведено заседание комитета по вопросам европейской интеграции; 1 июня — заседание украинской части Совета по вопросам сотрудничества между Украиной и ЕС (под председательством премьер-министра Украины).

В целом, на уровне планирования правительство проявляет чуткость к рекомендациям ЕС: основное содержание плана, утвержденного 19 мая, опирается на «матрицу Фюле» — документ, представленный еврокомиссаром Ш.Фюле в Киеве 22 апреля. Вместе с тем, принимая во внимание активизацию внешнеполитических усилий украинской власти на российском направлении, существует риск маргинализации евроинтеграционной политики с дальнейшим преобразованием европейской повестки дня в Украине в откровенно второстепенную.

11 мая в Киеве состоялось пленарное заседание в рамках очередного — 15-го — раунда переговоров между Украиной и ЕС?относительно заключения Соглашения об ассоциации. 26—28 мая — 11-й раунд переговоров относительно создания глубокой и всеобъемлющей ЗСТ между Украиной и ЕС.

Соглашение об ассоциации должно быть наиболее объемным и содержательным международно-правовым документом Украины, определяющим ряд обязательств и ключевых направлений внутреннего реформирования. Тем не менее последний раунд переговоров относительно ЗСТ оказался непростым. Нынешнее состояние переговорного процесса относительно ЗСТ ставит под сомнение возможность его завершения до конца 2010 г.

29 апреля в Киеве состоялось заседание Совместного комитета экспертов, созданного в рамках Соглашения об упрощении оформления виз. Стороны констатировали, что в 2009 г., по сравнению с предыдущим годом, наблюдался прогресс в выполнении указанного Соглашения. Вместе с тем сторонам не удалось договориться о внесении изменений и дополнений к Соглашению об упрощении оформления виз (расширении льготных категорий, узаконении деятельности «визовых центров», уточнении норм относительно долгосрочных виз и т.п.).

1 марта президент В.Янукович осуществил свой первый зарубежный визит в Брюссель, где посетил институты ЕС и встретился с его руководителями: Ж.М.Баррозу (Еврокомиссия), Х.Ван Ромпеем (Совет ЕС) и Е.Бузеком (Европарламент). 12 апреля во время рабочего визита в США для участия в саммите по вопросам ядерной безопасности В.Янукович встретился с канцлером ФРГ А.Меркель и президентом Франции Н.Саркози.

С точки зрения содержания и результативности, контакты с лидерами ЕС были довольно скромными, особенно на фоне мощных сдвигов в отношениях с Россией. Есть риски, что дипломатическая рутина, недостаток ощутимого прогресса в отношениях с ЕС переведут их в разряд второстепенных для Киева. Очевидно, что планирование политических контактов на наивысшем уровне должно основываться на принципе сбалансированности, с особым акцентом на направления, провозглашенные стратегическими.

Диалог на министерском уровне с ЕС остается довольно интенсивным. Здесь не ощущается того очевидного дисбаланса в пользу отношений с Россией, который наблюдается в контактах на наивысшем уровне (президента и премьера). Вместе с тем отсутствие новых инициатив и недостаток значительных прорывов создает риск девальвации содержательной стороны политического диалога с ЕС.

Отношения со США. 12 апреля президент В.Янукович принял участие в саммите по вопросам ядерной безопасности в Вашингтоне, где состоялась встреча с президентом США Б.Обамой. В совместном заявлении речь идет, в частности, о том, что президенты Украины и США «засвидетельствовали намерения выстраивать отношения на основе Хартии о стратегическом партнерстве Украина — США и комиссии стратегического партнерства». Украинская сторона объявила о решении отказаться от высокообогащенного урана.

Украина в который раз доказала способность делать практический вклад в политику нераспространения и готовность идти навстречу в чувствительных для международного сообщества вопросах. Между тем непосредственные выгоды Украины не очевидны. США объективно будут оставаться заинтересованными в сохранении суверенитета и территориальной целостности Украины.

Вместе с тем, отказавшись от евроатлантической интеграции, Украина сузила собственные возможности в вопросе получения политико-дипломатической поддержки США на международной арене. В формировании внешней политики государства новой власти следует исходить из того, что развитие отношений с РФ не должно вызывать свертывания стратегических отношений с США. Украине необходимо присутствовать в трансатлантических процессах, в т.ч. касающихся вопросов безопасности, продолжать сотрудничество с США относительно поставок ядерного топлива, обеспечивая таким способом диверсификацию этого рынка.

