Почти всю реформаторскую деятельность Верховной Рады Украины в сфере земельных отношений за последний год можно описать одной фразой — «слуги народа» в бесконечном поиске земли для обеспечения общественных нужд.
Не стали исключением и поддержанные профильным комитетом законопроекты № 8225 (о принудительном изъятии участков без решения суда для строительства критической инфраструктуры) и 8178-1 (об упрощенном порядке изменения целевого назначения сельхозземель для последующей застройки). Последний законопроект Рада вчера отклонила, но это вовсе не значит, что от его философии откажется Банковая, которая его и продвигала, и он не появится снова уже под другим номером.
Довольно ожидаемо оба проекта законов стали скандальными, и в СМИ появился ряд публикаций об их серьезных недостатках. Но непопулярность реформы вовсе не означает, что она не нужна. Поэтому разберемся, существует ли проблема, ради решения которой допустимо раскалывать общество во время войны, и решают ли ее два указанных законопроекта.
Проблемы, рожденные правом собственности и децентрализацией
С обретением независимости в Украине, кроме государственной, появилась сначала частная, а затем и коммунальная форма собственности на землю.
В меру роста доли земли в частной собственности начали появляться и проблемы, когда необходимые для государства или громады объекты можно было разместить только на землях частной собственности или участках под частной застройкой. Принятый в 2009 году Закон Украины №1559-VI предусматривает возможность принудительно отчуждать земельные участки, но только в порядке исключения по мотивам общественной необходимости и строительства нужных для развития города объектов транспортной и энергетической инфраструктуры, кладбищ.
Органам власти даже просто выкупить землю для удовлетворения общественных нужд при наличии согласия частного собственника разрешено далеко не для всех целей. Из социально значимых объектов — под городские парки, дошкольные учебные заведения, площадки отдыха и стадионы.
Такие ограничения на отчуждение частной собственности нуждаются в идеальном планировании территории при застройке и передаче земли в частную собственность и жестком контроле над его соблюдением, — исправление последствий ошибок или нарушений не просто очень дорогое, а во многих случаях невозможное.
Наиболее критично это для новой жилой застройки, нуждающейся в значительном количестве различных социальных объектов.
Новое жилье построили, жителям необходимы поликлиника и школа, а свободных коммунальных участков под их строительство рядом нет? Извините, но местные власти имеют право изъять землю только под кладбище.
Для устойчивого развития городов и создания комфортной жилой среды градостроительное законодательство должно уравновешиваться законодательством об отчуждении частных земель. Чем шире возможности у застройщика в свободном выборе типа застройки участка, тем больше должен быть перечень общественных нужд, для реализации которых разрешается принудительно изымать землю и другую недвижимость у частных собственников.
Этот баланс в законодательстве давно нарушен. Свободных участков коммунальной собственности становится меньше, в строительстве, начиная с 2011 года, проводится безостановочная дерегуляция, поэтому вместо устойчивого развития городов происходит постоянное превращение их в малопригодные для комфортной жизни гетто.
Еще одна проблема — полнейшее отсутствие законодательно урегулированных механизмов принудительного изъятия государственной собственности в коммунальную и наоборот и коммунальной собственности одной громады в коммунальную собственность другой.
Проведенная децентрализация оказалась довольно успешной, потому что несостоятельные территориальные громады не позволили бы себе идти на прямую политическую конфронтацию с государственной властью. И земля стала одним из видов оружия в этих конфликтах, — просто вспомните истории со строительством Шулявского путепровода в Киеве или мусорную свалку для Львова.
Таким образом, существующее законодательное регулирование негативно влияло на развитие Украины даже в мирное время.
Активные боевые действия и значительные разрушения вследствие агрессии РФ сделали эти недостатки критичными — нет необходимых резервов земель государственной и коммунальной собственности для строительства жилья вынужденным переселенцам и размещения эвакуированных предприятий.
В рамках существующего законодательства эту проблему не решить, поэтому реформа необходима, и это не вызывает никаких сомнений. Но способны ли решить ее законопроекты №8225 и 8178-1?
Законопроект №8225: быстрее начать строить не значит быстрее построить
Этот документ предусматривает упрощение процедуры принудительного отчуждения земельных участков для строительства объектов критической инфраструктуры І и ІІ категорий критичности на период действия военного положения и последующие десять лет. Отчуждать участки предлагают без решения суда на основании решения Кабмина.
Самое большое возмущение в обществе вызвало намерение отбирать землю без решения суда. Но давайте на несколько минут станем реалистами и честно ответим на вопрос: где больше шансов на незаконное решение — в украинских судах или Кабмине?
Плохо, что вместо настоящего реформирования судебной системы часть естественных полномочий суда возлагают на правительство, но вероятность незаконных действий Кабмина явно меньше. В отличие от судов, каждое решение Кабмина находится в поле внимания СМИ. Именно это внимание «четвертой власти» и обеспечивает отсутствие чрезмерной наглости.
