Плата за свалки

Последние несколько лет СМИ и политики наперебой дебатируют о направлениях построения системы обращения с отходами. О наличии разных взглядов на решение этой проблемы свидетельствует количество законопроектов, зарегистрированных в Верховной Раде: более 20 (!) Однако заинтересованные стороны никак не могут прийти к общему мнению. Поэтому ни один проект не проголосован даже в первом чтении. Как отмечают шутники, уже три года все говорят в СМИ об отходах, но до сих пор непонятно, о чем речь и что нужно делать.

Международные обязательства Украины

Прежде всего отметим, что Украина взяла на себя обязательства имплементировать Директиву 2008/98/ЕС Европейского парламента и Совета Европы от 19 ноября 2008 г. об отходах. Именно на постулатах этого документа следует выстроить профильное украинское законодательство, поскольку они уже проверены временем и реальным и результативным применением в странах ЕС. При этом важно, чтобы имплементация касалась всех положений Директивы. Иначе получим частичное несовершенное регулирование, которое не даст положительных результатов. Иными словами, нужно сбалансировать интересы всех заинтересованных лиц, преследуя цель охраны окружающей среды и ориентируя политику в этой сфере на циркулярную экономику.

Главным принципом Директивы является внедрение иерархии обращения с отходами. То есть на уровне законодательства определяется приоритетный для защиты окружающей среды порядок обращения со всеми видами отходов. Отклонения возможны, но они должны быть обоснованы. Рассмотрим каждую "ступеньку" иерархии и то, как они внедряются в странах ЕС.

Иерархические "ступени"

Иерархия предусматривает такую последовательность действий с отходами:

1) предотвращение образования отходов;

2) подготовка к повторному использованию;

3) переработка отходов;

4) другая утилизация, в т.ч. путем возобновления энергии;

5) удаление на полигоны.

Такая иерархия действует как на общегосударственном уровне, так и на уровне отдельного хозяйства, иногда даже домохозяйства.

Следовательно, именно так ведет себя настоящий сознательный хозяин. Он не покупает ничего лишнего, такого, от чего потом придется избавиться; использует вещи так, чтобы они долго служили и приносили пользу, в т.ч. повторно (например, стаканы); из вещей, которые не могут быть использованы, он делает, например, мебель, предметы интерьера; если же с вещью уже ничего нельзя сделать, тогда она сжигается безопасным образом для получения энергии (тепла); и только если ничего из вещью уже нельзя сделать, ее выбрасывают на мусорную свалку.

Все это кажется довольно логичным, и именно поэтому на соблюдение такой последовательности обращения с отходами направлены все нормативно-правовые и стратегические документы в странах ЕС.

"Ступень" 1. Предотвращение образования отходов

Согласно Директиве, предотвращение образования отходов - это все меры, осуществленные прежде чем вещество, материал или продукт перейдет в категорию отходов. Итак, цель этих мер - уменьшить количество отходов и предусмотреть повторное использование продукции или продление ее жизненного цикла, а также - минимизировать неблагоприятное влияние образовавшихся отходов на окружающую среду и здоровье человека.

В странах ЕС практикуется внедрение отдельных программ предотвращения образования отходов. Это может быть пакет документов под общим названием - например, План управления отходами. Разные страны избирают разные пути. Италия, Литва, Нидерланды, Португалия, Испания имеют отдельные программы предотвращения образования отходов. Австрия, Бельгия, Финляндия, Венгрия, Латвия включили такие программы в планы управления отходами. В Шотландии - это часть национальной экологической программы.

Существуют и требования к программам. Они должны устанавливать конкретные цели по предотвращению образования отходов, содержать анализ ситуации с отходами, описание мер по предотвращению их образования и оценку их полезности и т.п.

Примеры мер по предотвращению образования отходов приведены в Приложении 4 к Директиве. В общем меры можно поделить на два вида:

- направленные на потребителя - информационные кампании (например, о вреде пластиковых пакетов для окружающей среды и призыв уменьшить их использование); экономические стимулы (запрет магазинам давать пластиковые пакеты бесплатно и требование установить плату за них; в Дании и Ирландии это привело к существенному уменьшению их использования);

- направленные на производителя. Среди них - запрет использовать опасные вещества в продукции, особые требования к ее дизайну.

