Реформа місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, розпочата 2014 року і відома під мемом «децентралізація», привела до тектонічних зрушень у країні. Реформа відбулася та вважається найуспішнішою серед аналогічних у країнах Східної та Центральної Європи. Цьому, звісно, варто було б поаплодувати, якби не два «але». Перше: системи нагляду за законністю діяльності органів місцевого самоврядування — інституту префектів — досі не створено. І про це регулярно пишуть медіа та говорять експерти. А от із другим — проблема. Виявилося, що третина жителів громад проживають там незаконно, буквально на пташиних правах, тобто не маючи ніяких політичних, соціальних та інших прав.
Чому?
Як виникли територіальні громади
Потреба в реформуванні місцевого самоврядування завжди ігнорувалася владою та була очевидною хіба що для батьків-реформаторів: з 11 тисяч існуючих тоді місцевих рад половина були дотаційними, а десята частина — глибоко дотаційними, тобто вони не могли утримувати навіть свій апарат. Така ситуація породжувала пряму, щоб не сказати рабську, залежність громад від вищестоячої влади, — щороку в додатках до державного бюджету публікувалися довжелезні списки місцевих рад, які отримували дотацію з держбюджету.
Зрозуміло, що її розмір залежав від ступеня політичної лояльності до чинної влади, результатів, показаних на виборах, і… географії: за часів правління Партії регіонів левова частка дотацій надходила на схід, в іншій ситуації — на захід. У таких умовах не могло бути й мови про вільні демократичні вибори. Отже, реформа не просто мала адміністративно-територіальний характер, а й приховувала в собі важливу політичну складову. Ніхто з батьків реформи її не афішував із зрозумілих причин — вони знали, що вище державне керівництво ділитися своєю владою не захоче. Як приклад можна згадати, що вперше Концепцію реформи затвердив задовго до 2014 року уряд Юлії Тимошенко, але постанову КМУ опублікували, а текст самої Концепції в додатках — ні. Тож де-факто Концепції не існувало в юридичній природі.
Практична реалізація децентралізації розпочалася з добровільного об’єднання існуючих на той час громад у так звані об’єднані територіальні громади (ОТГ). Однак процес не набув всеохоплюючого характеру (як будь-що добровільне) переважно із суб’єктивних причин — мало хто з голів тодішніх громад не хотів стати головою нової ОТГ, до того ж у сільській місцевості повсюдно панували місцеві князьки, які прагнули сформувати громади під свої економічні інтереси. Тому на початок 2020 року новими ОТГ було охоплено лише 47% території країни. Досвід інших країн Європи показував, що такий процес може розтягнутися на десятиліття.
Тоді влада вдалася до рішучих кроків і змінила парадигму з добровільної на примусову, — через зміни до законодавства повноваження формувати території нових громад і визначати їхні адміністративні центри було покладено на КМУ як орган, що, на відміну від ВРУ, здатен без зайвих балачок приймати оперативні рішення.
12 червня 2020-го уряд затвердив адміністративні центри та території 1470 громад, згодом скоротивши їхню кількість до 1469, а 17 липня 2020-го Верховна Рада прийняла постанову «Про утворення та ліквідацію районів», скоротивши їхню кількість з 490 до 136, та одночасно продублювала перелік нових громад.
Громади без громадян
25 жовтня 2020 року в усіх новоутворених громадах (на підконтрольній території) пройшли вибори, були обрані голови громад і місцеві ради, які отримали величезний податковий ресурс через здійснення фінансової децентралізації, тож, здавалося, життя мало кардинально змінитися на краще. Однак не все сталося, як гадалося. Голови громад і місцеві депутати почали розпоряджатися місцевими бюджетами на свій розсуд, без… всякого страху і ризику. Адже зовнішній контроль із боку місцевих державних адміністрацій законодавчо не врегульований, простіше кажучи, відсутній, а контроль з боку громадян (громади), можна сказати, ніякий. Чому?
З територіальних громад 435 селищних та 625 сільських із центром у селі, що становить понад дві третини (!) — 1060 із 1469. І селища, і села завжди були донорами міст, особливо великих, їхнє населення більш мобільне й у пошуках роботи та кращих умов життя легко залишає місця свого народження. А з ліквідацією 2003 року радянського інституту прописки в результаті ухвалення Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», яким впроваджено правило добровільної реєстрації за місцем проживання або перебування, зробити це стало набагато простіше. Тож величезна кількість трудових переселенців навіть не змінюють місця реєстрації, тим паче що їм переважно ніде було зареєструватися в місті.
У містах останні 20–30 років відбувався зворотний процес: із зростанням доходів містяни почали масово будувати приватне житло та переїжджати в навколишні села та котеджні містечка. Особливо це впадає в око навколо Києва та інших великих міст, де села, що занепадали на зорі Незалежності, перетворилися на елітні поселення. При цьому містяни також не поспішали втрачати прописку, а з нею й багато різних пільг, у містах.