Самое плохое то, что наиболее значительные объекты критической инфраструктуры хотят начинать строить, не устранив предварительно все потенциальные проблемы. Решение Кабмина об отчуждении земельных участков может быть обжаловано в суде, и каким будет окончательное решение украинского суда, неизвестно.
То есть предложенный в проекте закона №8225 механизм дает возможность быстро начать расходовать публичные средства на большое строительство, но значительно повышает вероятность задержек или даже полной остановки реализации проекта и, как следствие, может привести к значительному росту стоимости или огромным убыткам.
Еще одно новшество законотворцев — право Кабмина бесплатно отчуждать в государственную собственность землю и здания коммунальной собственности, если это нужно для строительства указанных выше объектов критической инфраструктуры. Под лозунги о децентрализации и состоятельные территориальные громады бесплатно отбирать у местного самоуправления часть его материальной основы, установленной Конституцией, — не лучший способ демонстрировать европейский выбор Украины.
Отсутствие компенсации (что определенным образом еще и противоречит части 3 статьи 142 Конституции) в этом случае может спровоцировать злоупотребление со стороны государственной власти с дальнейшими перерасходами публичных средств. Для объектов могут начать выбирать не самое рациональное размещение, чтобы только строить на бесплатно отобранном у территориальной громады участке, а не использовать государственную землю или выкупать частную.
Таким образом, в законопроекте есть определенные позитивные намерения предусмотреть принудительное изъятие земли для строительства действительно необходимых для функционирования государства объектов и возможность принудительного изъятия земли из коммунальной собственности, чтобы интересы государства не зависели от политических прихотей органов местного самоуправления (ОМС). Но заложенная концепция реализации этого сводит на нет все упрощение процедуры и наоборот создает немалые риски затягивания или даже полной остановки реализации проекта, если владелец земли будет сопротивляться.
Законопроект №8178-1: стать миллионером за день или честно строить гетто?
Этим документом разрешается изменение целевого назначения сельхозземель на земли жилой и общественной застройки или земли промышленности без разработки проекта землеустройства и без соблюдения функционального назначения территории, установленного градостроительной документацией. Чтобы такое изменение провести, частному собственнику будет достаточно подать заявку в Государственный земельный кадастр (ГЗК).
Проект закона №8178-1 не предусматривает принудительного отчуждения земель частной собственности для удовлетворения общественных нужд, но официально направлен на достижение той самой цели, — частному бизнесу создают условия, при которых он сам добровольно бросится эти общественные нужды удовлетворять, используя для этого собственную землю.
Как утверждает заместитель главы офиса президента Ростислав Шурма, этот документ инициирован их командой, он «создает условия для прихода в Украину миллиардных инвестиций, уничтожает коррупцию на земельном рынке и значительно облегчает жизнь бизнеса».
Также, по словам Ростислава Шурмы, в ОП уже договорились с рядом самых крупных инвестиционных компаний о начале их работы в Украине после нашей победы. И речь идет об инвестициях в объеме около 100 млрд долл.
Освещая позитив законопроекта, представитель ОП безусловно прав только в одном: никакого ощутимого негативного влияния на продовольственную безопасность и сумасшедших потерь сельхозземель от этого закона не будет. Например, чтобы построить новое многоквартирное жилье даже для 10 миллионов переселенцев, хватит и 0,1% существующих в стране сельхозземель. Для целей промышленности потребности будут такого же порядка.
А вот со всем остальным есть нюансы…
Иностранные компании ни прямо, ни опосредованно не могут стать владельцами дешевых сельхозземель, чтобы затем быстро изменить их целевое назначение и начать застройку, потому что на сегодняшний день это запрещено, и вопрос когда-то в будущем должен решаться на всеукраинском референдуме. Поэтому иностранные компании смогут покупать только уже дорогую землю с измененным целевым назначением.
Насколько отличаются цены сельхозземель и земель жилой, общественной или промышленной застройки? В зависимости от местоположения участка эта разница составляет от десятков до сотен раз. Фактически каждый владелец земельного пая в Украине сможет за час превратиться в виртуального долларового миллионера, — ему достаточно будет прислать в ГЗК заявление и изменить целевое назначение своей земли на максимально дорогое.
Вот только эти миллионы будут именно виртуальными, ведь спрос будет только на десятые доли процента сельхозземель с таким измененным целевым назначением. Тот, кто правильно все рассчитает наперед и будет иметь необходимые связи, абсолютно честно и легально превратится в долларового мультимиллионера, выступая посредником для инвесторов.
Миллионерами также могут легко стать влиятельные люди со связями в банковском секторе, — земля всегда считалась ликвидным активом. Так почему бы из банка не вывести ликвидности через кредиты с обеспечением виртуально дорогой земли под жилую или промышленную застройку?
Но самая большая проблема в том, что законопроектом №8178-1 предусмотрена возможность без учета или при отсутствии градостроительной документации и без разработки проектов землеустройства изменять назначение сельхозземель и на промышленные, и на жилые.
