Формула преобразований

Одним из ключевых вопросов реформирования МВД является установление реального гражданского контроля за деятельностью органов внутренних дел, исключающего возможность их использования в политической борьбе. Решение данной задачи предполагает принятие мер по децентрализации управления милицией. Соответствующий опыт других стран и результаты исследований мировой полицеистики подтверждают это. Давно сформулировано правило, согласно которому чрезвычайная централизация управления полицейскими силами не позволяет осуществлять реальный гражданский контроль за их деятельностью.

Вопрос о децентрализации управления органами внутренних дел, на первый взгляд, решает создание местной милиции. Однако фактическое руководство ею передано МВД. Реальная же децентрализация управления милицией повлечет за собой наделение региональных властей собственными военизированными формированиями. С учетом имеющегося опыта противодействия таких властей политической воле большинства населения страны подобный вариант реформирования вряд ли может быть признан целесообразным.

Возникает ситуация нелегкого выбора: либо централизованно управляемая милиция как, в частности, и антисепаратистский рычаг, либо двоевластие в управлении милицейскими подразделениями при обеспечении гражданского контроля за их деятельностью. Представляется, что решение следует искать в нахождении разумного баланса интересов.

Высказываются и другие предложения по реформированию органов внутренних дел с целью недопустить их использование не по прямому назначению. Однако независимо от того, какое из них будет взято за ориентир, реформированной милиции, как и ранее, придется предупреждать и раскрывать преступления, обеспечивать охрану общественного порядка и т. д. Здесь просматривается еще один аспект поднятой проблемы — осуществление гражданского контроля за тем, как соотносятся выделенные органам внутренних дел ресурсы с результатами их правоохранительной деятельности, насколько соответствуют последние стоящим перед МВД задачам. В связи с этим общественную оценку должны получать проводимые за счет средств государственного бюджета эксперименты по изменению структуры и приоритетов деятельности милиции, а также значимые кадровые назначения, не говоря уже о массовых заменах руководящего звена. Одновременно представляется, что гражданский контроль в этой части не может быть направлен только на выявление недостатков функционирования системы. Он должен предполагать и выработку предложений по повышению эффективности правоохранительной деятельности с точки зрения потребителей услуг, предоставляемых милицией обществу. К решению этих проблем целесообразно привлечь не относящиеся к системе МВД структуры. Как один из вариантов можно рассматривать создание при президенте Украины комиссии по реформированию органов внутренних дел.

Реформирование
или рокировка персоналий?

В последнее десятилетие в самом МВД осуществлялись внутренние преобразования с целью повышения эффективности правоохранительной деятельности. Вместе с тем, их нельзя назвать последовательными. Прежде всего потому, что характер преобразований определялся непосредственно первыми руководителями, ускоренная сменяемость которых, как и само реформирование, постепенно приобретает перманентный характер. Вряд ли такую ситуацию можно назвать нормальной. В данном случае речь идет не о причинах замены одной персоналии на другую. Их возникновение можно предвидеть перед назначением кандидата на должность. Речь идет о принципиальной возможности конъюнктурных замен одного руководителя другим. В ответ на вероятные возражения о том, что частая сменяемость государственных чиновников высокого уровня — естественный процесс в демократическом государстве, можно привести пример Джона Эдгара Гувера, который в течение 48 лет возглавлял Федеральное бюро расследований США. При этом устраивал всех — и восемь президентов, и парламент, и, видимо, американское общество в целом.

Как реформаторские изменения в системе МВД в течение указанного периода можно рассматривать лишь выделение из нее подразделений по исполнению наказаний и пожарной охраны. Причем эти изменения не имели никакого отношения к правоохранительной деятельности милиции. К тому же во втором случае они были осуществлены не по инициативе МВД. Остальные зафиксированные новейшей историей милиции преобразования вписываются в рамки трех последовательно сменявших друг друга подходов. На наш взгляд, их можно кратко сформулировать следующим образом: 1) апробация новых форм управленческой и практической деятельности, а также вариантов их оптимального сочетания с уже устоявшимися в этой части схемами; 2) поиск внутренних резервов повышения эффективности правоохранительной деятельности при сохранении существующей в МВД организации управления; 3) попытка радикального изменения волевым порядком системы управления органами внутренних дел с целью улучшения состояния и результатов их работы.

Указанные подходы отражали видение проблем первым руководителем. Но решение принципиальных вопросов, касающихся функционирования системы, обеспечивающей личную и имущественную безопасность граждан, не может ограничиваться рамками одного ведомства. Тем более оно не может передаваться на усмотрение одного человека. Это проблема большой общественной значимости. Постоянное же пребывание системы в разновекторных преобразованиях не способствует улучшению ее функционирования. В таких условиях наступает обратный от желаемого результат, что мы и имели возможность наблюдать.