Отношения с НАТО. Главным событием в этой сфере является изменение официальным Киевом цели сотрудничества с НАТО — отказ от идеи членства Украины в НАТО, который сопровождался ослаблением кадрового и институционного потенциала отношений с альянсом.

Такая коррекция угрожает умалением международного значения Украины из-за непоследовательности ее внешнеполитического курса, свертыванием государственной политики относительно НАТО, что означает уменьшение партнерского присутствия Украины в самом мощном политическом объединении мира в сфере безопасности.

Отношения с другими странами мира. За 100 дней президент В.Янукович провел ряд встреч с главами иностранных государств: с президентом США Б.Обамой, главой КНР Ху Цзиньтао и др. Также состоялись переговоры с президентами стран СНГ (Беларусь, Туркменистан, Казахстан). Президент выступил на заседании Парламентской ассамблеи Совета Европы (27 апреля 2010 г.). Достигнуты договоренности с турецкой стороной о создании Стратегического совета высокого уровня между Украиной и Турцией.

Указанные контакты открывают возможность дальнейшего развития политико-дипломатического диалога, торгово-экономического сотрудничества со странами — мировыми лидерами — США, КНР (в частности, на второе полугодие запланирован визит В.Януковича в Пекин), а также государствами — важными партнерами Украины (страны ЕС, СНГ, Турция и др.).

Вместе с тем опасной выглядит асимметрия международных контактов руководства страны — однозначное преимущество предоставляется развитию отношений с Россией.

В целом, оценивая внешнюю политику новой власти, надо отметить, что ей удалось избавиться от противостояния государственных институтов, которое крайне ослабляло позиции страны на мировой арене. Вместе с тем внешняя политика осуществляется в «ручном», закрытом режиме, не хватает стратегических подходов. Не налажены контакты с общественностью, экспертными кругами. Ограничен парламентский контроль за ее осуществлением.

Переориентация внешнеполитического курса на внеблоковость не предоставляет Украине надежных гарантий независимости, суверенитета и территориальной целостности — закрепляется ситуация ограниченности пространства политико-дипломатического маневра, неопределенности с обеспечением национальной безопасности; в сущности, страна превращается в буферную зону, объект внешних влияний.

Удалось «разморозить» отношения с Россией, завершен период конфронтации, активизирован политико-дипломатический диалог. Но очевидно доминирование российского вектора во внешней политике Украины. Геополитические уступки в интересах РФ формируют асимметрический характер отношений, угрожают Украине потерей самостоятельности на мировой арене, следованием в фарватере российского внешнеполитического курса.

На европейском направлении прослеживается определенная инерция предыдущих действий и решений, в отношениях с ЕС восходящая динамика очень медленная, а на отдельных направлениях (например, энергетическое сотрудничество, переговоры относительно зоны свободной торговли) наблюдаются стагнация и даже регресс. Существует угроза, что на фоне «сверхдинамических» отношений с РФ сотрудничество с ЕС и связанный с ним стратегический курс на европейскую интеграцию могут отойти на периферию украинской политики.

Стремление Украины к внеблоковости не будет содействовать ее активной интеграции в международные политические процессы в сфере безопасности. Ориентация нынешнего руководства страны на сближение с РФ, в сущности, умаляет значимость сотрудничества с НАТО, что может критически сказаться на выполнении Годовых национальных программ и в целом повлечь девальвацию отношений с альянсом.

В отношениях со США украинской стороне не хватает четких подходов и стратегического видения приоритетов сотрудничества. Контакты на высшем уровне пока что не привели к прорыву в двусторонних отношениях. Недостаточно эффективно используются механизмы сотрудничества. Наблюдается снижение интереса США к восточноевропейскому региону и, в частности, к Украине.

География международных контактов на высшем уровне свидетельствует, что ныне «отложенной» является проблема активизации политико-дипломатического, торгово-экономического сотрудничества на перспективных для украинских производителей внешних направлениях (Азиатско-Тихоокеанский регион, Ближний Восток, Южная Америка и др.).

Политика безопасности. Главные изменения в секторе безопасности касаются отказа от евроатлантической интеграции и формализации внеблоковости Украины. Изменения ориентиров в обеспечении национальной безопасности направлены преимущественно на временное преодоление дефицита безопасности и создают дополнительные риски на будущее.

