Майже всю реформаторську діяльність Верховної Ради України в галузі земельних відносин за останній рік можна описати однією фразою — «слуги народу» в безкінечному пошуку землі для забезпечення суспільних потреб.
Не стали винятком і підтримані профільним комітетом законопроєкти №8225 (про примусове вилучення ділянок без рішення суду для будівництва критичної інфраструктури) і 8178-1 (про спрощений порядок зміни цільового призначення сільгоспземель для подальшої забудови). Останній законопроект Рада вчора відхилила, але це зовсім не означає, що від його філософії відмовиться Банкова, яка його і просувала, і він не з'явиться знову вже під іншим номером.
Досить очікувано обидва проєкти законів стали скандальними, і в ЗМІ з’явилася низка публікацій про їхні серйозні недоліки. Проте непопулярність реформи зовсім не означає, що вона не потрібна. Тож розберімося, чи існує проблема, заради вирішення якої допустимо розколювати суспільство під час війни, і чи вирішують її два зазначені законопроєкти.
Проблеми, народжені правом власності та децентралізацією
Із здобуттям незалежності в Україні, окрім державної, з’явилася спочатку приватна, а потім і комунальна форма власності на землю.
У міру зростання частки землі в приватній власності почали з’являтися і проблеми, коли необхідні для держави чи громади об’єкти можна було розмістити лише на землях приватної власності чи ділянках під приватною забудовою. Прийнятий 2009 року Закон України №1559-VI передбачає можливість примусово відчужувати земельні ділянки, але лише як виняток з мотивів суспільної необхідності та будівництва потрібних для розвитку міста об’єктів транспортної й енергетичної інфраструктури, кладовищ.
Органам влади навіть просто викупити землю для задоволення суспільних потреб за наявності згоди приватного власника дозволено далеко не для всіх цілей. Із соціально значимих об’єктів — під міські парки, дошкільні навчальні заклади, майданчики відпочинку та стадіони.
Такі обмеження на відчуження приватної власності потребують ідеального планування території при забудові та передачі землі в приватну власність і жорсткого контролю над його дотриманням, — виправлення наслідків помилок чи порушень не просто дуже дороге, а в багатьох випадках неможливе.
Найбільш критично це для нової житлової забудови, що потребує значної кількості різноманітних соціальних об’єктів.
Нове житло побудували, для мешканців потрібні поліклініка та школа, а вільних комунальних ділянок під їхнє будівництво поряд немає? Вибачте, але місцева влада має право вилучити землю лише під кладовище.
Для сталого розвитку міст і створення комфортного життєвого середовища містобудівне законодавство має врівноважуватися законодавством про відчуження приватних земель. Що ширші можливості у забудовника щодо вільного вибору типу забудови ділянки, то більшим має бути перелік суспільних потреб, для реалізації яких дозволяється примусово вилучати землю та іншу нерухомість у приватних власників.
Цей баланс у законодавстві давно порушено. Вільних ділянок комунальної власності стає менше, в будівництві починаючи з 2011 року здійснюється невпинна дерегуляція, тож замість сталого розвитку міст відбувається стале перетворення їх на малопридатні для комфортного життя гетто.
Ще одна проблема — цілковита відсутність законодавчо врегульованих механізмів примусового вилучення державної власності в комунальну і навпаки та комунальної власності однієї громади у комунальну власність іншої.
Проведена децентралізація виявилася досить успішною, бо неспроможні територіальні громади не дозволили би собі йти на пряму політичну конфронтацію із державною владою. І земля стала одним із видів зброї в цих конфліктах, — просто пригадайте історії із будівництвом Шулявського шляхопроводу в Києві чи сміттєзвалища для Львова.
Таким чином, існуюче законодавче регулювання негативно впливало на розвиток України навіть у мирний час.
Активні бойові дії та значні руйнування внаслідок агресії РФ зробили ці недоліки критичними — немає потрібних резервів земель державної та комунальної власності для будівництва житла вимушеним переселенцям і розміщення евакуйованих підприємств.