Кто будет платить за запоздалость реформы

Объективный анализ ведомственных преобразований не может не привести к мысли о принятии ряда невыверенных решений в этой части. Каждое из них имеет свою цену — политическую, экономическую и кадровую. Причем она повышается в прямой зависимости от того, насколько система мнимыми преобразованиями удаляется от реально необходимых. Возникает закономерный вопрос: кто будет платить за опоздание реформы?

Политическую цену заплатит прежде всего исполнительная власть. Непроведение необходимых преобразований повлечет за собой снижение эффективности работы милиции. У демократической власти, которая не может обеспечить надлежащую личную и имущественную безопасность граждан, нет надежды на долгосрочную перспективу. Практически везде в мире население ставит вопрос безопасности в первую тройку общественных проблем, которые оно считает для себя наиболее важными.

Экономическая цена — проблема государственного и местных бюджетов, а в конечном счете — налогоплательщика. Она будет выражаться в увеличении затратности содержания органов внутренних дел вследствие несовершенной системы организации их деятельности. При этом следует заметить, что развитие милиции долгие годы ведется преимущественно в экстенсивном, а не интенсивном направлении.

Кадровая цена — вопрос, касающийся не только МВД, а и всего законопослушного населения. Ее выражением станет размывание профессионального ядра, наличие которого является исходным условием проведения любых реформ. Эта цена продолжает расти прямо пропорционально прогрессирующему по ряду причин процессу увольнения из системы МВД наиболее подготовленных специалистов. Поэтому населению скорее всего в перспективе следует отказаться от надежды на то, что у нас и дальше будут расти Жегловы, Анискины и подобные дяде Степе постовые.

Уроки преобразований

Безусловно, на сегодняшний день приоритет должен отдаваться поиску наиболее оптимальных путей реформирования органов внутренних дел, а не критике ранее принимавшихся в этом направлении мер. Вместе с тем именно в силу данного обстоятельства представляется необходимым разграничить положительный и отрицательный опыт проводившихся преобразований, определить барьеры, тормозившие продвижение вперед.

Общей доктринальной основой всех трех этапов ведомственных преобразований провозглашалось партнерство милиции и населения. Расчет при этом фактически делался на усиление деятельности пропагандистской машины. При этом почти не бралось во внимание то, что граждане в значительной мере оценивают деятельность органов внутренних дел не по степени активности соответствующей пропаганды, а по состоянию и результатам деятельности милицейских служб в конкретном населенном пункте. На фоне отсутствия надлежащего правопорядка распространяемые через СМИ позитивные сведения о работе милиции часто вызывают у населения раздражение и создают мнение о том, что руководители органов внутренних дел «замыливают» гражданам глаза при неспособности сделать реальные шаги к наведению порядка. В связи с этим вывод напрашивается сам собой: без заметного населением улучшения работы милиции указанное партнерство будет оставаться лишь лозунгом.

Одобрения заслуживают имевшие место попытки повысить эффективность деятельности службы участковых инспекторов милиции. На сегодняшний день, как это было и раньше, на участкового возложено значительное количество обязанностей. Но делая все сразу, трудно сделать хорошо что-то конкретное. Исходным пунктом повышения эффективности деятельности указанной службы может стать уменьшение должностной нагрузки и улучшение организации руководства участковыми. Не лишним будет, в частности, усиление контроля за работой последних, с тем чтобы они были в хорошем смысле хозяевами на всем своем административном участке, а не только той его части, где осуществляется стихийная и на первый взгляд никем не контролируемая торговля. Совершенствование деятельности участковых инспекторов милиции, а также ГАИ, патрульно-постовой и дежурной службы, видимо, должно осуществляться прежде всего исходя из необходимости улучшения качества предоставляемых ими населению специфических услуг.

Система без систем

Сегодня для улучшения функционирования органов внутренних дел необходима перестройка системы управления ими. Следует, однако, заметить, что она тождественна расширению и бюрократизации управленческого аппарата. При анализе сложившейся в этой части ситуации сразу же вспоминается написанная еще в 1886 году В.Гиляровским эпиграмма: «В России две напасти: внизу — власть тьмы, а наверху — тьма власти». Материализацией озвученного тезиса об упрощении системы управления стало создание ряда новых структурных подразделений в центральном аппарате министерства и продолжение параллельного существования в нем тех служб, деятельность которых по сути дублирует друг друга. Здесь же в значительной мере лежит и ответ на вопрос о результатах продекларированных мер по уменьшению объема управленческой переписки. Ученые уже давно доказали, что с появлением в структуре организации нового подразделения объем циркулирующей в ней информации увеличивается вдвое, поскольку это новое образование должно быть связано информационными каналами с другими подразделениями как по горизонтали, так и по вертикали.

