ПРИНЦИПИАЛЬНОЕ РАЗЛИЧИЕ, А НЕ «СМЕЩЕНИЕ АКЦЕНТОВ»

В последнем номере «Зеркала недели» (№42(315) 28 октября 2000 г.) помещен материал «Акценты», в котором говорится, что председатель Конституционного суда Украины считает, что вывод Венецианской комиссии по имплементации итогов референдума в Украине «почти совпадает» с заключением Конституционного суда, что в обоих документах «есть совпадения», и Венецианская комиссия «лишь сместила акценты». Я не могу согласиться с таким мнением, ибо полагаю, что позиции этих двух органов по одному и тому же вопросу сильно отличаются. Предлагаю вашему вниманию свои аргументы на сей счет.

Различие есть, и весьма существенное. Мне очень досадно, что председатель Конституционного суда этого различия не видит. Я полагаю, он сознательно не хочет видеть именно различия и говорит о «совпадении». Теперь проанализируем аргументы.

Во-первых. Прежде всего давайте сравним оценку конституционности так называемого референдума, которую дали Конституционный суд Украины и Венецианская комиссия (далее — соответственно КС и ВК).

В выводе ВК от 30 марта 2000 г. отмечается: «Именно КС Украины должен решить, существуют ли вообще правовые основания для проведения референдумов в Украине». В этом же документе подчеркивалось, что у комиссии есть серьезные сомнения «как относительно конституционности референдума, так и относительно возможности его проведения вообще».

А что же на это наш КС? Читаем в его решении № 3-рп/2000 от 27 марта 2000 года: «Этот референдум может быть проведен в соответствии с действующим законодательством».

Теперь снова обратимся к выводу ВК, но уже последнему — от 14 октября 2000 года, в котором комиссия отмечает: «На сегодня (в Украине. — С.Г.) не существует никаких законодательно установленных норм относительно провозглашения референдума и имплементации его результатов. Имплементация результатов референдума может основываться лишь на решении КС от 27 марта 2000 года... Тем не менее это решение не может заполнить пробел в действующем законодательстве. Ряд процедурных вопросов остается открытым».

Как видим, ВК исходит из того, что у нас не было и нет надлежащей законодательной базы для провозглашения и проведения референдумов, а также для внедрения их результатов, а КС говорит: есть! Так что это? Различие или «совпадение»? «Или смещение акцентов»? По моему убеждению — это существенное различие в юридических подходах и оценках европейских и украинских конституционалистов.

Во-вторых, председатель КС подчеркнул, что «государственное право советского периода не может на сегодняшний день применяться с учетом положений действующей Конституции» (цитирую по «Юридичному віснику»). В данном случае его оценка полностью совпадает с моим требованием как представителя стороны в деле (во время конституционного производства в деле по представлению 103 и 108 народных депутатов относительно соответствия Конституции Украины Указа Президента Украины «О провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе») признать «Закон о всеукраинском и местном референдумах» от 3 июля 1991 года (который, собственно, и является частью «государственного права советского периода») не соответствующим Конституции Украины 1996 года.

Более того, в данном случае оценка председателя КС, моя позиция в КС в конкретном «антиреферендумном» деле полностью совпадают с оценкой ВК, сделавшей акцент на отсутствии в украинском законодательстве правовой базы для провозглашения и проведения референдума в соответствии с Конституцией 1996 года. А что же на это КС? Есть ли здесь «совпадение»? Делайте выводы сами.

КС в своем решении от 27 марта 2000 года говорит о «достаточной правовой базе для проведения всеукраинского референдума по народной инициативе» и о том, что положение статей 1, 3, 4, 5, 6, 7 Указа Президента о провозглашении референдума соответствуют Конституции Украины. Очевидно, что не все здесь «совпадает»…

В-третьих. ВК в своем выводе очень четко и однозначно констатирует: «… депутаты свободны в том, чтобы одобрить предложения (законопроект Президента. — С. Г.), изменить их или отклонить… Верховную Раду нельзя заставить голосовать за изменения в Конституции».

Теперь для сравнения давайте вчитаемся в формулировку КС (решение от 27 марта 2000 г.):

«...в случае одобрения всеукраинским референдумом по народной инициативе вопросов, изложенных в пунктах 2, 3, 4, 5 статьи 2 Указа, эти вопросы являются обязательными для рассмотрения и принятия решений соответствующим органом государственной власти в порядке, определенном Конституцией Украины».

