НУЖНА РЕФОРМА РЕФОРМ И… СОВЕСТЬ ЧЕЛОВЕЧЕСКАЯ

В концепции админреформы, утвержденной Президентом Украины, есть очень хорошие слова о будущем государства Украина. В частности, отмечено, что целью административной реформы является поэтапное создание такой системы государственного управления, которая обеспечит становление Украины как высокоразвитого, правового, цивилизованного европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры, демократии, позволит ей стать влиятельным фактором в мире и Европе. Также поставлена цель формирования системы государственного управления, близкая потребностям и запросам людей. Главным же приоритетом ее деятельности будет служение народу, национальным интересам. Эта система государственного управления будет подконтрольна народу, прозрачна, построена на научных принципах, эффективна. Затраты на содержание управленческого персонала будут адекватны финансово-экономическому положению государства.

Вот такие, так сказать, нормативные цели. Но некоторые реализованные на практике шаги по реформированию госаппарата, сокращенному в среднем на 20% (злые языки болтают, что это сделано ради получения очередного транша, после чего все вернется на круги своя), не приближают, а, наоборот, отдаляют от нас желаемое. Поэтому, пожалуй, нужно, во-первых, выяснить, что является препятствием на пути преобразования нашего бюрократического, громоздкого, неэффективного, коррумпированного гос-аппарата в его нормативный (желаемый) прообраз. Во-вторых, определить именно те пути, которые потенциально достаточны для перевода госаппарата из фактического в желаемое состояние.

В этой связи проведенное нами исследование позволило выявить и сформулировать следующие принципы-задачи реформирования. Их у нас, в отличие от классика управления Эмерсона, не двенадцать, а лишь восемь. Вот они. Первый принцип: определение места реформирования в системе целей высшего порядка (принципы соответствия целей и методов). Второй: взаимосвязанность реформ (программ действий). Третий: наличие социально-экономического эффекта (неоттягивание средств из бюджета в бюджет). Четвертый принцип — невмешательство государства в экономические процессы; пятый — эффективность управления; шестой — антибюрократизм; седьмой — антикоррупция и восьмой — духовность (или кадровое реформирование).

Остановимся на каждом из них. По поводу первого принципа, то админреформа (АР) не самоцель, а лишь способ выполнения главных задач, стоящих перед государством. Ее основной целью является утверждение и обеспечение прав и свобод человека. Из этого следует, что проведение реформы не может ухудшить экономическое положение человека (нарушить его экономические права), поскольку это противоречило бы целям высшего порядка. На практике это условие, как правило, игнорируется. Считается, что поскольку реформа должна принести хорошие результаты, то нужно (как нас уверяют) затянуть пояса, потерпеть... и все будет хорошо. Однако в результате мы имеем еще одну возможность убедиться в справедливости утверждения, что нет ничего более постоянного, чем временное.

По поводу второго принципа, то он определяет место АР уже по оси не вертикальных, а горизонтальных координат. В этой связи реформа должна быть связана с другими реформами, программами, концепциями. Например, с концепцией преодоления нищенствования в стране, с пенсионной, налоговой, правовой и прочими реформами. Если не придерживаться этого условия, то станет возможной ситуация, когда, например, налоговой или пенсионной реформой будет предусмотрена одна технология сбора налогов, требующая определенного организационно-структурного обеспечения, а проведение админреформы будет предполагать совершенно другие оргструктурные звенья соответствующих учреждений. Отсюда и следует, что все реформы должны быть скоординированы друг с другом.

Третий принцип — это не оттягивание средств из бюджета на проведение реформ, а, наоборот, обеспечение, благодаря их реализации, дополнительных поступлений (принцип наличия социально- экономического эффекта).

Относительно АР, то реализовать этот принцип можно за счет таких направлений: сокращение армии, административных органов; гарантирование прозрачности в механизмах купли, доставки и продажи в топливно-энергетическом комплексе; сокращение количества осужденных к лишению свободы с отбытием наказания в исправительно-трудовых учреждениях; разработка и реализация мероприятий по возвращению в Украину украденных и вывезенных капиталов; создание условий для выхода предпринимательства из тени; повышение заинтересованности в уплате налогов в бюджет.

Сокращение армии (по некоторым оценками, целесообразно сокращение примерно на 40%) позволит уменьшить только прямые затраты на два миллиарда гривен. С учетом всех затрат, а также прямых и косвенных доходов, общество сэкономит около семи миллиардов. Такое сокращение возможно путем пересмотра военной доктрины, приведения состояния вооруженных сил к общеевропейским стандартам.

Сокращение (направленное на устранение паразитирующих бюрократических структур) админаппарата примерно на 30%. Ожидаемый эффект (сокращение затрат плюс привлечение большого количества чиновников к общественно полезному труду) составит около 10 млрд. грн.