Промышленные объекты размещают отдельно в отведенных для этого промышленных зонах не просто так, а с учетом санитарных требований и необходимости определить санитарно-защитные зоны (СЗЗ), где запрещено размещать жилье и социальную инфраструктуру. И эти зоны определяются в градостроительной документации или устанавливаются при разработке проектов землеустройства — тех самых, потребность в которых проектом закона отменяется.
Жилье, как уже отмечалось выше, нуждается в значительном количестве социальной инфраструктуры. Для определения баланса территории и резервирования участков под социальную инфраструктуру нужно разработать градостроительную документацию, и не какую-нибудь, а детальные планы территории. Строить эту инфраструктуру обязана местная власть, мнения которой о новой жилой застройке никто не спрашивает. Вместе с тем ОМС не имеют права отчуждать для этих целей частные земельные участки и даже при наличии желания и финансового ресурса не смогут ликвидировать последствия бесконтрольной застройки территории жильем.
В результате принятия законопроекта №8178-1 может появиться адский коктейль из промышленных объектов и жилья в СЗЗ этих объектов, что сделает невозможным или использование жилья, или работу новых предприятий и приведет к отсутствию даже теоретической возможности обеспечить обитателей нового жилья необходимой социальной инфраструктурой.
Если этот законопроект инициирован офисом президента, то, наверное, именно так и должно выглядеть обещанное президентом не просто восстановление разрушенного, а восстановление в новом современном качестве?
А теперь самое интересное.
Законопроект №8178-1 теоретически не может работать, если не вступит в силу скандально известный проект закона №5655, который уже более двух месяцев ждет подписи Владимира Зеленского.
Застройка земельных участков по действующему законодательству может осуществляться только согласно требованиям градостроительной документации. Владельцы бывших сельхозземель с измененным вопреки градостроительной документации целевым назначением не смогут получить даже градостроительные условия и ограничения (ГУО), чтобы начать проектирование. Им придется ждать утверждения органом местного самоуправления новой градостроительной документации, поэтому такое упрощение изменения целевого назначения не дает выигрыша во времени для начала проекта.
А законопроект №5655 разрывает связь между планированием территории и ее застройкой, привязывая выдачу ГУО к целевому назначению земельного участка. Поэтому если заместитель главы офиса президента говорит, что проект закона №8178-1 является инициативой ОП, то решение о подписании №5655 уже есть, и просто ждут удачного момента для его обнародования. Точнее, было до момента, когда Рада все же отклонила законопроект №8178-1. Это свидетельствует о том, что лоббисты закона и всей схемы на данном этапе проиграли и не набрали голосов. Ключевое — на данном этапе. Вето президента на №5655 все еще нет, поэтому очевидно, что борьба будет продолжаться и в парламенте вполне может появиться такой же законопроект под новым номером.
И просто небольшая ремарка о последствиях синергии двух законопроектов. Сколько будет 8225 плюс 8178-1?
Государству выгодно выкупать у частных собственников для строительства объектов критической инфраструктуры земли сельхозназначения, — это даст возможность сэкономить только на выкупе земли от сотен тысяч до нескольких миллионов бюджетных долларов на каждом объекте.
Но законопроект №8178-1 превращает государство в «царя Мидаса», — дешевые частные участки сельхозземель, к которым прикоснется государство, еще до их выкупа будут превращаться в «золото». И вряд ли государство начнет использовать свою волшебную силу и деньги на участки случайных смертных.
Действующее законодательство позволяет создать предохранитель от таких схем, установив определенные запреты в градостроительной документации, и запрещает менять целевое назначение земель вопреки или при отсутствии градостроительной документации. Но законопроект №8225 для ускорения процесса позволяет отчуждать участки без учета градостроительной документации, а №8178-1 дает возможность владельцу в считанные часы изменить целевое назначение участка на максимально дорогое.
Единственный плюс: для журналистов-расследователей появится новое направление работы — устанавливать, с кем именно связан счастливчик, за копейки получивший участок, который потом государство почти мгновенно отобрало у него, выплатив очень приличную компенсацию.
Подведем итоги
В законодательстве существует критическое белое пятно в случае необходимости строительства общественно нужных объектов на землях других владельцев, и эта проблема заслуживает комплексного решения.
При этом следует помнить, что Украина выбрала европейский путь развития.
Если суды работают неэффективно, то проводят судебную реформу, а не наделяют Кабмин правом подменять собой неэффективные суды.
Если нет градостроительной документации, выделяют субвенции ОМС на ее разработку и обеспечивают быстрое предоставление исходных данных профильными центральными органами исполнительной власти, а не позволяют застройку без предварительного планирования территории.
Если для удовлетворения общественных нужд привлекают частный бизнес, то государство создает соответствующие формы поддержки, а не расплачивается индульгенциями за нарушение бизнесом других общественных интересов.
Законопроекты №8225 и 8178-1 немного улучшают ситуацию с обеспечением землей для общественных нужд, но не в состоянии эффективно ее решить даже для отдельных видов объектов, а вследствие предложенных ими механизмов регулирования негативный побочный эффект значительно превысит любое позитивное влияние.
Больше статей Георгия Могильного читайте по ссылке.