Например, Директива 2006/66/ЕС Европейского парламента и Совета от 6 сентября 2006 г. и несколько сопутствующих документов четко регламентируют вопросы о батарейках, батареях и аккумуляторах и отходах из них. Запрещается размещать на рынке батарейки, батареи и аккумуляторы, содержащие свыше 0,0005% ртути от их веса, включая входящие в состав оборудования. (Это ограничение не распространяется на пуговичные батарейки, используемые в слуховых аппаратах, если они содержат ртуть не более 2% от их веса). Другая Директива - 94/62/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 декабря 1994 г. об упаковке и отходах упаковки - регламентирует уровни концентрации свинца, кадмия, ртути и шестивалентного хрома. Директива 2012/19/ЕС Европарламента и Совета от 4 июля 2012 г. обязывает государства-члены способствовать сотрудничеству между производителями и перерабатывающими предприятиями и мерам по промоушну такого дизайна и производства электрического и электронного оборудования (ЭЭО), которое облегчит повторное использование, демонтаж и утилизацию отходов ЭЭО, их компонентов и материалов.

Итак, как видим, все предусмотрено и регламентировано до мелочей.

"Ступень" 2. Подготовка к повторному использованию

Подготовка к повторному использованию - это проверка, очистка или определение пригодности, когда продукты или их компоненты, ставшие отходами, готовят для повторного использования без другой предварительной обработки. Цель этих процессов - уменьшить потребление природных ресурсов.

Для правильного принятия решений государство должно владеть данными о повторном использовании вещей. Так, Директива 94/62/ЕС предусматривает отдельный учет повторного использования упаковки и внесения этой операции отдельно в базу данных государства-члена.

Директива выделяет образовательные, экономические, логистические и другие меры, в частности поддержку или создание аккредитованных центров возобновления и повторного использования и их сетей, особенно в густонаселенных регионах. Эти меры также условно разделены на направленные отдельно на потребителя и на производителя.

Примером ориентированных на потребителя мер может быть создание в Польше центров, куда люди приносят бывшие в употреблении вещи, которые в дальнейшем продают или же отдают бесплатно людям, в них нуждающимся в. В Великобритании в супермаркетах предусмотрены места, куда каждый может принести использованные полиэтиленовые пакеты, а тот, кому они нужны, может взять их себе.

Меры, направленные в этом контексте на производителя (согласно Директиве 2012/19/ЕС Европарламента и Совета от 4 июля 2012 г. об отходах ЭЭО), обязуют их разрабатывать и производить электрическое и электронное оборудование таким образом, чтобы обеспечить его дальнейшее повторное использование. При этом производители должны учитывать, что дизайн и конструкция не должны мешать повторному использованию предметов.

"Ступень" 3. Переработка отходов

Директива определяет переработку как операцию, в ходе которой отходы перерабатывают в продукты, материалы или вещества для первичной или иной цели.

Для обеспечения переработки отходов должны быть законодательно закреплены конкретные цели, которые будет содержать национальное законодательство. Так, Директивой установлено, что до 2020 г. подготовка к повторному использованию и переработке отходов, по крайней мере таких, как бумага, металл, пластик и стекло из домохозяйств и, по возможности, из других источников, если потоки отходов подобны отходам из домохозяйств, должна быть увеличена как минимум до 50%.

Путь достижения этого и ему подобных показателей тоже должен быть закреплен в стратегических документах страны, исходя из каждого вида материала. Одна из директив ЕС обязывает к такой минимальной цели повторной переработки материалов, которые содержатся в отходах упаковки: 60% массы стекла; 60% массы бумаги и картона; 50% массы металлов; 22,5% массы пластмасс, учитывая только материалы, которые снова переделываются в пластмассы; 15% массы древесины. При этом, конечно же, мы не достигнем сразу таких целей - должны каждый год определять конкретные цели, увеличивая процент переработки, чтобы дойти именно до таких показателей. Все это должно быть определено в законодательных и стратегических документах. Что обеспечит постепенное приближение к цели, ежегодный анализ выполнения целей и принятие соответствующих мер в случае невыполнения.