Я не знаю, все ли понимают, что означает формулировка «являются обязательными для рассмотрения и принятия решений», но знаю, что юристы в Украине относительно этой формулировки имеют две абсолютно противоположные точки зрения. Одна часть — «прореферендумная» (читай — «проолигархическая») — настаивает на том, что Верховная Рада должна (обязана) «проштамповать» то, что было вынесено на «референдум» без права на отклонение или внесение изменений в законопроект Президента. И именно они пугают депутатов: вот, дескать, если не проголосуете за то, что представил Президент, то он распустит Верховную Раду (между прочим, заместитель министра юстиции Украины М. Хандурин при обсуждении проекта вывода на пленарном заседании ВК 13 октября дважды брал слово в дискуссии и убеждал членов ВК в том, что народные депутаты Украины не имеют права вносить изменения в президентский законопроект, воспринимая Верховную Раду как «штамповочный» орган президент-ских предложений, а не законодательный орган Украины).

Вторая часть украинских юристов настаивает на том, что депутаты свободны в голосовании относительно президентского законопроекта, что депутаты не являются «штамповщиками» президентских предложений, а наделены избирателями правом свободного мандата, что означает их право голосовать «за», «против» или воздержаться. Более того, как члены законодательного органа, они имеют право вносить изменения в президент-ский законопроект в соответствии со своими вкусами. В таком подходе эта группа юристов не одинока. Такое же мнение и у ВК, которая считает возможным, «что результаты референдума в таком виде, как они были высказаны во время референдума, не будут имплементированы». И отдавая преимущество принципу свободного мандата депутатов, комиссия «одобрительно восприняла тот факт, что... представители как администрации Президента, так и Министерства иностранных дел ссылались на заявление Президента Кучмы во время встречи с украинскими послами к европейским государствам 26—27 августа 2000 года, в котором Президент сделал ударение на том, что он будет придерживаться конституционных норм... и не будет распускать Верховную Раду, если не наберется большинства голосов, необходимых для внесения изменений в Конституцию».

В этой ситуации возникает вопрос: почему ВК смогла дать четкую и однозначную юридическую оценку этому вопросу, а КС прибег к формулировке, требующей дополнительного толкования и из-за своей неоднозначности использующейся различными политическими силами для обоснования диаметрально противоположных подходов к процессу имплементации? Не знаю, надо ли отвечать на этот вопрос, но обязательно хочу сделать ударение на следующем: принцип верховенства права (который согласно статье 8 Конституции «признается и действует» в Украине!) требует от парламента — органа, принимающего законы, а следовательно, и от КС — органа, истолковывающего их, применить четкие формулировки, которые были бы понятными не юристам, а простым людям. Ибо простой человек должен прочитать закон и понять его положение, чтобы знать, в чем заключаются его права, вытекающие из этого закона.

Четвертое. Если верить сообщению «Юридичного вісника України», то председатель КС сказал, что ВК «признала большинство пунктов депутатского законопроекта неактуальными в связи с совпадением их с пунктами президентского законопроекта». Но в выводе ВК нет такого объяснения. Как раз наоборот, совсем иначе ВК объясняет утерю депутатским законопроектом своего практического значения: комиссия видит причину этого именно в результатах деятельности КС Украины.

Во избежание обвинений в неточности, я вынужден процитировать отдельные пункты (п. 5 и п. 26) ВК:

1) п.5: «Суд (КС Украины. — С. Г.) не имел возражений против законопроекта, представленного Президентом, однако он провозгласил неконституционным предложение депутатов относительно парламентского иммунитета и признал неполным и не готовым к рассмотрению их предложение относительно второй палаты (выдел. мною. — С. Г.);

2) п.26: «Как отмечалось выше, законопроект депутатов был заблокирован Конституционным судом в тех частях, которые отличались от президентского проекта, и, таким образом, он утратил свое практическое значение (кроме, разве что, статьи 90 и пункта 8 части первой статьи 106)» (выдел. мною. — С. Г.).

Приведенные цитаты четко указывают на то, почему депутатский законопроект утратил практическую значимость: его заблокировал КС Украины. А если бы КС этого не сделал, то какие бы элементы депутатского законопроекта имели бы практическое значение при рассмотрении в Верховной Раде вопроса о внесении изменений в Конституцию? Ответы на этот вопрос также содержатся в выводе ВК, которая положительно оценила депутатский законопроект в таких частях:

1) предложение предоставить решающую роль Верховной Раде при назначении премьер-министра Украины (п. 23 вывода); предложение относительно перераспределения полномочий между Верховной Радой (нижней палатой), Сенатом (верхней палатой) и Президентом (п.30 вывода): «Что же касается содержания предложений 152 депутатов (относительно двухпалатного парламента. — С.Г.),.. то, с точки зрения международных стандартов, это предложение не вызывает серьезных возражений. Главное, что беспокоит в связи с созданием второй палаты в Украине, — что это может повлечь дальнейшее ослабление роли разделенного парламента в системе власти, которая характеризуется сильной исполнительской, в частности президентской, властью. Авторы предложений (то есть депутаты. — С.Г.) пытались уравновесить этот риск. Они не только отдали новому Сенату полномочия, ранее закрепленные за Верховной Радой, но и выдвинули условие, чтобы Сенат имел право давать согласие на большинство президентских назначений и заменили право вето Президента на требование одобрения законов Сенатом»;

2) предложение относительно изменения пунктов 9 и 13 «Переходных положений» Конституции для того, чтобы конституционные нормы относительно реформирования прокуратуры и относительно ареста и задержания вступили в силу с 1 января 2001 года (п.31 вывода): «Хотя это едва ли можно считать имплементацией референдума, существует насущная необходимость окончательно ввести — более чем через четыре года после принятия Конституции — эти положения, что чрезвычайно важно для защиты прав человека. Поэтому комиссия обращается к Украине с просьбой как можно быстрее принять необходимые меры»;

3) предложения депутатов о создании Сената как будущей второй палаты, которые комиссия оценила как возможную интерпретацию результатов референдума (п. 32 вывода).

Пятое. На различных позициях в профессиональном плане находятся ВК и КС также относительно президентского законопроекта практически во всех его структурных элементах:

а) предложение Президента ограничить парламентский иммунитет путем изъятия части третьей статьи 80 Конституции в решении КС получила такую оценку: «…исключение части третьей статьи 80 Конституции Украины не противоречит статье 157 Конституции Украины. Но отсутствие в Конституции Украины надлежащей четкости в определении депутатской неприкосновенности на практике может привести к неоднозначному пониманию части первой статьи 80 Конституции Украины. В связи с этим в статью 80 Конституции Украины целесообразно внести соответствующие уточнения» (выдел. мною. — С.Г.).

Следовательно, видим «озабоченность» КС по поводу «отсутствия надлежащей четкости», что на практике может привести к «неоднозначному пониманию», поэтому необходимо внести «соответствующие уточнения». Снова задаю вопрос: понятно ли это простому гражданину? Убежден: это непонятно даже юристам! Ибо рекомендация — «внести соответствующие уточнения» — опять-таки не конкретна! Для сравнения давайте посмотрим на оценку предложения Президента, изложенную в выводе ВК: «Комиссия и в дальнейшем ощущает серьезное беспокойство по поводу этого предложения».

Конечно, существуют западные демократии — в частности те, которые имеют традицию прецедентного права, — не признающие принципа абсолютного иммунитета членов парламента от ареста и задержания, а признающие лишь иммунитет относительно выступлений в парламенте. Однако это страны с давними демократическими традициями, в которых своевольный арест оппозиционных политиков на фиктивных основаниях кажется невероятным.

Совсем иное положение в Украине, где демократия еще достаточно молода и где оппозиционные политики высказывают опасение, что их могут арестовать под любым предлогом, если они не будут защищены этим положением. Более того, в соответствии с пунктом 13 «Переходных положений» Конституции Украины, порядок ареста лиц, существовавший до принятия Конституции, сохраняется до 28 июня 2001 года, а в соответствии с пунктом 9 «Переходных положений», прокуратура в своей деятельности все еще руководствуется старыми нормами. Итак, как только депутаты Верховной Рады лишатся иммунитета, они могут подлежать аресту и содержанию под стражей без судебного вмешательства. Безусловно, в такой ситуации может иметь место ущемление свободы выражения мнения и свободы принятия решений членами парламента...

Чтобы учесть результат референдума, можно предусмотреть ограничения иммунитета депутатов до уровня, который сейчас имеют судьи в соответствии с частью третьей Конституции: «Судья не может без согласия Верховной Рады Украины быть задержанным или арестованным до вынесения обвинительного приговора судом» (п.14, 15, 17 вывода);

б) следует признать, что у КС и ВК действительно общие подходы к оценке предложений Президента закрепить в Конституции Украины понятие «постоянно действующее парламентское большинство».

Однако ВК и в этом случае идет намного дальше, чем КС. Комиссия отмечает, что формулировка нового основания для роспуска Верховной Рады Президентом в случае невозможности сформировать на протяжении месяца «постоянно действующее парламентское большинство» имеет серьезные недостатки (п.20 вывода). Что касается временных ограничений в один месяц, то нигде и никак не определено, когда этот срок должен начинаться. Для комиссии это положение законопроекта Президента непонятно (п.21 вывода):

«Для того чтобы понятие «большинство» приобрело конкретный смысл, оно должно быть связано с конкретным событием. В соответствии с Конституцией Украины, как кажется, есть два момента, имеющие особо важное значение для формирования большинства: согласие Верховной Рады на назначение премьер-министра (п.12 статьи 87) и одобрение его программы (п.11 статьи 87). Вместо введения неопределенного понятия «парламентского большинства» было бы лучше связать возможность роспуска с неоднократным отказом Верховной Рады согласиться с назначением премьер-министра (предложенного Президентом) или с неодобрением его программы (п. 22 вывода).