При этом вместо отказа от неприносящих существенной пользы отдельных структурных подразделений принимались активные меры к их сохранению. Нельзя назвать выверенными и изменения подходов к оценке роли конкретных служб, в первую очередь штабов. Последние были объявлены основным управленческим звеном органов внутренних дел. Однако для внедрения кардинально новой системы управления требуется длительный период. Главное же — нужны управленцы, понимающие свои новые задачи и способные их выполнять. Эти обстоятельства были проигнорированы. Результат закономерен — неудача попытки коренной перестройки системы руководства органами внутренних дел по принципу «пятилетку за три дня». Что же касается реформирования штабов, то оно действительно необходимо. Это относится как к дежурной службе, так и к аналитическим подразделениям.

Главная проблема дежурной службы — невозможность обеспечить характерные для развитых стран высокие стандарты реагирования на экстренные обращения граждан в правоохранительные органы. Прежде всего это касается максимально быстрого прибытия сотрудников на место происшествия. И дело не только в состоянии обеспеченности милиции транспортом, добросовестности и количестве имеющихся работников. Не менее значимо то, какая система реагирования на сообщения избрана, как используется имеющаяся численность личного состава и насколько он профессионально подготовлен. При этом явно ощущается необходимость поиска новой, более эффективной модели действий. Однако ориентиром стало усложнение и без того несовершенной системы реагирования. В итоге — издание приказов, невыполнимость которых для практиков была очевидной. Такой же очевидной, как и то, что нельзя на «Запорожце» развить максимальную скорость «Мерседеса». Решение вопроса обеспечения надлежащего реагирования на экстренные обращения граждан в милицию следует искать прежде всего в пересмотре организации деятельности служб, которые задействуются на осуществление указанного реагирования, а также в повышении профессионализма сотрудников.

Мировой тенденцией стало создание и укрепление аналитических подразделений в государственных и негосударственных организациях. В эпоху информационного кризиса иное невозможно. Прагматичные американцы подсчитали, что при правильной организации аналитической работы она дает 4,2 доллара прибыли на 1 доллар затрат. По ряду причин в органах внутренних дел такая деятельность далека от прибыльности. На сегодняшний день управленческую аналитику в милиции правильнее назвать счетоводством. Приоритетным стал курс на максимальную математизацию аналитической работы, в основу которой положены манипуляции «рукотворными» статистическими показателями, отражающими не реальное состояние преступности и борьбы с ней, а движение учетных документов о выявленных и раскрытых преступлениях. При этом явно не прослеживается ориентация на освоение аналитиками необходимых знаний в области криминологии и организации управления в органах внутренних дел, разработку адекватной современным условиям методики изучения состояния оперативной обстановки и прикладного прогнозирования, обеспечение координации аналитической работы отраслевых служб, преодоление оторванности аналитических подразделений УМВД от ситуации «на земле» и т. д.

В качестве основного критерия оценки эффективности правоохранительной деятельности органов внутренних дел на практике продолжает использоваться все тот же процент раскрываемости. Простота его исчисления и восприятия перевешивает пока все доводы ученых о невозможности использования этого параметра изолированно от других. Формирование же целостной системы показателей, которые объективно отражали бы ситуацию, а также минимально необходимого количества компетентных в этом вопросе аналитиков, продолжает находиться на уровне добрых намерений. Не является новостью тот факт, что использование процента раскрываемости как определяющего критерия оценки эффективности деятельности милиции стимулирует сокрытие преступлений.

Плановая дискредитация

Один из результатов осуществлявшихся преобразований сомнительной полезности — дискредитация системы МВД как в глазах населения, так и самих сотрудников органов внутренних дел. По ряду направлений она приобретала плановый характер.

Вряд ли можно признать целесообразной и экономически оправданной многодневную работу по сбору материалов для вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по сообщению о повреждении одним из посетителей общественного туалета ершика для чистки унитаза. А ведь это реальный, один из многих подобных случай недавнего прошлого погони за ростом количества регистрируемых сообщений о противоправных деяниях.