С этой целью предлагается вводить механизм расширенной ответственности производителя - когда в цену продукции закладываются средства на обеспечение переработки выпущенной продукции (упаковка, батарейки, электронное и электрическое оборудование, шины и т.п.). Эти средства должны аккумулироваться или в неприбыльных организациях, созданных производителями, или платиться как экологический налог и в дальнейшем направляться на обеспечение переработки использованного товара.

К операциям переработки относятся также компостирование, аэробное и анаэробное сбраживание биоотходов, если в результате получается экологически безопасный компост, который может быть потом использован по назначению.

Вместе с тем процент переработки биоотходов, которого должна достичь страна, должен быть заложен в стратегию, национальный план управления отходами.

"Ступень" 4. Иная утилизация, в т.ч. путем возобновления энергии

Согласно Директиве, утилизация - это операция, отходы которой приносят пользу. Перечень операций по утилизации приведен в Приложении ІІ к Директиве.

Что касается бытовых отходов, то самым распространенным способом утилизации является их сжигание. Пиролиз применяется только к медицинским отходам или опасным отходам предприятий. Также в этой "ступени" иерархии функционируют заводы по механико-биологической обработке, где изготовляется технический компост из органической фракции с получением энергии или без нее, проводится досортировка отходов, изготовляется топливо RDF/SRF и т.п.

Для того чтобы сжигание происходило на надлежащем уровне, также следует имплементировать некоторые Директивы ЕС (10/75/ЕС о промышленных выбросах). Они содержат детальные требования к этому процессу. Если Украина не введет эти требования, будет существовать риск, что сжигание будет проводиться опасными для здоровья людей установками.

Директива о промышленных выбросах предусматривает обеспечение высокого уровня защиты окружающей среды, здравоохранения человека и избежание трансграничного движения отходов к установкам, работающим по более низким природоохранным стандартам.

Вместе с тем предусмотрен перечень загрязняющих веществ для обязательного контроля загрязнения. Это - двуокись серы и другие соединения серы, окиси азота и прочие его соединения, окись углерода, летучие органические соединения, металлы и их соединения, пыль (в частности твердые неразлагающиеся частички), асбест (суспензированные частички, волокна), а также хлор, фтор, мышьяк и их соединения, цианиды, вещества или смеси, относительно которых доказаны их канцерогенные или мутагенные свойства, которые могут повлиять на репродуктивную функцию, через воздух, и, в конце концов, полихлорированные дибензодиоксины и полихлорированные дибензофураны. Всего - 13 позиций, и государства должны в определенные сроки проводить контрольные измерения.

В Украине на сегодняшний день экологический контроль на государственном уровне не отслеживает наличия диоксинов и фуранов в выбросах в атмосферу. Исследование диоксинов и фуранов в Украине могут осуществлять два киевских института, не имеющие полномочий контроля.

Также Директива об отходах устанавливает, что предпосылкой для получения разрешения на сжигание или совместное сжигание с утилизацией энергии, является требование, чтобы возобновление энергии происходило на высоком уровне энергоэффективности.

Эта "ступень" обращения с отходами, как известно, недешевая. Строительство современного мусоросжигательного завода стоит приблизительно 160–180 млн евро. А утилизация одной тонны отходов на нем - 65–75 евро.

Важно, чтобы на сжигание не попадали опасные вещества, которые, с одной стороны, характеризуются значительным опасным содержимым (это такие вещества, как батарейки, электронная техника, медикаменты, медицинские отходы, баллоны под давлением и т.п.), а с другой - разрушают оборудование. Поэтому для этих веществ должна быть предусмотрена отдельная система сбора и утилизации и применен принцип расширенной ответственности производителя.

"Ступень" 5. Удаление на полигоны

Удаление на полигоны - это последней в иерархии способ обращения с отходами.

В разных странах - разные проценты захоронения бытовых отходов. Государства, начавшие развивать свою систему управления отходами раньше, достигли низкого процента захоронения (в Швеции этот показатель составляет меньше 1%) другие - среднего (в Польше - 44%).

Украина же захоранивает около 95% (!) создаваемых отходов. При этом у нас ужасное состояние мусорных свалок - из 5,5 тыс. мусорных свалок 1339 не отвечают нормам экологической безопасности (24,4%), и только на 104 полигонах соблюдены требования государственных строительных норм. Вместе с тем плата за захоронение отходов чрезвычайно низка: наименьшая в Волынской области - 1,3 евро/т,
самая большая в Запорожской - 5,3 евро/т, а в среднем по Украине - 2,4 евро/т. Понятно, что с такой платой за захоронение нет стимула развивать другие составляющие части иерархии обращения с отходами. Ведь многие люди мыслят экономическими категориями, а не экологическими.