Однак свобода пересування зіграла злий жарт і з тими, і з іншими. Вихідці із сіл у містах, попри всі зусилля місцевої влади, мають проблеми з улаштуванням дітей у дитсадки та школи, з медичним і соціальним обслуговуванням, із веденням бізнесу (усі ФОПи повинні офіційно оформити свою діяльність за місцем реєстрації).
Містяни в селах мають інші проблеми, — принісши із собою новий рівень політичної свідомості та загальної культури, вони не можуть брати повноцінну участь у місцевих ініціативах, у розвитку своїх сіл, які стали для них уже рідними, оскільки… не є членами місцевої громади.
Тут слід пояснити, що зареєстроване місце проживання особи є єдиним чітко визначеним у законі способом підтвердження її проживання у територіальній громаді, а відтак, належності до неї. Отже, незареєстровані жителі не мають права брати участь у зборах і сходах села, не можуть бути обрані до місцевих рад тощо, тобто, незважаючи на свій авторитет і внесок у розвиток села, вони фактично виключені із суспільного життя.
Один із моїх друзів, який із 2007-го живе у власному будинку в селі Рославичі, що під Києвом, але залишався зареєстрованим у столиці, у відповідь на свій запит до Міністерства юстиції щодо належності до місцевої громади отримав незабутню відповідь: «Ви живете в цьому селі незаконно». Просто шедевр!
Як же тепер розуміти норму статті 29 Цивільного кодексу України: «6. Фізична особа може мати кілька місць проживання»? Або положення статті 3 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»: «Будь-які обмеження права громадян України на участь у місцевому самоврядуванні залежно від їх раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються». Це положення увійшло буквально в Статут м. Києва та статути інших міст України.
Масштаб проблеми
Дослідження 2019 року показали, що в Україні на той час проживало не за місцем реєстрації 6,8 мільйона людей. Ще одне довоєнне дослідження давало цифру 8,3 мільйона людей, тобто кожен п’ятий житель країни жив «не за пропискою».
Однак найбільш приголомшливий результат 5 листопада 2021 року подало Мінцифри: «Кожен третій українець живе не за місцем реєстрації, а більше мільйона людей живуть без реєстрації взагалі».
Зрозуміло, що зараз, під час війни, цей показник хоч і не піддається обчисленню, але ще більший, тому законодавець має терміново розв’язати цю проблему — врегулювати статус осіб, які свідомо, на час пандемії, евакуації чи з інших причин, проживають не за місцем реєстрації. Щодо вимушених переселенців і біженців це не лише юридичне питання, а й завдання включення їх в активне суспільне життя.
Є ще один вагомий привід вирішити цю проблему. На сьогодні в 11 тисячах населених пунктів, де існували місцеві ради, приблизно в 9,5 тисячі їх не стало, натомість їхні функції перебрали на себе 7567 старостів, призначених місцевими виконкомами. Тобто представницька функція місцевої спільноти залишилася вакантною, хоча її могли б взяти на себе органи самоорганізації населення, але якщо третина чи половина найактивніших жителів позбавлені права брати участь у розв’язанні місцевих проблем, то такі органи стануть апріорі мертвонародженими.
Свобода та вільний вибір
Для чого потрібен інститут реєстрації? Тобто для чого він конче необхідний? Перше — військове зобов’язання захисту Вітчизни. Друге — забезпечення виборчого права, хоча закон дає механізм голосування «не за пропискою». На мою думку, на цьому перелік можна закрити. Решта публічних послуг із боку держави — освіта, медичне забезпечення, соціальні пільги, податкові зобов’язання — не мають прив’язуватися до місця реєстрації.
Якщо гроші «ходять за дитиною», то батьки мають право обрати для неї будь-яку школу, а зараз, приміром, Київрада мусить приймати окремі рішення для влаштування у школи «незареєстрованих дітей». Навпаки, школи мають змагатися за дітей, бо вони «приводять» кошти. Вагітна жінка повинна мати можливість народжувати там, де захоче, — без жодних прив’язок до реєстрації за місцем проживання та «добровільних внесків». Дещо з цього вже діє, але так натужно та вибірково… Можливо, все це потребуватиме створення нових громіздких реєстрів і роботи бюрократичного апарату, але змогло ж Міністерство охорони здоров’я записати весь народ у HELSI! Навіть тих, у кого нема мобілок…
Щодо членства в територіальній громаді, то рецепт дуже простий: кожен, хто має житлову чи іншу нерухомість або земельну ділянку на території громади, може стати її повноправним членом.
Гасла, проголошені в назві відомого Закону «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», мають бути втілені в життя, а не залишатися гаслами.