Нелепо ставить под сомнение необходимость борьбы с укрытием информации о происшествиях криминального характера, поступающей в милицию. Однако нельзя согласиться с утопической попыткой выявить и зарегистрировать все преступления. Утопической потому, что нигде в мире такой успех не достигнут и достигнут быть не может в силу неизбежного существования латентной преступности. Кроме того, ограниченной является численность личного состава правоохранительных органов, который выявляет и регистрирует криминальные деяния, а в случае, когда виновное лицо неизвестно, — также устанавливает и изобличает его.

Одновременно следует заметить, что ряд ученых считают объективно отражающим ситуацию уровень преступности в пределах от 2,7 до 3,2 тысячи преступлений на 100 тысяч населения. В Украине этот показатель в два раза меньше. К примеру, в 2003 году он составил 1159 преступлений на 100 тысяч населения. Однако криминологами установлена также закономерность, согласно которой, чем выше уровень жизни в конкретной стране, тем выше в ней и уровень зарегистрированной преступности. Объясняется это более качественной работой правоохранительных органов, имеющих лучшие ресурсные возможности. Таким образом, в Украине на сегодняшний день регистрируется ровно столько преступлений, сколько может «переработать» ее правоохранительная система. Попытки же административными методами обеспечить невозможное будут приводить к делам о поломанных ершиках.

Не может быть признана конструктивной и практика планового компенсирования неэффективной организации правоохранительной деятельности интенсивным проведением в масштабах всей системы целевых операций. При этом подчас одновременно реализуются в режиме усиленного варианта несения службы мероприятия трех, а то и более таких операций. Постоянное нахождение личного состава органов внутренних дел в указанном режиме, безусловно, не содействует укреплению их кадрового потенциала. Кроме того, правоохранительная деятельность приобретает при этом авральный характер. В результате много вопросов, которые должны решаться в повседневной кропотливой работе, фактически остаются вне сферы внимания. Третий десяток лет эта проблема систематически выносится на рассмотрение руководства МВД, однако не находит своего разрешения.

Плановый порядок характерен и для так называемого «формирования показателей», отражающих состояние преступности и борьбы с ней. Сама смысловая нагрузка этого словосочетания для гражданского человека представляется противоречащей здравой логике. Хорошие результаты должны достигаться надлежащей работой, а не арифметическими действиями. В связи с этим, видимо, стоит вернуться к рассмотрению неоднократно ставившегося, в том числе и на уровне главы государства, вопроса о передаче функции статистической регистрации преступлений, а также результатов работы по их раскрытию незаинтересованному ведомству.

Здесь же стоит упомянуть и однобокую ориентацию на раскрытие тяжких и особо тяжких преступлений. Возникает вопрос, а кто же будет заниматься борьбой с карманными кражами, обманом покупателей, кражами птицы на селе и другой «мелочевкой», до которой, исходя из логики указанного подхода, негоже опускаться сотрудникам милиции.

Кстати, продемонстрированное в последнее время новаторство, выразившееся в повышенном внимании к раскрытию особо тяжких общеуголовных преступлений, таковым вовсе и не являлось. Всегда состояние этой работы бралось на особый контроль с одновременным привлечением значительных сил на установление виновных лиц. Поэтому ее результативность преимущественно находится на довольно высоком уровне.

Кадры решают все

Ключевой вопрос реформирования — человеческий фактор. При этом его важнейшей составляющей является компетентность и служебная позиция руководителей. Они могут как развить, так и погубить любую инициативу. На сегодняшний день крайне остро стоит вопрос подбора и обучения перспективных работников, которые могут быть назначены на руководящие должности горрайлинорганов — основного звена милицейской системы. В свою очередь слабость руководителей этих подразделений ухудшает состояние готовности личного состава к выполнению служебных задач. И исправление ситуации, если реальные шаги в этом направлении будут сделаны, — дело не одного года.

Печальные последствия имел эксперимент по перенесению принципа инкубатора на подготовку нового поколения начальников горрайлинорганов. Неминуемое банкротство идеи формирования корпуса руководителей этого звена в аудиториях высшего учебного заведения на специальных курсах, независимо от наличия у кандидатов необходимого профессионального и жизненного опыта, было очевидно изначально. Вместе с тем, эксперимент был проведен. Результат — искалеченные судьбы молодых специалистов, которые преимущественно из хороших рядовых сотрудников за короткое время были превращены в плохих руководителей, а также ощутимые негативные изменения в работе возглавляемых ими горрайлинорганов.

Все вышеизложенное приводит к мысли о том, что органы внутренних дел требуют реального, осмысленного и научно обоснованного реформирования. Сохранение статус-кво может привести к ситуации, когда на повестке дня будет стоять уже не реформа, а элементарное удержание ситуации в рамках управляемости.