Плыли, плыли, а на евроберегу утонули

Закон Украины "О стратегической экологической оценке" постигло вето президента.

В мае 2003 года в Киеве на 5-й конференции министров "Окружающая среда для Европы" был подписан Протокол Европейской экономической комиссии ООН о стратегической экологической оценке (СЭО) к Конвенции об оценке влияния на окружающую среду в трансграничном контексте. Этот документ стал ключевым инструментом для защиты окружающей среды в странах ЕС.

По сложившейся в международном праве традиции, Киев добавляется к названию Протокола о СЭО как место его подписания. Казалось бы, Украине, на территории которой родился Протокол, быть среди первых, кто предоставил ему свое "гражданство", внедрив в законодательство и практику.

Однако мы долго шли к тому, чтобы решиться ратифицировать Протокол о СЭО и войти в когорту стран, принявших на себя обязательства учитывать экологические соображения и вопросы здравоохранения в процессе принятия стратегических решений. Решений, касающихся планирования на общегосударственном, региональном или местном уровне, ведь именно на этом этапе часто определяются направления развития транспорта, энергетики, сельского хозяйства, градостроительства и других сфер. Именно так: Протокол о СЭО отдельно подчеркивает необходимость учитывать аспекты здоровья населения!

В конце концов летом 2015 г. Украина ратифицировала Протокол о СЭО, и вместе с обязательством в рамках Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС внедрить в Украине Директиву 2001/42/ЕС о стратегической экологической оценке избрала для себя европейскую модель оценки вероятных последствий выполнения планов, стратегий, программ, градостроительной документации (документов государственного планирования) для окружающей среды и здоровья населения, ведь ЕС также является стороной Протокола о СЭО.

Целью СЭО является: содействие устойчивому развитию путем обеспечения охраны окружающей среды, безопасности жизнедеятельности людей и их здоровья; интегрирование экологических требований при подготовке и утверждении документов государственного планирования.

До ратификации Протокола процедуры СЭО в Украине не существовало, хотя отдельные ее элементы можно было сравнить с элементами государственной экологической экспертизы. Государственная экологическая экспертиза видов деятельности и объектов, представляющих повышенную экологическую опасность (например тепловых, гидро- или атомных электростанций), знакома многим.

Однако мало кто обращает внимание на то, что к объектам государственной экологической экспертизы относятся также государственные инвестиционные программы, проекты схем развития и размещения продуктивных сил, развития отдельных отраслей экономики, проекты законодательных и других нормативно-правовых актов, генпланы населенных пунктов. Однако все эти годы только последние (то есть генпланы) на практике проходили государственную экологическую экспертизу. Были такие, кто даже возмущался позорным игнорированием требований закона, но, очевидно, дальше негодования дело не продвинулись, ведь ни один документ - план (не путать с генпланом), стратегия или программа - государственной экологической экспертизы так и не проходил.

Поскольку реальный опыт применения отдельных элементов стратегической экологической оценки в Украине был лишь в сфере градостроительной документации, разработанную процедуру СЭО (в виде проекта закона Украины "О стратегической экологической оценке") максимально интегрировали в действующие процедуры разработки и утверждения градостроительной документации (действующий раздел об охране окружающей природной среды приравняли к отчету о СЭО, приведя в соответствие его содержание), а для остальных видов планов и программ (документов государственного планирования) новую процедуру включили в существующие порядки подготовки и утверждения государственных целевых программ, программ и стратегий регионального развития, отраслевых программ и планов и т.п.

Согласно Закону Украины "О стратегической экологической оценке", СЭО осуществляется относительно стратегий, планов, схем, градостроительной документации, общегосударственных программ, государственных целевых программ и других программ и программных документов, подлежащих утверждению органом государственной власти или местного самоуправления и разрабатываемых в сфере сельского, лесного, рыбного хозяйства, энергетики, промышленности, транспорта, обращения с отходами, использования водных ресурсов, охраны окружающей среды, телекоммуникаций, туризма, градостроительства и землеустройства (схем) в случае, если выполнение этих документов государственного планирования будет предполагать внедрение видов деятельности или создание объектов, относительно которых законодательством предусмотрено проведение процедуры оценки влияния на окружающую среду.

Например, проектом программы развития транспортной инфраструктуры предполагается строительство ряда автомагистралей, которые, в свою очередь, являются объектом оценки влияния на окружающую среду. Следовательно, такая программа должна проходить СЭО. Также СЭО осуществляется относительно проектов документов государственного планирования, требующих оценки вероятных последствий их выполнения для территорий и объектов природно-заповедного фонда и экологической сети (территорий с природоохранным статусом). Исключения представляют проекты документов государственного планирования, единой целью которых является обслуживание нужд, связанных с обороной или чрезвычайными ситуациями, а также финансовые или бюджетные документы государственного планирования.

Виды документов, о которых речь идет в этой статье, знакомы в основном тем, кто работает в органах государственной власти или органах местного самоуправления. Широкие массы приобщаются к таким документам только в той степени, в которой они представляют для конкретного человека интерес. Например, генплан города не всегда представляет предметный интерес для жителей других городов, а программа развития, например, Черкасской области обычно не вызывает ажиотажа у жителей Тернопольской.

Итак, когда мы говорим о СЭО проектов документов государственного планирования - мы говорим об отношениях между органами публичной власти. Ценность и важность СЭО для них и громады (а в случае общегосударственной программы - для всего населения Украины) заключается в том, что соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления, принимая решение, может оценить и учесть все потенциальные неблагоприятные последствия для окружающей среды и здоровья населения (прежде чем будет потрачена хоть одна гривня на реализацию этой программы), а общественность получает реальные возможности высказаться по поводу проекта такой программы до того, как она будет утверждена. Общеизвестно, что предотвратить проблему или решить ее на этапе планирования намного проще и дешевле, чем на этапе реализации. Поэтому процедура СЭО - это процедура в интересах всех и каждого.