По мнению комиссии, логично было бы предоставить этому большинству решающую роль при назначении премьер-министра (как это сделано в законопроекте 152 депутатов)» (п. 23 вывода; выдел. мной. — С. Г.).

Шестое. Наиболее четкое и наиболее принципиальное различие в позициях КС и ВК состоит в том, что ВК четко предостерегает: «представленный Президентом Украины законопроект не может быть принят в той форме, в которой он существует, учитывая такие два момента:

а) члены парламента должны быть защищены от своевольного ареста или задержания в соответствии с нормой Конституции, требующей согласия Верховной Рады на арест или задержание депутатов (выдел. мною. — С. Г.);

б) предложено нечеткое основание для роспуска «если на протяжении одного месяца Верховная Рада не сформирует постоянно действующее парламентское большинство» «должна быть сформулирована иначе» (выдел. мною. — С. Г.).

КС в отличие от ВК таких четких и понятных (конкретно сформулированных) предостережений не высказывает. А ВК идет дальше и делает акцент на том, что если проект, представленный Президентом Украины, все-таки будет одобрен Верховной Радой, не приняв во внимание предложенные комиссией изменения, то это может создать серьезные проблемы для демократии, верховенства права и системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти.

Седьмое. Различаются подходы ВК и КС также к юридической технике внедрения «результатов референдума». Казалось бы, именно здесь никаких двусмысленностей быть не должно. Ведь:

1) «референдум» был относительно изменений в Конституцию;

2) КС своим решением №3-рн/2000 от 27 марта 2000 г. постановил, что одобренные на «референдуме» вопросы являются обязательными для рассмотрения и принятия решений в порядке, определенном Конституцией Украины, в частности ее разделом XIII «Внесение изменений в Конституцию».

И первое, и второе однозначно говорят об изменениях в Конституцию Украины. Но похоже, что председатель КС или начал забывать содержание решения самого же КС и цель референдума, или откровенно играет в политические игры, когда говорит о том, что «Конституционный суд не будет возражать, если все уточнения (к президентскому проекту. — С.Г.) будут разработаны в отдельных законопроектах, которые будут приниматься вместе с изменениями в Конституцию» (цитирую по публикации: «Замечания обязательные к исполнению». — «Голос Украины», 25 октября 2000 г.). Ведь сам КС постановил (решение № 3-рн/2000 от 27 марта 2000 г.), что изменения в Конституцию по результатам референдума надлежит осуществлять «в порядке, определенном Конституцией Украины, в частности, ее разделом XIII «Внесение изменений в Конституцию». А этот порядок как раз и предусматривает внесение изменений в Конституцию путем поэтапного голосования в Верховной Раде — сначала простым большинством, а потом квалифицированным (не менее 300 голосов). И ни о каких «отдельных законопроектах, которые принимаются вместе с изменениями в Конституцию» в разделе XIII Конституции, совсем не говорится. В выводе КС №1-в/2000 от 27 июня 2000 г. также указывается на то, что «соответствующие уточнения» относительно парламентского иммунитета надлежит вносить именно к статье 80 Конституции Украины, а не делать это в обычных законах.

ВК по этому поводу подчеркивает:

«Комиссия придерживается мнения, что надлежащее место для базовой нормы о парламентском иммунитете — именно в Конституции, и отмечает, что параллельные нормы относительно иммунитета, например судей, содержатся в самой Конституции (часть третья статьи 126)… Для того, чтобы учесть результаты референдума, можно предусмотреть ограничения иммунитета депутатов до уровня, который сейчас имеют судьи… Аналогичная норма для членов парламента должна быть частью Конституции, а не обычного закона, и должна вступить в действие одновременно с упразднением действующей нормы» (п.17 вывода, выдел. мною. — С.Г.). Усиливает ВК свою позицию в этом вопросе в итоговом выводе (п.32), указывая, что «члены парламента должны быть защищены от своевольного ареста или задержания в соответствии с нормой Конституции, которая требует согласия Верховной Рады на арест или задержание депутатов» (выдел. мною. — С.Г.).