Утверждения о творческих функциях нашего аппарата не выдерживают критики. Нельзя не учитывать и многочисленность практически одинаковых органов управления. Советник по макроэкономическим вопросам Гарвардского института международного развития Д.Снелбэккер считает, что «есть много органов, где непонятно, чего ради сидят чиновники... и таких органов десятки. Причем зачастую они дублируют функции друг друга. Поэтому очень важно путем административной реформы упорядочить их деятельность».

Об уменьшении количества осужденных к лишению свободы. По этому показателю (на душу населения) мы опережаем западноевропейские страны примерно в 10 раз. Частично это объясняется тем, что у нас, кроме заключения, нет гибких, более эффективных альтернативных санкций (кстати, к их введению нас постоянно призывает Совет Европы). Кроме того, и производство предварительного следствия, и исполнение правосудия осуществляются, как правило, с обвинительным уклоном, с нарушением прав человека. Значительное количество узников содержится, мягко говоря, без достаточных доказательств их вины.

Требуют полной прозрачности механизмы купли, доставки и продажи топливно-энергетических ресурсов. То, что сейчас творится вокруг ТЭК, имеет, как айсберг, и надводную (официальная подача информации о неблагополучии в отрасли), и подводную часть (скрытые клановые интересы, фактически стоящие за абсолютно нецивилизованным бизнесом в этой сфере).

Четвертый принцип — невмешательства государства в экономические процессы. Исповедующим принципы, на которых построен мир (а они установлены не человеческим, а Высшим Разумом): свобода выбора, права человека, естественное право заниматься предпринимательством и пр. — сопутствует добрая удача. Глядишь — уже построена замечательная муравьиная горка, поднялась вверх стройная и достаточно рациональная. Если бы тянули каждую букашку на поводке на строительство да еще и грабили ее при этом, едва ли результаты были бы лучше. Относительно экономики, то эту закономерность Бог позволил увидеть Адаму Смиту, за это мы и относим его к великим. Он сформулировал так называемое правило «невидимой руки», в рамках которого вывел простую, как и все гениальное, истину: когда государство перестает вмешиваться в экономические процессы и начинает выполнять лишь роль ночного сторожа — приходит благосостояние, расцвет нации. Но как же отказаться от того, что вошло в плоть и кровь? Тогда мы начинаем вспоминать кейнсианские и прочие теории государственного вмешательства в экономику. Но не следует забывать, что эти теории создавались для совершенно иных условий, при полной свободе предпринимательства и, вместе с тем, при полном отсутствии государственного регулирования. Создавались они, когда было достигнуто определенное экономическое развитие рыночной экономики. И у «них» действительно была проблема введения регулирования со стороны государства. Но ведь это касалось, как было сказано выше, ограничения предпринимательской жажды производить, изготавливать, предоставлять. А чтобы «подгонять» производителя — никогда.

Пятый принцип — эффективность управления. Эффективность — это, как известно, отношение прибыли к затратам. По поводу затрат на государственный управленческий аппарат, то их можно подсчитать, хотя они очень хорошо замаскированы под великое множество льгот (гарантий) — жилье, лечение, отдых и т.п. Но подсчитать как-нибудь можно. А вот прибыль от управленческой деятельности никак не подсчитаешь, т.е. ее... нет.

Как же все-таки перейти к эффективному государственному управлению? Основные идеи следующие. Чтобы гарантировать эффективность (необходимость и достаточность) управленческих усилий, нужно сконцентрировать их для решения реальных, а не псевдопроблем. Последние, как известно, разделяются на «еще» не проблемы, «уже» не проблемы и «никогда» не проблемы. Проблемы третьей группы — самые любимые для наших управленцев. Особенно они нравятся так называемым руководителям третьей категории. Специалисты первой категории знают, «что» и «как» делать. Второй — знают «что», но не знают «как». И наконец, вышеупомянутые руководители (третья категория) не знают, ни «что», ни «как» делать. Но они учат специалистов второй категории, как им нужно руководить специалистами первой.

Если без шуток, то проблема — это различие между тем, что хотелось бы иметь (желаемым), и тем, что имеем реально (фактическим). Человечество давно определило единицу измерения этих состояний. Это ВВП на душу населения. Так вот, если сравнить наш ВВП (условно около $70 на каждого гражданина) с показателем развитых западноевропейских государств (например, с Францией, где эта цифра превышает $3000), то разница будет где-то $2930. А одно лишь чрезмерное количество узников отнимает у среднего украинца около $70 и т.п. Имея полный перечень причин существования проблемы, мы сможем составить соответствующий список мер по устранению каждой из них. И поскольку этих мер будет именно столько, сколько нужно для полного разрешения проблемы, то можно говорить об эффективном, минимально достаточном управлении. Это именно то, что называют научным конструктивным подходом — системным анализом, системным управлением или так называемой логистикой. На основании этого принципа можно развить и первый, и второй. Вероятно, во-первых, нам не нужны административные (кадровые), судебные, правовые и т.п. реформы как таковые. Нам нужно, чтобы мы лучше жили. А что для этого нужно делать и как — это уже другое дело. То есть, именно из результатов системного анализа вытекает, какие именно реформы нам нужны и в каком направлении их проводить.