У межах існуючого законодавства цієї проблеми не вирішити, тож реформа необхідна, і це не викликає жодних сумнівів. Але чи здатні вирішити її законопроєкти №8225 і 8178-1?
Законопроєкт №8225: швидше розпочати будувати не означає швидше побудувати
Цей документ передбачає спрощення процедури примусового відчуження земельних ділянок для будівництва об'єктів критичної інфраструктури І та ІІ категорій критичності на період дії воєнного стану та наступні десять років. Відчужувати ділянки пропонують без рішення суду на підставі рішення Кабміну.
Найбільше обурення в суспільстві викликав намір відбирати землю без рішення суду. Але давайте на кілька хвилин станемо реалістами та чесно відповімо на запитання: де більше шансів на незаконне рішення — в українських судах чи Кабміні?
Погано, що замість справжнього реформування судової системи частину природних повноважень суду покладають на уряд, але ймовірність незаконних дій Кабміну явно менша. На відміну від судів, кожне рішення Кабміну перебуває в полі уваги ЗМІ. Саме ця увага «четвертої влади» і забезпечує відсутність надмірного нахабства.
Найгірше те, що найбільш значні об’єкти критичної інфраструктури хочуть починати будувати, не усунувши попередньо всіх потенційних проблем. Рішення Кабміну про відчуження земельних ділянок може бути оскаржене в суді, та яким буде остаточне рішення українського суду, невідомо.
Тобто запропонований у проєкті закону №8225 механізм дає можливість швидко почати витрачати публічні кошти на велике будівництво, але значно підвищує ймовірність затримок чи навіть повної зупинки реалізації проекту та, як наслідок, може призвести до значного зростання вартості чи до величезних збитків.
Ще одна новація законотворців — право Кабміну безоплатно відчужувати у державну власність землю та будівлі комунальної власності, якщо це потрібно для будівництва зазначених вище об'єктів критичної інфраструктури. Під лозунги про децентралізацію і спроможні територіальні громади безкоштовно відбирати у місцевого самоврядування частину його матеріальної основи, встановленої Конституцією, — це не найкращий спосіб демонструвати європейський вибір України.
Відсутність компенсації (що певним чином ще й суперечить частині 3 статті 142 Конституції) у цьому разі може спровокувати зловживання з боку державної влади із подальшими перевитратами публічних коштів. Для об’єктів можуть почати обирати не найбільш раціональне розміщення, аби тільки будувати на безкоштовно відібраній у територіальної громади ділянці, а не використовувати державну землю чи викуповувати приватну.
Таким чином, у законопроєкті є певні позитивні наміри передбачити примусове вилучення землі для будівництва дійсно необхідних для функціонування держави об’єктів і можливість примусового вилучення землі із комунальної власності, щоб інтереси держави не залежали від політичних забаганок органів місцевого самоврядування (ОМС). Але закладена концепція реалізації цього зводить нанівець усе спрощення процедури і навпаки створює чималі ризики затягування чи навіть повної зупинки реалізації проєкту, якщо власник землі опиратиметься.
Законопроєкт №8178-1: стати мільйонером за день чи чесно будувати гетто?
Цим документом дозволяється зміна цільового призначення сільськогосподарських земель на землі житлової та громадської забудови або землі промисловості без розробки проєкту землеустрою і без дотримання функціонального призначення території, встановленого містобудівною документацією. Щоб таку зміну провести, приватному власнику буде достатньо подати заявку до Державного земельного кадастру (ДЗК).
Проєкт закону №8178-1 не передбачає примусового відчуження земель приватної власності для задоволення суспільних потреб, але офіційно спрямований на досягнення тієї самої мети — приватному бізнесу створюють умови, за яких він сам добровільно кинеться ці суспільні потреби задовольняти, використовуючи для цього власну землю.
Як стверджує заступник голови офісу президента Ростислав Шурма, цей документ ініційований їхньою командою, він «створює умови для приходу в Україну мільярдних інвестицій, знищує корупцію на земельному ринку та значно полегшує життя бізнесу».
