Реформа местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, начатая в 2014 году и известная под мемом «децентрализация», привела к тектоническим сдвигам в стране. Реформа состоялась и считается самой успешной среди аналогичных в странах Восточной и Центральной Европы. Этому, конечно, следовало бы поаплодировать, если бы не два «но». Первое: система надзора за законностью деятельности органов местного самоуправления — института префектов — до сих пор не создана. И об этом регулярно пишут медиа и говорят эксперты. А вот со вторым — проблема. Оказалось, что треть жителей громад проживают там незаконно, буквально на птичьих правах, то есть не имея каких-либо политических, социальных и других прав.
Почему?
Как возникли территориальные громады
Необходимость в реформировании местного самоуправления всегда игнорировалась властью и была очевидной разве что для отцов-реформаторов: из 11 тысяч существующих тогда местных рад половина были дотационными, а десятая часть — глубоко дотационными, то есть они не могли содержать даже свой аппарат. Подобная ситуация порождала прямую, чтобы не сказать рабскую, зависимость громад от вышестоящей власти, — ежегодно в приложениях к государственному бюджету публиковались длинные списки местных рад, получающих дотацию из госбюджета.
Понятно, что ее размер зависел от степени политической лояльности к действующей власти, результатов, показанных на выборах, и… географии: во времена правления Партии регионов львиная доля дотаций поступала на восток, в другой ситуации — на запад. В таких условиях не могло быть и речи о свободных демократических выборах. Следовательно, реформа не просто носила административно-территориальный характер, но и содержала в себе важную политическую составляющую. Никто из отцов реформы ее не афишировал по понятной причине — они знали, что высшее государственное руководство делиться своей властью не захочет. В качестве примера можно вспомнить, что впервые Концепцию реформы утвердило задолго до 2014 года правительство Юлии Тимошенко, но постановление КМУ опубликовали, а текст самой Концепции в приложениях — нет. Поэтому де-факто Концепция не существовала в юридической природе.
Практическая реализация децентрализации началась с добровольного объединения существующих на тот момент громад в так называемые объединенные территориальные громады (ОТГ). Но процесс не приобрел всеохватывающий характер (как что-то добровольное) в основном по субъективной причине — немногие из глав тогдашних громад не хотели стать главой новой ОТГ, к тому же в сельской местности повсеместно господствовали местные князьки, стремившиеся сформировать громады под свои экономические интересы. Поэтому на начало 2020 года новыми ОТГ было охвачено всего 47% территории страны. Опыт других стран Европы показывал, что такой процесс может растянуться на десятилетия.
Тогда власть предприняла решительные шаги и изменила парадигму с добровольной на принудительную, — путем изменений в законодательство полномочия формировать территории новых громад и определять их административные центры были возложены на КМУ как орган, который, в отличие от ВРУ, способен без лишней болтовни принимать оперативные решения.
12 июня 2020-го правительство утвердило административные центры и территории 1470 громад, со временем сократив их число до 1469, а 17 июля 2020-го Верховная Рада приняла постановление «Об образовании и ликвидации районов», сократив их количество с 490 до 136, и одновременно продублировала перечень новых громад.
Громады без граждан
25 октября 2020 года во всех новообразованных громадах (на подконтрольной территории) состоялись выборы, были избраны главы громад и местные рады, получившие огромный налоговый ресурс в результате проведения финансовой децентрализации, поэтому, казалось, жизнь должна была кардинально измениться к лучшему. Но не тут-то было. Главы громад и местные депутаты начали распоряжаться местными бюджетами на свое усмотрение, без… всякого страха и риска. Ведь внешний контроль со стороны местных государственных администраций законодательно не урегулирован, проще говоря, отсутствует, а контроль со стороны граждан (громады), можно сказать, никакой. Почему?
Из территориальных громад 435 поселковых и 625 сельских с центром в селе, что составляет более двух третьих (!) — 1060 из 1469. И поселки, и села всегда были донорами городов, особенно крупных, их население более мобильное и в поисках работы и лучших условий жизни легко покидает места своего рождения. А с ликвидацией в 2003 году советского института прописки в результате принятия Закона «О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине», которым введено правило добровольной регистрации по месту проживания или нахождения, сделать это стало намного проще. Так что огромное количество трудовых переселенцев даже не меняют место регистрации, тем более что им преимущественно негде было зарегистрироваться в городе.
В городах последние 20–30 лет происходил обратный процесс: с ростом доходов горожане начали массово строить частное жилье и переезжать в окружающие села и коттеджные городки. Особенно это бросается в глаза вокруг Киева и других больших городов, где села, приходившие в упадок на заре Независимости, превратились в элитные поселения. При этом горожане также не спешили терять прописку, а с ней и много разных льгот, в городах.