О бюрократизме и коррупции. Бюрократизация — это свойство любой государственной власти, естественное свойство, если учесть человеческий фактор. Ведь интересы являются движущей силой, и естественно, что, стремясь достичь власти, человек стремится удовлетворить интересы народа. Получив власть, он утрачивает этот интерес, и вместо него возникают другие (использовать власть в личных целях, добиться еще большей власти). Таким образом, бюрократизм — это неизбежное зло человечества. Бюрократизм нельзя победить, уничтожить. Это все равно, что переломить природу человека. А такие попытки, как свидетельствует наш отечественный опыт, заканчиваются очень плохо. Следовательно, не победить, а ограничить.

Часто чиновник превращает (нелегально, непублично) государственное дело в частное. То есть, приватизирует выполняемую им функцию государства. А это уже именно то, что называется коррупцией. Ее можно определить как двойную оплату управленческих услуг. От коррупции следует отличать, на наш взгляд, хищение государственного имущества, злоупотребление властью и т.п. Коррупция есть тогда, когда госслужащий выполняет свои обязанности законным путем, не нарушая нормы, кроме тех, которые запрещают вымогательство. Почему двойная оплата? Одну цену мы уже заплатили государству через налоги на содержание чиновника. То есть, мы уже авансировали его управленческие услуги. Кроме того, государство обычно требует дополнительную плату при непосредственном получении услуг, а чиновник еще ждет или тоже требует взятку. И дело не только в подорожании услуг, а в том, что чиновник развращается. Есть, говорят, европейская (когда берут взятки не себе лично, а на свою политическую партию), азиатская (должности раздаются родственникам и наиболее преданным людям из одного аула, региона, подтверждающим свою лояльность регулярными подношениями) и африканская модели коррупции. Последняя означает практически открытую продажу должностей. Исследование постсоветской модели коррупции продолжается.

Как противостоять коррупции? Самые распространенные методы — правовая (дисциплинарная, административная и, редко, уголовная) ответственность. Это также создание специальных организационных структур. К методам борьбы следует отнести введение в процедуру принятия законодательных и иных нормативных актов так называемого антикоррупционного фильтра (проверка на предмет того, не возникнут ли со вступлением в силу этого документа возможности для коррупционных действий). Это и создание таких условий, когда гражданину выгоднее заплатить государству, чем дать взятку налоговику, таможеннику, инспектору ГАИ. Это и передача управленческой функции, выполняемой центральной властью, местному самоуправлению.

Тогда вместо отношений «я — они» возникают другие, с более слабой тенденцией к бюрократизму и коррупции, «мы — они». И, наконец, можно официально приватизировать управленческую функцию. Тогда появляется определенное соответствие между собственными интересами (человеческим эгоизмом) и общественными. Человек работает на себя, делясь с государством. В мире есть много примеров того, что можно приватизировать, в том числе железные дороги, атомные станции, производство оружия, тюрьмы и пр. Все, кроме, пожалуй, исключительно государственных функций: сбор налогов, производство правосудия и принуждение.

Рассмотрим последний принцип — принцип духовности.

Известна формула академика Трапезникова: знает, может, желает, успевает. Главным здесь является параметр «желает». Действительно, если человек не знает, или не может, или не успевает — его можно научить. Эти проблемы объединяются в проблему «невежество». Другая же проблема — «нежелание» — самая сложная. Чиновник может не желать «служить» народу. Он желает работать только на себя. Как говорят философы, психологи, специалисты по менеджменту, люди делятся на тех, кто руководствуется установкой «иметь», и тех, кому свойственна установка «быть». К первым принадлежат приходящие на службу с единственной целью — иметь, обладать. Такой человек готов на любые преступления, чтобы овладеть, получить материальную выгоду.

Что до установки «быть», то смысл этой жизненной концепции состоит в потребности самореализации, в том числе и реализации своих духовных способностей; в потребности социальной активности, готовности жертвовать собой (не говоря уж о собственности) во имя общественных интересов.

Недаром еще Конфуций говорил, что человека нужно измерять не от головы до пят, а от головы до Неба. Каждый выбирает свой путь. И, следовательно, определяет успех реформ, судьбу своей страны.