Действительно ли захоронение отходов должно быть дешевым? Учитывая значительное влияние накопления отходов на окружающую среду, размер средств на эксплуатацию действующего полигона, рекультивацию после его закрытия и содержания на протяжении 30 лет после закрытия, сумма получается вовсе не маленькая.

Для того чтобы захоронение на полигонах было безопасным, в Европе действует отдельная Директива 1999/31/ЕС Европарламента и Совета от 26 апреля 1999 г. о захоронении отходов. В документе указано, что в затратах на организацию и осуществление захоронения учитывались также стоимость закрытия и дальнейшей обработки мест захоронения на протяжении 30 лет.

Отечественные реалии и потребности

Эта норма в условиях нынешней экономической ситуации может быть довольно сложной для реализации в Украине.

По состоянию на сегодняшний день наше государство столкнулось с тем, что средства на рекультивацию и содержание мусорных свалок не аккумулированы. Их нужно выделять из бюджета или из других источников, а рекультивации требуют многие полигоны. В наших условиях закрытие и рекультивация полигона оценивается на уровне 250–300 тыс. евро/га. Полигон на 30 га будет стоить 7,5–9 млн евро.

Общая потребность в строительстве полигонов в Украине оценивается в 464 единицы. Полная же стоимость строительства полигона мощностью 100 тыс. тонн в год на 25 лет эксплуатации будет стоить свыше 50 млн евро.

В странах ЕС услуги по захоронению стоят очень дорого. Например, в Австрии - 70 евро/т, Польше - 50 евро/т. Такие тарифы, с одной стороны, побуждают предотвращать образование отходов или же их перерабатывать, а с другой - обеспечивают надлежащее функционирование деятельности полигона, его безопасность, мониторинг и рекультивацию.

Директива 1999/31/ЕС Европарламента и Совета от 26 апреля 1999 г. о захоронении отходов устанавливает требования к имеющимся местам захоронения. Так, операторы полигонов должны подготовить и представить компетентному органу для согласования соответствующий план очистки места захоронения, информацию о профессиональном и техническом оснащении полигона, контроле и мониторинге функционирования полигона и о "финансовой гарантии". После представления плана очистки компетентный орган принимает решение о продолжении функционирования полигона на базе указанного плана и этой Директивы. На основе согласованного плана очистки места захоронения компетентный орган должен санкционировать необходимые работы и наметить переходной период для выполнения плана. Предусмотрено, что все имеющиеся места захоронения должны быть приведены в соответствие с условиями этой Директивы, должны быть организованы места захоронения опасных отходов.

Именно поэтому внедрять иерархию обращения с отходами нужно с последней "ступени", хотя сам процесс обращения должен начинаться с первой.

Если Украина не сможет принять меры для того, чтобы процесс захоронения отходов был четко регламентируемым и контролируемым, возможность развития других ступеней иерархии очень низка.

А основой должны быть проведение инвентаризации мусорных свалок и принятие стратегического документа (например, плана закрытия полигонов, не отвечающих стандартам), приведение в соответствие тех полигонов, для которых это целесообразно, а также строительство новых региональных полигонов. "Финансовую гарантию" следует заложить в нормативно-правовых актах.

Итак, процесс реформирования системы управления отходами довольно сложен,требует разработки ряда как законодательных, подзаконных, так и стратегических документов, после чего они должны четко и неукоснительно выполняться.

Как негативный пример нормотворчества можно привести норму Закона "Об отходах", которая была принята в 2012 году и вступила с 1 января 2018-го. Согласно ей, запрещается захоранивать непереработанные (необработанные) бытовые отходы. Эта норма гласит, что на мусорных свалках могут быть захоронены только обработанные бытовые отходы. Вместе с тем система управления отходами на сегодняшний день не готова внедрить это на практике - мы не делали постепенных шагов, не принимали стратегических документов (последняя программа управления отходами была принята в 2004 году и рассчитана до 2011-го). Поэтому в итоге получим невыполнение этого важного и прогрессивного нововведения.