Опасность «экологического занавеса»

Одним из главных вызовов, брошенных человечеству, является насущная необходимость принципиально новых отношений человека и природы. Во время саммита Всемирного экономического форума в Давосе в 2001 году был представлен Индекс экологической устойчивости (ИЭУ) стран. Из 122 стран, включенных в рейтинг по ИЭУ в 2001 году, Украина оказалась на 110-м месте, а в пятерку мировых лидеров вошли Финляндия, Норвегия, Канада, Швеция и Швейцария. В 2002 году индекс был рассчитан уже для 142 стран мира: первая пятерка не изменилась, а Украина оказалась уже на 137-м месте.

Несмотря на эти крайне тревожные тенденции, ушедшая украинская власть подчиняла свою политику исключительно целям экономического роста, поощряя расточительное потребление природных ресурсов, загрязнение окружающей среды и импорт энергоносителей. По данным Всемирного банка, энергоэффективность экономики Украины, то есть производство ВВП на единицу потребленной энергии, в 2002 г. была ниже соответствующего показателя Польши — в 2,5 раза, США и Китая — в 3 раза, а Японии — в 4,5 раза. Усилилась структурная деформация промышленности Украины: по сравнению с 1991 годом, в структуре промышленного производства резко возросла доля материало- и энергоемких и вместе с тем наиболее загрязняющих окружающую среду отраслей промышленности — горно-металлургической, топливно-энергетической, химической и нефтехимической — с 23% в 1991 г. до около 60% в 2003 г.

К тому же сформировалась ярко выраженная сырьевая и низкотехнологичная направленность экспорта, существенным образом снижающая его эффективность, пришли в упадок высокотехнологичные отрасли промышленности. Доля материало- и энергоемких отраслей в украинском экспорте достигла более чем 60%, причем более 40% приходится на продукцию одной отрасли — черной металлургии.

Таким образом, промышленный рост в Украине в 2000—2004 годах привел к перекосу в сторону тяжелых отраслей, в частности устаревшей горно-металлургической (около 50% производств по выплавке стали используют доменные печи — архаичный мартеновский процесс, изобретенный почти 150 лет назад, тогда как в мире этот показатель в среднем составляет 20%, а в странах ЕС, США и Японии их не используют вообще). Вместе с тем высокая платежеспособность этих отраслей благодаря временной экспортной конъюнктуре повлекла перераспределение в их пользу сырьевых и финансовых ресурсов и политического влияния, что существенно сдерживает развитие национальной экономики, ориентированной на внутренний рынок.

Разумеется, на ушедшей власти лежит ответственность за подобную недальновидность стратегии развития, в том числе и из-за неадекватной экономической и налоговой политики. Так, существующая налоговая система в значительной мере несбалансирована, поскольку значительно увеличивает стоимость труда (рабочей силы) среди прочих экономических факторов — в Украине социальные налоги на фонд заработной платы достигают 40% от величины зарплаты. Это вынуждает работодателей к неофициальной выплате зарплаты («в конвертах») и подпитывает теневую экономику, особенно в отраслях со значительной долей зарплаты в цене продукции, в частности в сфере услуг и высоких технологий. Вместе с тем эта налоговая система фактически не взимает налоги за загрязнение окружающей среды и потребление природных ресурсов, что делает их относительно дешевыми, а значит, поощряет расточительство ресурсов и создание отходов. В результате возникли трудности с созданием новых рабочих мест, появился мощный стимул к теневому найму работников, с одной стороны, и чрезмерное использование природных ресурсов, масштабное загрязнение окружающей среды — с другой.

Стратегической задачей новой власти должно стать формирование экосоциальной рыночной экономики, направленной на обеспечение благосостояния всех членов общества при соблюдении баланса экономических, экологических и социальных факторов. Подобное комплексное видение будущего способно преодолеть границы традиционных идеологий и ориентировано на достижение общественного консенсуса, поскольку апеллирует ко всему народу и не разделяет его на антагонистические общественные слои. В этом плане парадигма постоянного развития и европейская модель экосоциальной рыночной экономики обладают фундаментальным преимуществом над «идеологическими доктринами», базирующимися на идеологиях индустриальной эпохи и абсолютизирующими отдельные общественные ценности и конфликты или выражающими интересы отдельных классов или социальных групп.

Ввиду того, что олигархические кланы в Украине и других странах бывшего СССР в значительной мере паразитируют на эксплуатации природного и людского капиталов, модель экосоциальной рыночной экономики дает также инструментарий для мирного экономического демонтажа олигархической системы и теневой экономики. Прежде всего с помощью инновационной экономической политики, предусматривающей внедрение налогообложения ресурсопотоков, и принципа: меньше облагать налогами полезное и желательное (рабочие места и доходы) и больше облагать налогами нежелательное и вредное (потребление ресурсов и загрязнение). Этот подход может быть реализован путем фискально нейтральной (без увеличения доли налогов в ВВП) «эко-трудовой налоговой реформы» — частичного переноса акцента с налогообложения фонда заработной платы на налогообложение потоков природных ресурсов и вредных выбросов — аналогично изменениям, внедряемым во многих странах ЕС как один из ключевых инструментов структурной перестройки.