Политики могут придерживаться иного подхода и предлагать регулирование ограничения парламентского иммунитета обычным законом. Для политиков это неудивительно, ибо не все они изучали конституционное право. Но специалисты конституционного права не могут себе позволить согласиться с этим хотя бы потому, что статья 24 Конституции устанавливает принцип равенства всех граждан в их правах и свободах и перед законом. Исключением из этого принципа равенства является положение статьи 80 Конституции, которым регулируется институт парламентского иммунитета. Следовательно, если исключение регулируется нормами Конституции, то все уточнения (изъятие существующих положений, изменение или дополнение к ним) касаются именно норм Конституции. Если исключается какая-то норма Конституции, но такое изъятие требует дополнительного уточнения того, что осталось (что имеем в данном случае), то такое уточнение не может быть сделано в обычном законе. Норма обычного закона не может заменить конституционную норму, которая регулирует или правило, или исключение из него. Я думаю, что именно из этого исходили КС и ВК в вопросе места норм относительно парла-ментского иммунитета.

Итак, в данном вопросе подходы КС и ВК похожи, но им противоречит общая позиция администрации Президента Украины и председателя КС. Суд сам по себе, а председатель его сам по себе?!

Восьмое. На 44-м пленарном заседании ВК уполномоченный администрацией Президента заместитель министра юстиции Украины почему-то настойчиво доказывал невозможность внесения депутатами изменений в президентский законопроект, ссылаясь на то, что, дескать, в разделе XIII Конституции ничего об этом не сказано.

В ответ на это я напомнил ему о решении КС №8-рп/98 от 9 июня 1998 года в деле относительно внесения изменений в Конституцию, которым установлено, в частности, что «обязательной проверке на соответствие статьям 157 и 158 Конституции Украины подлежит не только законопроект, представленный в Верховную Раду Украины в порядке статей 154, 155 и 156 Конституции Украины, но и все возможные поправки, внесенные в него в процессе его рассмотрения на пленарном заседании Верховной Рады Украины.

Следовательно, законопроект, который по выводу КС отвечал требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины и в который были внесены поправки во время рассмотрения на пленарном заседании Верховной Рады Украины, подлежит также проверке Конституционным судом Украины на соответствие этого законопроекта требованиям указанных статей Конституции Украины перед принятием его как закона о внесении изменений в Конституцию Украины».

На основании, в частности, этого КС решил, что «в случае внесения в процессе рассмотрения в Верховной Раде Украины поправок к законопроекту он принимается Верховной Радой Украины при условии наличия вывода Конституционного суда о том, что законопроект с внесенными в него поправками отвечает требованиям статей 157 и 158 Конституции Украины» (выдел. мною. — С.Г.).

Меня по-настоящему удивляет позиция председателя КС, который (если опять-таки верить тому, что напечатано в «Голосе Украины» от 25 октября 2000 г.) заявил, что «если президентский законопроект будет существенно изменен парламентом, то его необходимо будет снова представлять в Конституционный суд...» Так и хочется спросить: а если «несущественно»? Тогда что, не нужно представлять в КС? А кто определит, что является «существенным» изменением, а что «несущественным»? И главное — как же быть с решением КС №8-рп/98, в котором говорится вовсе не о «существенных» или «несущественных» изменениях, а о «всех (!) возможных поправках», внесенных депутатами к законопроекту? Почему же снова председатель КС противоречит решению КС?

И последнее. По моему убеждению

— и создание Президентской комиссии для подготовки «отдельных законопроектов» относительно внедрения последствий «референдума»;

— и попытка этой комиссии разрешить вопрос парламентского иммунитета, парламентского большинства, досрочного прекращения полномочий парламента, бюджетного процесса в рамках «отдельных обычных законов»;

— и попытка представителя Минюста ввести в заблуждение ВК путем отрицания права депутатов вносить поправки к конституционным законопроектам на любой стадии их рассмотрения в Верховной Раде;

— и ряд публикаций о последнем выводе ВК под заголовками, которые вводят в заблуждение украинское общество;

— и заявления председателя КС относительно того, что вывод ВК «почти совпадает» с выводом КС; что допустимым является путь принятия «отдельных обычных законов» вместе с неизмененным президентским конституционным законопроектом; что конституционный надзор осуществляется только относительно «существенно» измененного парламентом президентского законопроекта и т.д. — все это является разными ариями одной оперы. Авторы либретто и музыка этой оперы хорошо известны и в Украине, и за ее пределами. Исполнители названы выше, хотя не все. От этого не только досадно, но и печально. Украине обещали верховенство права, а вместо него обеспечивают верховенство интересов кланов и «олигархов» путем благоприятствования сползанию Украины к авторитаризму.