Також, за словами Ростислава Шурми, в ОП уже домовилися з низкою найбільших інвестиційних компаній про початок їхньої роботи в Україні після нашої перемоги. І йдеться про інвестиції в обсязі близько 100 млрд дол.
Висвітлюючи позитив законопроєкту, представник ОП безумовно правий лише в одному: ніякого відчутного негативного впливу на продовольчу безпеку і шалених втрат сільгоспземель від цього закону не буде. Наприклад, щоб побудувати нове багатоквартирне житло навіть для 10 мільйонів переселенців, вистачить і 0,1% існуючих у країні сільгоспземель. Для цілей промисловості потреби будуть такого самого порядку.
А от з усім іншим є нюанси…
Іноземні компанії ані прямо, ані опосередковано не можуть стати власниками дешевих сільгоспземель, щоб потім швидко змінити їх цільове призначення і розпочати забудову, бо на сьогодні це заборонено, і питання колись у майбутньому має вирішуватися на всеукраїнському референдумі. Тому іноземні компанії зможуть купувати лише вже дорогу землю із зміненим цільовим призначення.
На скільки відрізняються ціни сільгоспземель і земель житлової, громадської чи промислової забудови? Залежно від місця розташування ділянки ця різниця становить від десятків до сотень разів. Фактично кожен власник земельного паю в Україні зможе за час перетворитися на віртуального доларового мільйонера, — йому достатньо буде надіслати до ДЗК заяву і змінити цільове призначення своєї землі на максимально дороге.
От тільки ці мільйони будуть саме віртуальними, адже попит буде лише на десяті частки відсотка сільгоспземель із таким зміненим цільовим призначенням. Той, хто правильно все розрахує наперед і матиме необхідні зв’язки, абсолютно чесно і легально перетвориться на доларового мультимільйонера, виступаючи посередником для інвесторів.
Мільйонерами також можуть легко стати впливові люди із зв’язками в банківському секторі, — земля завжди вважалася ліквідним активом. Тож чому б із банку не вивести ліквідності через кредити із забезпеченням віртуально дорогої землі під житлову чи промислову забудови?
Однак найбільша проблема в тому, що законопроєктом №8178-1 передбачено можливість без урахування чи за відсутності містобудівної документації та без розробки проєктів землеустрою змінювати призначення сільгоспземель і на промислові, і на житлові.
Промислові об’єкти розміщують окремо у відведених для цього промислових зонах не просто так, а з огляду на санітарні вимоги і необхідність визначити санітарно-захисні зони (СЗЗ), в яких заборонено розміщувати житло та соціальну інфраструктуру. І ці зони визначаються в містобудівній документації або встановлюються при розробці проєктів землеустрою — тих самих, потреба в яких проєктом закону скасовується.
Житло, як уже зазначалося вище, потребує значної кількості соціальної інфраструктури. Для визначення балансу території та резервування ділянок під соціальну інфраструктуру потрібно розробити містобудівну документацію, і не будь-яку, а детальні плани території. Будувати цю інфраструктуру зобов’язана місцева влада, думки якої про нову житлову забудову ніхто не питає. Водночас ОМС не мають права відчужувати для цих цілей приватні земельні ділянки і навіть за наявності бажання та фінансового ресурсу не зможуть ліквідувати наслідки безконтрольної забудови території житлом.
У результаті прийняття законопроєкту №8178-1 може виникнути пекельний коктейль із промислових об’єктів і житла в СЗЗ цих об’єктів, що унеможливить або використання житла, або роботу нових підприємств і призведе до відсутності навіть теоретичної можливості забезпечити мешканців нового житла необхідною соціальною інфраструктурою.
Якщо цей законопроєкт ініційовано офісом президента, то, мабуть, саме так і має виглядати обіцяна президентом не просто відбудова зруйнованого, а відбудова в новій сучасній якості?
А тепер найцікавіше.