Внеблоковый статус Украины требует преобразования структуры, увеличения численности ВС и призывного контингента с одновременным продлением сроков срочной службы, укрепления мобилизационной системы, оборонно-промышленного потенциала. Выбранная модель национальной безопасности не является достаточно аргументированной как в связи с тенденциями в сфере безопасности, так и относительно ресурсных возможностей государства.

Госбюджет на 2010 г. выделяет МО 13,47млрд. грн. (менее 70% минимальной потребности). По сравнению с «катастрофическим» бюджетом 2009 г., оборонительный бюджет-2010 увеличен на 4,6% (прогнозируемый уровень инфляции в нынешнем году составляет 13,1%). Вместе с тем 2 июня Комитет по экономическим реформам при президенте Украины одобрил Программу экономических реформ Украины на 2010 — 2014 гг., в которой не упоминаются вопросы национальной безопасности, обороны, социальной защиты военнослужащих. Следовательно, можно констатировать, что, несмотря на понимание критического состояния в секторе обороны, провозглашенные намерения новой власти относительно стабилизации ситуации в ВС пока что не подкреплены ни реалистическими планами, ни бюджетными показателями.

Что же касается целого ряда международных контактов на разных уровнях (визит В.Януковича в Брюссель, визит делегации НАТО 26 апреля в Украину, участие министра иностранных дел К.Грищенко в обзорной конференции 2010 г. по выполнению Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) 5 мая и т.д.), то в целом их можно оценить, в определенной мере, как демонстрацию намерений сохранить дальнейшее развитие сотрудничества с Западом, в т.ч. партнерство с НАТО. Вместе с тем существует риск возможного снижения уровня военного сотрудничества с Организацией Североатлантического договора в меру интенсификации отношений в военной сфере с Россией.

После ратификации Соглашения о продлении срока пребывания ЧФ в Крыму до 2042 г. в рамках подкомиссии по вопросам функционирования ЧФ РФ и его пребывания на территории Украины подготовлен и обсужден проект концепции Протокола между правительствами Украины и России относительно согласования передвижений военных формирований ЧФ РФ на территории Украины вне мест их дислокации. Согласован также текст межправительственного договора о взаимодействии во время проведения инспекционных мероприятий в местах дислокации военных формирований ЧФ в рамках многосторонних международных документов по разоружению. Продолжается работа над проектами двусторонних соглашений о действиях государств в кризисных ситуациях, взаимодействии в упреждении чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий в местах дислокации ЧФ РФ на территории Украины.

Проблемы пребывания ЧФ РФ в Украине на самом деле требовали и требуют дальнейшего урегулирования, но существует риск, что реализация достигнутых договоренностей будет иметь негативные последствия для национальной безопасности в средне- и долгосрочной перспективе.

На протяжении 100 дней новая власть сделала ряд шагов в плане развития международного военного сотрудничества. Принятые меры и решения заслуживают положительной оценки, поскольку содействуют упорядочению участия Украины в международном военном сотрудничестве, укреплению ее имиджа как контрибьютора глобальной и региональной безопасности, позволяют ВС использовать международное сотрудничество для повышения уровня боеспособности. Особенно важным было решение относительно беспрепятственного проведения международных военных учений на территории Украины.

На протяжении первых 100 дней пребывания в должности президента В.Януковича украинская власть добилась определенных результатов во внедрении решений, определяющих политику национальной безопасности и обороны — преимущественно относительно законодательного закрепления другой модели обеспечения национальной безопасности и решения организационно-кадровых вопросов.

Власть пытается по-новому позиционировать Украину на мировой арене. На фоне укрепления пророссийской ориентации Украины вместе с тем наблюдается неослабевающее внимание к ней со стороны НАТО и других ведущих игроков, а также обоюдные попытки перевести диалог в прагматичное русло.

Следует отметить, что такие шаги, направленные на выполнение предвыборных обещаний, не решают главной проблемы — преодоления дефицита безопасности для Украины. Непрозрачный характер изменений, к которым прибегла новая власть, свидетельствует о наличии у нее определенных целей, которые она намерена реализовать, добиваясь общественной поддержки постфактум, и об отсутствии системного плана действий, что угрожает деградацией системы обеспечения национальной безопасности, углублением разделяющих линий не только между властью и обществом, но и в самом обществе и власти.