Адаптация к требованиям совместной экологической политики Европейского Союза оказалась одной из наиболее сложных задач для десяти посткоммунистических стран Европы, вступивших в ЕС в 2004 году или планирующих вступить в 2007 г. По оценке Комиссии ЕС (1998 г.), переход к европейским стандартам лишь в сфере экологической политики потребует от 10 стран Центральной и Восточной Европы до 2010 года значительных затрат — порядка 120 млрд. евро, что соответствует в среднем 2,5% ВВП ежегодно.

Необходимость этих инвестиций стала дополнительным бременем для экономик стран-кандидатов, поскольку ЕС четко объяснил: какими бы ни были затраты на внедрение экологической политики ЕС, средства должны поступить прежде всего из их внутренних источников. Помощь со стороны ЕС составляет в среднем лишь 5% от прогнозируемых общих расходов, предоставляется для отдельных приоритетных проектов и должна служить катализатором для предоставления соответствующей помощи другими внешними донорами, такими как ЕБРР и Всемирный банк, а главным образом — для инвестиций частного капитала.

На смену бывшему «железному занавесу» на нашу страну может опуститься «экологический занавес», который отгородит ее от остальной части Европы. Поэтому Украина нуждается в постепенном приближении своей политики к стандартам ЕС, которая будет осуществляться с учетом национальных интересов, условий и возможностей, а главное — будет ориентирована на новые, перспективные эколого-экономические механизмы, ныне формирующиеся в ЕС в рамках его стратегии постоянного развития и модели экосоциальной рыночной экономики.

Уже в нынешнем Плане действий Украина—ЕС, принятом Комиссией Евросоюза в декабре 2004 г., постоянное развитие определяется в качестве важной долгосрочной цели.

Евроинтеграционная политика страны, имеющая смысл на данном этапе, должна предусматривать «движение на опережение» — в ЕС «будущего», нежели в его «прошлое». Подобную политику нужно строить на основах перспективности, эффективности, а также адекватности тенденциям и динамике развития самого Европейского Союза, которые будут определять критерии и конкретные условия вступления Украины в ЕС в будущем. В конце концов, такую политику необходимо ориентировать на возможное упрощение и удешевление выполнения этих требований ЕС, чего можно достичь на базе осмысленного и хорошо подготовленного сближения с ЕС в ближайшем будущем.

По нашему мнению, первоочередные задачи новой власти в сфере природных ресурсов и постоянного развития следующие:

1. Глубокая административная реформа в системе государственного управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды с целью его принципиального усовершенствования, а именно:

— внедрение функционального (неотраслевого) подхода в управлении природными ресурсами и охрану окружающей среды;

— организационно-административное распределение функций государственного регулирования и контроля, с одной стороны, и функций хозяйственной деятельности — с другой;

— внедрение принципов постоянного развития как в государственное управление, так и в хозяйственную деятельность природопользователей.

2. Необходимо создать систему интегрированного государственного управления всем комплексом природных ресурсов и других видов природного капитала страны (к которым относятся недра, водные, земельные, лесные, рыбные, рекреационные ресурсы, атмосфера, биоразнообразие и генетический банк растений и животных и т.п.), а также охраны окружающей среды.

Эта задача решается путем создания единого органа государственного управления — Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, которому передаются все функции государственного регулирования и контроля, подчиняются все нынешние государственные комитеты по видам природных ресурсов.

3. Хозяйственная деятельность министерства и комитетов полностью передается в соответствующие государственные холдинговые компании, которые должны действовать по рыночному принципу в рамках общего государственного регулирования и контроля. «Ручное управление» хозяйственной деятельностью со стороны государственных служащих должно быть полностью ликвидировано.

4. Необходимо создать Национальный совет по вопросам постоянного развития при президенте (или премьер-министре) с целью определения и внедрения национальной стратегии развития, базирующейся на сбалансированности экономических, социальных и экологических факторов. Совет должен сопоставить различные интересы и выработать консенсусную стратегию постоянного развития страны, отражающую интересы всего общества.

Поэтому совет должен объединить усилия высоких должностных лиц, представителей бизнеса и специалистов негосударственных организаций, а его состав должен быть сформирован на паритетных началах из представителей всех трех секторов. Кроме того, с целью консолидации усилий общества его работа должна предусматривать как широкое привлечение бизнеса и общественности к процессу разработки национальной стратегии, так и активное участие в ее дальнейшем практическом внедрении.

5. В структуре Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды необходимо предусмотреть создание отдельного департамента постоянного развития и евроинтеграции, включающего в себя структурные подразделения, отвечающие за сотрудничество с Национальным советом по вопросам постоянного развития в разработке и внедрении национальной стратегии, за разработку перспективных эколого-экономических механизмов (торговля квотами на выбросы, экологические налоги и т.п.), за гармонизацию экологической политики Украины со стандартами Европейского Союза и сотрудничество с европейскими и международными организациями в сфере постоянного развития.