Законопроєкт №8178-1 теоретично не може працювати, якщо не набере чинності скандально відомий проєкт закону №5655, що вже понад два місяці чекає на підпис Володимира Зеленського.
Забудова земельних ділянок за чинним законодавством може відбуватися лише відповідно до вимог містобудівної документації. Власники колишніх сільгоспземель із зміненим усупереч містобудівній документації цільовим призначенням не зможуть отримати навіть містобудівні умови та обмеження (МУО), щоб розпочати проєктування. Їм доведеться чекати затвердження органом місцевого самоврядування нової містобудівної документації, тож таке спрощення зміни цільового призначення не дає виграшу в часі для початку проєкту.
А законопроєкт №5655 розриває зв'язок між плануванням території та її забудовою, прив’язуючи видачу МУО до цільового призначення земельної ділянки. Тож якщо заступник голови офісу президента каже, що проєкт закону №8178-1 є ініціативою ОП, то рішення про підписання №5655 уже є, і просто очікують вдалого моменту для його оприлюднення. Точніше, було до моменту, коли Рада все ж таки відхилила законопроект №8178-1. Це свідчить про те, що лобісти закону та всієї схеми на даному етапі програли та не набрали голосів. Ключове — на даному етапі. Вето президента на №5655 все ще немає, тому очевидно, що боротьба триватиме і в парламенті цілком може з'явитися такий самий законопроект під новим номером.
І просто невелика ремарка про наслідки синергії двох законопроєктів. Скільки буде 8225 плюс 8178-1?
Державі вигідно викуповувати у приватних власників для будівництва об’єктів критичної інфраструктури землі сільгосппризначення, — це дасть змогу зекономити лише на викупі землі від сотень тисяч до кількох мільйонів бюджетних доларів на кожному об’єкті.
Однак законопроєкт №8178-1 перетворює державу на «царя Мідаса», — дешеві приватні ділянки сільгоспземель, до яких торкнеться держава, ще до їхнього викупу перетворюватимуться на «золото». І навряд чи держава почне використовувати свою чарівну силу та гроші на ділянки випадкових смертних.
Чинне законодавство дозволяє створити запобіжник від таких схем, установивши певні заборони в містобудівній документації, та забороняє змінювати цільове призначення земель усупереч чи за відсутності містобудівної документації. Але законопроєкт №8225 для прискорення процесу дозволяє відчужувати ділянки без урахування містобудівної документації, а №8178-1 дає можливість власнику за лічені години змінити цільове призначення ділянки на максимально дороге.
Єдиний плюс: для журналістів-розслідувачів з’явиться новий напрям роботи — встановлювати, з ким саме пов'язаний щасливчик, що за копійки дістав ділянку, яку потім держава майже миттєво відібрала у нього, сплативши дуже пристойну компенсацію.
Підіб’ємо підсумки
У законодавстві існує критична біла пляма у разі потреби будівництва суспільно необхідних об’єктів на землях інших власників, і ця проблема заслуговує на комплексне рішення.
При цьому варто пам’ятати, що Україна обрала європейський шлях розвитку.
Якщо суди працюють неефективно, то проводять судову реформу, а не надають Кабміну право підміняти собою неефективні суди.
Якщо немає містобудівної документації, виділяють субвенції ОМС на її розробку і забезпечують швидке надання вихідних даних профільними центральними органами виконавчої влади, а не дозволяють забудову без попереднього планування території.
Якщо для задоволення суспільних потреб залучають приватний бізнес, то держава створює відповідні форми підтримки, а не розплачується індульгенціями на порушення бізнесом інших суспільних інтересів.
Законопроєкти №8225 і 8178-1 трохи покращують ситуацію із забезпеченням землею для суспільних потреб, проте не в змозі ефективно її вирішити навіть для окремих видів об’єктів, а внаслідок запропонованих ними механізмів регулювання негативний побічний ефект значно перевищить будь-який позитивний вплив.
Більше статей Георгія Могильного читайте за посиланням.