Раздел 4. Политика в гуманитарной сфере

Евгений Захаров (Харьковская правозащитная группа), Наталия Лигачёва, Отар Довженко («Телекритика»), Александр Винников (Сеть развития европейского права), Георгий Касьянов (Институт истории НАН Украины), Олег Шаров (Университет экономики и права «Крок»), Анна Голубовская-Онисимова («Мама-86»), Екатерина Левченко («Ла Страда»), Евгений Быстрицкий (Международный фонд «Відродження»)

Права человека в Украине. На протяжении минувших 100 дней наблюдалось наступление на гражданские и политические свободы прежде всего в плане нарушения свободы мирных собраний и учащения случаев насилия против участников таких акций при полной бездеятельности МВД.

МВД намерено ввести указание в железнодорожных билетах ф.и.о., года рождения, серии и номера предоставленного документа, что является нарушением права на приватность. Ликвидировано Управление мониторинга прав человека в деятельности органов внутренних дел, которое было серьезным предохранителем злоупотреблений и нарушений прав человека в МВД. Все проекты по правам человека в МВД приостановлены.

Верховная Рада рассматривает ряд законопроектов, серьезно нарушающих права человека, и отвергает законопроекты, направленные на их защиту, в частности прогрессивный проект Уголовно-процессуального кодекса. Предложенная президентом судебная реформа нарушает стандарты права на справедливый суд.

Для реализации системных перемен к лучшему в области прав человека власть должна поставить их в центр государственной политики. Необходимо усилить конституционные гарантии прав человека и основоположных свобод, утвердить новый Уголовно-процессуальный кодекс, провести реформирование судебной системы и уголовной юстиции соответственно принятым ранее концепциям, утвердить законопроекты о доступе к публичной информации, об информации, общественном радиовещании, общественных организациях, пересмотреть законодательство и практику относительно защиты общественной морали. Необходимо переработать законопроекты о бесплатной правовой помощи, мирных собраниях, защите персональных данных, проект Кодекса о труде, которые существенно нарушают права человека. Неотложным является введение должностей специализированных омбудсменов по противодействию пыткам и плохому обращению, противодействию дискриминации, по вопросам свободы информации, защиты персональных данных и защиты прав детей, а также создание региональных представительств уполномоченного ВРУ по правам человека.

Свобода слова, СМИ. Кампания по почти полной замене вертикали власти коснулась и медийной сферы. Действия руководства государства свидетельствуют о попытках усилить государственное регулирование в сфере СМИ. Одним из первых был указ президента об упразднении (вопреки закону «О телевидении и радиовещании») назначения А.Мирошниченко членом Национального совета по вопросам телевидения и радиовещания на второй срок. Сейчас полномочны лишь три члена Нацсовета, так что орган не имеет кворума, и его работа фактически заблокирована.

Второго апреля президент ликвидировал Национальную комиссию по утверждению свободы слова и развитию информационной области; вместо этой комиссии и ряда других совещательных органов создан Гуманитарный совет, в который вошли несколько представителей медиаотрасли.

С нарушением законов состоялась смена руководства Национальной телекомпании Украины. 17 марта 2010 года Кабинет министров подчинил себе НТКУ и назначил ее генеральным директором Е.Бенкендорфа. Эта реструктуризация и кадровые изменения ставят под сомнение перспективу преобразования НТКУ в канал общественного вещания.

Член фракции Партии регионов В.Киселев 17 мая 2010 года сделал очередную попытку внести в повестку дня законопроект об установлении уголовной ответственности за клевету. Его коллега Е.Бондаренко предлагает наказывать СМИ за публикацию «ложных и безответственных заявлений политиков».

Деятельность государственных органов в сфере внедрения цифрового телерадиовещания крайне неудовлетворительна, что угрожает Украине международными проблемами уже в ближайшие два года.

Власть подчеркивает свою непричастность к цензуре и давлению на журналистов. Однако тональность новостей стремительно меняется: они становятся слишком лояльными к власти, в них преобладает официоз, бывают случаи замалчивания общественно важных фактов. Количество материалов с признаками заказа в теленовостях возрастает. Журналисты сообщают о появлении запрещенных тем, отказе или существенном редактировании материалов, содержащих невыгодную для власти информацию, и прочие признаки цензуры.

В целом наблюдается ухудшение ситуации со свободой слова, усложнение коммуникации между властью и СМИ, снижение качества новостей, учащение случаев вмешательства в работу редакций, давления на журналистов и нарушения их прав, цензуры и самоцензуры. Реакцией на эти процессы стали публичные заявления журналистских коллективов, акции протеста, создание общественного движения «Стоп цензуре!». Обеспокоенность положением свободы слова высказали международные журналистские организации, ПАСЕ и Госдепартамент США.