Но свобода передвижения сыграла злую шутку и с теми, и с другими. У выходцев из сел в городах, несмотря на все усилия местной власти, существуют проблемы с устройством детей в детсады и школы, с медицинским и социальным обслуживанием, с ведением бизнеса (все ФЛП должны официально оформить свою деятельность по месту регистрации).
У горожан в селах другие проблемы, — принеся с собой новый уровень политического сознания и общей культуры, они не могут принимать полноценное участие в местных инициативах, в развитии своих сел, ставших для них уже родными, поскольку… не являются членами местной громады.
Здесь нужно объяснить, что зарегистрированное место жительство лица является единственным четко определенным в законе способом подтверждения его проживания в территориальной громаде, а следовательно, принадлежности к ней. Следовательно, незарегистрированные жители не имеют права принимать участие в собраниях и сходах села, не могут быть избраны в местные рады и т.д., то есть, несмотря на свой авторитет и вклад в развитие села, они фактически исключены из общественной жизни.
Один из моих друзей, который с 2007-го живет в собственном доме в селе Рославичи под Киевом, но оставался зарегистрированным в столице, в ответ на свой запрос в Министерство юстиции о принадлежности к местной громаде получил незабываемый ответ: «Вы живете в этом селе незаконно». Просто шедевр!
Как же теперь понимать норму статьи 29 Гражданского кодекса Украины: «6. Физическое лицо может иметь несколько мест жительства»? Или положение статьи 3 Закона Украины «О местном самоуправлении в Украине»: «Любые ограничения права граждан Украины на участие в местном самоуправлении в зависимости от их расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного состояния, срока проживания на соответствующей территории, по языковым или другим признакам запрещаются». Это положение вошло буквально в Устав г. Киева и уставы других городов Украины.
Масштаб проблемы
Исследования 2019 года показали, что в Украине в то время проживало не по месту регистрации 6,8 миллиона человек. Еще одно довоенное исследование давало цифру 8,3 миллиона, то есть каждый пятый житель страны жил «не по прописке».
Но самый поразительный результат 5 ноября 2021 года представило Минцифры: «Каждый третий украинец живет не по месту регистрации, а более миллиона людей живут без регистрации вообще».
Понятно, что сейчас, во время войны, этот показатель не только невозможно подсчитать, но он еще больше, поэтому законодатель должен срочно решить эту проблему — урегулировать статус лиц, которые сознательно, на время пандемии, эвакуации или по другим причинам, проживают не по месту регистрации. В отношении вынужденных переселенцев и беженцев это не только юридический вопрос, но и задача включения их в активную общественную жизнь.
Есть еще один весомый повод решить эту проблему. На сегодняшний день в 11 тысячах населенных пунктов, где существовали местные рады, приблизительно в 9,5 тысячах их не стало, при этом их функции перебрали на себя 7567 старост, назначенных местными исполкомами. То есть представительная функция местного сообщества осталась вакантной, хотя ее могли бы взять на себя органы самоорганизации населения, но если треть или половина самых активных жителей лишены права принимать участие в решении местных проблем, то такие органы станут априори мертворожденными.
Свобода и свободный выбор
Для чего нужен институт регистрации? То есть для чего он крайне необходим? Первое — военное обязательство защиты Отчизны. Второе — обеспечение избирательного права, хотя закон дает механизм голосования «не по прописке». По моему мнению, на этом перечень можно закрыть. Остальные публичные услуги со стороны государства — образование, медицинское обеспечение, социальные льготы, налоговые обязательства — не должны привязываться к месту регистрации.
Если деньги «ходят за ребенком», то родители имеют право выбрать для него любую школу, а сейчас, например, Киеврада должна принимать отдельные решения для устройства в школы «незарегистрированных детей». Наоборот, школы должны соревноваться за детей, потому что они «приводят» средства. Беременная женщина должна иметь возможность рожать там, где захочет, — без каких-либо привязок к регистрации по месту проживания и «добровольным взносам». Что-то из этого уже действует, но так натужно и избирательно… Возможно, все это потребует создания новых громоздких реестров и работы бюрократического аппарата, но смогло же Министерство здравоохранения записать весь народ в HELSI! Даже тех, у кого нет мобилок…
Что касается членства в территориальной громаде, то рецепт очень прост: каждый, у кого есть жилая, другая недвижимость или земельный участок на территории громады, может стать ее полноправным членом.
Лозунги, провозглашенные в названии известного Закона «О свободе передвижения и свободном выборе места жительства в Украине», должны быть воплощены в жизнь, а не оставаться лозунгами.