СЭО не заменяет собой оценки влияния на окружающую среду отдельных видов деятельности или объектов. Оценка влияния на окружающую среду и СЭО - отдельные механизмы экологической оценки, используемые для предотвращения любых возможных негативных последствий экономического развития для окружающей среды и здоровья человека. Они существенным образом отличаются друг от друга как по типу деятельности, к которой применяются, так и по сфере охвата. СЭО осуществляется на более ранних этапах процесса принятия решений, чем оценка влияния на окружающую среду. Объектами СЭО, как уже отмечалось, являются документы государственного планирования (еще их называют стратегическими решениями): стратегии, планы, программы на местном, региональном и общегосударственном уровнях.

Оценка влияния на окружающую среду применяется к проектам конкретных видов деятельности или объектов, которые, в том числе, могут реализовываться в рамках документов государственного планирования, но уже на стадии выполнения этих документов. В рамках СЭО оцениваются потенциальные последствия выполнения документа государственного планирования для окружающей среды и здоровья; СЭО, в том числе, позволяет оценить совокупное (кумулятивное) влияние мер и разных планируемых объектов, предусмотренных документом государственного планирования, на ранней стадии планирования. В рамках оценки влияния на окружающую среду оценивается влияние конкретной планируемой деятельности - например проекта строительства предприятия, аэропорта и т.п. Эффективное применение СЭО к документам государственного планирования дает возможность оптимизировать оценку влияния на окружающую среду конкретных проектов за счет выявления территорий, наиболее пригодных для определенного вида деятельности, сокращения числа возможных вариантов и определение вопросов, которые должны быть рассмотрены в ходе оценки влияния на окружающую среду. Таким образом, СЭО дает возможность сузить и четче определить сферу охвата будущей оценки влияния на окружающую среду, которая делает процесс планирования в целом более эффективным и менее затратным.

Процедура, изложенная в Законе о СЭО, четкая и прозрачная и не предусматривает никакого согласования или разрешения, а только возможность в отведенный срок предоставить замечания и предложения. Это касается как органов власти (разумеется, прежде всего природоохранных органов и органов здравоохранения), так и общественности. Отсутствие коррупционных рисков и эффективность участия/консультаций обеспечиваются прозрачностью и публичностью процедуры на всех ее этапах, а также предусмотренными действующим законодательством возможностями обжалования неправомерных решений или действий.

Кроме того, законом четко урегулирована процедура трансграничных консультаций в случае, если документы государственного планирования могут привести к возможным последствиям для окружающей среды в других государствах, а также в случае, если такие документы других государств могут вызвать последствия для окружающей среды и здоровья населения в Украине.

4 октября 2016 г. Верховная Рада Украины наконец-то приняла Закон Украины "О стратегической экологической оценке" во втором чтении и в целом. Европейцы поздравили Украину со значительным шагом вперед на пути евроинтеграции и реформ в экологической сфере. Поздравления и слова поддержки поступили и от секретариата Протокола о СЭО. Предстояла непростая работа по подготовке ряда подзаконных актов, необходимых для качественного и вместе с тем плавного внедрения процедуры СЭО в практику (Закон предусмотрел полгода на введение его в действие). Очевидно, это время было также нужно для того, чтобы обучить и подготовить будущих "пользователей" СЭО к работе с этим механизмом…

Вето президента на Закон о СЭО в начале ноября этого года ничего, кроме удивления, не вызвало. Согласно статье 94 Конституции Украины, президент на протяжении пятнадцати дней после получения закона из Верховной Рады должен подписать его, принимая к выполнению, и официально обнародовать или же возвратить закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями Верховной Раде для повторного рассмотрения.

Итак, вето президента на Закон о СЭО должно было бы содержать предложения… В направленных в Верховную Раду (на 18-й день после получения Закона о СЭО) "Предложениях…" президента отсутствует самое главное - предложения... Даже Главное научно-экспертное управление Верховной Рады Украины не удержалось в своем заключении и отметило: "Вместе с тем обращаем внимание на то, что согласно требованиям статьи 94 Конституции Украины предложения Президента Украины для повторного рассмотрения закона должны быть не только мотивированными, но и сформулированными надлежащим образом для того, чтобы их можно было поставить на голосование".

Что дальше? Возможно среди тех, кто "вдохновил" президента на вето, есть лица, для которых ассоциация с ЕС не является приоритетом. Однако Протокол о СЭО ратифицирован, и от соблюдения требований международных соглашений Украину никто не освобождал. Так, например, Словакия и Венгрия уже присылают нам проекты своих программных документов и отчеты о СЭО для консультаций в рамках Протокола.

Очевидно, Украина имеет такое же обязательство относительно документов, которые могут оказать возможное влияние на другие государства - стороны Протокола… А тем временем процедуры у нас нет… И не исключено, что вскоре мы снова окажемся на пороге санкций за несоблюдение международных соглашений.

Ситуация, откровенно, крайне сложная, ведь в Верховной Раде вряд ли понимают, как учесть то, чего нет, а на преодоление вето двух третей голосов тоже не наберется. Получается парадокс: загнали себя в угол, создав самим себе проблемы, и теперь думаем, как из этого выпутаться. Европейцы тоже сбиты с толку…