Качество диалога новой власти с гражданским обществом. Рядом указов президента от 02.04.2010 г. ликвидированы несколько совещательных органов, в т.ч. Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права. Вместе с тем избранные самой властью представители общественности включены в Национальный антикоррупционный комитет и Общественный гуманитарный совет. Создан Общественный комитет по мониторингу выполнения законодательства в сфере развития и поддержки предпринимательства.

Проблемой остается отсутствие общих критериев эффективности консультативно-совещательных органов и учета их предложений. Из 20 министерств информацию об учете замечаний общественности предоставляло лишь одно — Министерство юстиции. 19 министерств предоставили лишь планы мероприятий по выполнению Концепции благоприятствования развитию гражданского общества.

Проблемой остается отсутствие эффективного контроля и санкций за нарушение стандартов поведения госслужащими. Стандарты преимущественно игнорируют или применяют выборочно. Нет обязательной отчетности органов исполнительной власти относительно учета предложений общественности и результатов мониторинга ими выполнения государственной политики, не разработаны мероприятия правового просвещения относительно диалога органов власти и общественности.

Нормотворческие изменения, направленные на создание условий для развития диалога с гражданским обществом, носят несистемный характер. Вместе с тем законотворческая деятельность власти в сфере гражданского общества немного активизировалась. Приняты за основу законопроекты о консультациях с молодежными общественными организациями (впрочем, на практике речь идет прежде всего о припартийных молодежных объединениях), об информировании общественности о состоянии законности; о социальной рекламе; о волонтерском движении; о всеукраинском референдуме. Обновлен проект закона «Об общественных организациях», который должен упростить процедуры их регистрации и расширить права относительно консультаций и общественной экспертизы.

Проект постановления КМУ о мерах по обеспечению участия общественности в формировании и реализации государственной политики восстанавливает норму об обязательных консультациях по требованию трех общественных организаций. Свой количественный состав общественные советы должны определять самостоятельно. В их компетенцию включена общественная экспертиза, в т.ч. антикоррупционная. В общем, предложения общественности по усовершенствованию нормативно-правовой базы для диалога учитываются лишь частично.

Планы и действия новой власти в образовательном секторе. В этой сфере имели место негативные резонансные действия в связи с внешним независимым оцениванием (ВНО) и поступлением в высшие учебные заведения: было решено сдавать тесты на языках обучения в школе (а не только на украинском, как раньше), введен трехлетний срок действительности сертификата ВНО, повышен удельный вес среднего балла аттестата в конкурсном балле с 4 до 25%, допущены к поступлению лица, набравшие менее 124 баллов по непрофильным дисциплинам, при условии получения ими 170 и более баллов по профильным дисциплинам, выпускникам школ 2007-го и предыдущих годов позволено поступать на обучение без отрыва от производства по результатам вступительных экзаменов, для неаттестованных по украинскому языку разрешены экзамены по другому языку. Все эти меры представлены в качестве усовершенствующих ВНО, обеспечивающих равенство доступа к высшему образованию и повышающих роль и значение школы. Вместе с тем Д.Табачником предложено дополнить поступление на специальности технического и естественно-математического цикла собеседованиями и вступительными экзаменами. В марте 2010 г. силами провластной коалиции провален закон о внешнем независимом оценивании. Симптоматично отсутствие упоминания о ВНО в Программе экономических реформ на 2010—2014 гг. президента В.Януковича.

Предложенные нововведения в самом деле позволяют облегчить процедуры прохождения ВНО, но и расширяют сферу коррупционных рисков во время выпускной/вступительной кампаний и делают дальнейшую судьбу ВНО и поступления в вузы зависимой от ведомственных, политических и корпоративных интересов.

Остальные новации касаются трех взаимосвязанных сфер: европейская интеграция высшего образования Украины, университетская автономия, повышение качества высшего образования и контроль за качеством. Спектр намерений, заявлений и конкретных действий здесь довольно широк — от введения приложения к диплому европейского образца (приложение, как и диплом, будет печататься централизованно) до упорядочения и оптимизации системы аккредитования и лицензирования, от планов перехода на европейский стандарт магистерских программ до модернизации подходов к формированию перечней направлений и специальностей в обучении бакалавров и магистров, от расширения прав вузов в формировании контингента студентов до включения в компетенцию местных органов власти вопросов открытия новых вузов, специальностей и направлений обучения. Определенные признаки системного подхода к реформированию образования можно отыскать в Программе экономических изменений президента В.Януковича на 2010—2014 гг. Впрочем, здесь отсутствуют какие-либо реальные новации. К тому же часть задач по этим программным приоритетам была реализована предыдущими правительствами, а часть — так и осталась декларациями.

На сегодняшний день характер действий власти в образовательном секторе свидетельствует о старой тенденции к кулуарно-бюрократическому методу определения приоритетов и задач, нехватке внешней экспертной оценки: в действиях правительства в сфере образования наблюдается избыток политической либо идеологической целесообразности (там, где речь идет об отмене или отрицании действий предшественников), наличие корпоративных интересов и коррупционных рисков (там, где речь идет о ВНО и интересах ректорского корпуса вузов). Существует чрезмерная заполитизированность отдельных заявлений и действий министра образования и науки (особенно в языковом вопросе и относительно преподавания истории в школах).

Экологизация государственной политики и общественного сознания — требование времени. Вопреки европейским требованиям, Программа экономических реформ на 2010—2014 гг. не содержит экологической составляющей. Вместе с тем в ней задекларированы намерения обеспечить внедрение европейского принципа «кто больше загрязняет, тот больше платит». Внедрение механизма экологического налогообложения планируется к концу 2012 года, а новой системы платежей за добычу полезных ископаемых — до конца 2014-го.

Экологические приоритеты новой власти изложены в подразделе 3.1. Раздела 3 Государственной программы экономического и социального развития Украины на 2010 год. Этот подраздел не проходил общественное обсуждение на стадии подготовки проекта, и сюда не попали столь важные приоритеты, как экологическое образование, образование и информирование общественности, привлечение общественности к процессу принятия экологически значимых решений.

Подготовка и принятие к концу 2010-го закона Украины «О стратегии национальной экологической политики на период до 2020 года» являются главным условием получения Украиной секторальной бюджетной поддержки от Европейского Союза. Требования о проведении общественного обсуждения проекта стратегии ныне в большинстве своем удовлетворены, но процедура еще не завершена.

Наблюдаются расхождения между декларируемыми в Программе правительства приоритетами и реальными действиями ветвей власти. Так, часть 3.1.5. «Развитие заповедного дела» преследует цель на протяжении 2010 г. увеличить количество заповедных территорий Украины на 5,9%. Вместе с тем на разных уровнях власти продолжаются попытки отменить ряд указов президента Украины о создании национальных природных парков. Уничтожение зеленых зон в пределах населенных пунктов указывается среди основных проблем подраздела 3.1. Этому приоритету противоречат действия местных властей в Харькове (без предварительного обсуждения с общественностью, что является грубым нарушением природоохранного законодательства).

Гендерная политика. Гендерная политика традиционно была маргинальной для украинской власти, хотя она является эффективным инструментом решения социальных проблем, а гендерное равенство — неотъемлемой демократической ценностью.

Государственная программа экономического и социального развития Украины на 2010 г. демонстрирует довольно поверхностное понимание гендерной политики и проблем, связанных с гендерной дискриминацией. Среди основных задач в сфере обеспечения равных прав и возможностей женщин и мужчин определено лишь противодействие насилию и торговле людьми. Не уделяется внимание гендерному разрыву в размерах заработной платы, низкой представленности женщин в процессах принятия решений. Ввиду отсутствия квалифицированного экспертного сопровождения, сделанные заявления о повышении пенсионного возраста женщин до уровня мужчин отрицательно восприняты обществом.

Парламентское большинство не поддержало идею введения квот во время выборов народных депутатов (законопроект №1232 отклонен и снят с рассмотрения). Представители власти позволяют себе демонстрировать публичное небрежение принципов гендерного равенства. Одновременно наявны опасения относительно критического освещения действий и намерений правительства в этой сфере в СМИ.

Новая власть получила рекомендации от Комитета ООН по ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, в которых выражается обеспокоенность низким представительством женщин в органах власти высшего уровня, распространением гендерных стереотипов в обществе, насилием над женщинами, торговлей людьми. Очевидно, что очередным шагом новой власти должна стать разработка новой Государственной программы внедрения гендерного равенства.

Проект осуществлен при поддержке Международного фонда «Відродження»

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №24-25, 23 июня-6 июля Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно