Особливий статус земельного питання для України визначає й особливу до нього увагу. У тому числі й на сторінках DT.UA, де свою точку зору з цього приводу отримували можливість висловити багато авторів, серед яких були не лише журналісти, а й учені, політики, державні чиновники.
В одному з наших жовтневих номерів вийшла публікація нашого "аграрного" оглядача Володимира Чопенка ("Спрощений" землеустрій", №38 від 18 жовтня 2013 р.), у якій автор дав критичну оцінку не тільки одній з останніх законодавчих "земельних" ініціатив, а й стану нормативно-правової бази та державної політики в сфері землеустрою. Для продовження полеміки свою статтю до нашої редакції надав голова Держземагентства Сергій Тимченко, в якій автор викладає позицію очолюваного ним відомства з даного питання.
Останнім часом на сторінках українських ЗМІ Держземагентство України найчастіше згадується у зв'язку із запуском Національної кадастрової системи. Нічого незвичайного в цьому немає, тому що відкрита для суспільства Публічна кадастрова карта зробила справжній прорив у сфері земельних відносин, а разом із цим - і в суспільній свідомості українських громадян. Адже інформація про земельні ресурси країни перестала бути таємницею за сімома печатками, і з початку року скористатися нею може кожен. А отже, і диктатура чиновницької сваволі в цій сфері відходить у минуле.
Разом із тим запуск електронного земельного кадастру розкрив старі хвороби вітчизняного землеустрою - головного "інформаційного наповнювача" кадастру. Треба чесно визнати, що інакше й бути не могло. І ми свідомо пішли на такий крок, щоб розпочати процедуру "лікування" галузі.
Так, проблеми землеустрою з'явилися не тепер, галузь хворіє давно й серйозно. Але я переконаний, що ми в змозі навести лад у цій сфері - для цього є й політична воля керівництва країни, і бажання справжніх професіоналів галузі зробити її ефективною, сучасною і технологічно зручною для всіх. Україна йде в Європу, а значить, має навчитися відповідати загальноприйнятим стандартам у всіх сферах господарювання, зокрема і в земельній.
Ми чудово усвідомлюємо, що для значних змін у галузі потрібні комплексні й системні перетворення, реалізація довгострокової стратегії оздоровлення земельної сфери. Насамперед на законодавчому й адміністративному рівнях. Але не варто забувати і про головний бич земельної сфери - патологічну клептоманію деяких учасників землевпорядного процесу. Саме вона була головною перешкодою для цивілізованого розвитку земельних відносин. Утім, потрібно детальніше заглибитися в "історію хвороби"...
Так сталося, що починаючи з проголошення Верховною Радою УРСР земельної реформи з 13 березня 1991 р. землевпорядкування хвацьких 1990-х та особливе паювання сільськогосподарських земель здійснювалися без належного законодавчого врегулювання, як правило, на основі доволі коротких і скупих на правові норми указів президента. Це мало, зокрема, і такі негативні наслідки, як відсутність законодавчих вимог до раціональної організації територій сільськогосподарських підприємств, виконання комплексу заходів щодо охорони земель та їх відображення у відповідній землевпорядній документації. Про адекватне закріплення результатів землевпорядної діяльності в Державному земельному кадастрі задля надійного захисту прав пайовиків і держави тоді ніхто особливо не турбувався.
Тодішні вожді Держкомзему, попри високі наукові звання в сфері економіки й сільського господарства, просто нехтували елементарними правилами геодезії! Приміром, державні акти на право колективної власності для сільгосппідприємств виготовляли без проведення геодезичних вимірів на місцевості - це робилося буквально на коліні. А подальше наділення селян земельною власністю здійснювалося або за такою ж "високонауковою" технологією, або, у найліпшому разі, шляхом імітації геодезичної зйомки в умовній системі координат із прив'язкою меж земельних ділянок до найближчого стовпа або дерева. Ці межі геодезисти й досі шукають і ще довго шукатимуть на місцевості. Причому все це повторно оплачується (!) убогими грішми селян, які намагаються розглянути межі своєї власності крізь густий туман високочолого землеустрою. Відповідно, і на Публічній кадастровій карті в цих місцях зяють білі плями, привертаючи нездорову увагу тіньових ділків й аферистів.
"Беззаконне" розпаювання породило й інші серйозні, досі не вирішені проблеми. До них можна віднести і запроектовані, але позначені в натурі польові дороги, полезахисні лісосмуги, відумерлу спадщину, черезсмужжя, дальноземелля та інші його наслідки. Все це вкрай ускладнює формування агротехнологічно й екологічно оптимальних землеволодінь і землекористувань, на яких ефективне господарювання поєднувалося б із вимогами до охорони земель.
Для тих, хто обізнаний з європейською практикою розв'язання таких проблем, відповідь лежить на поверхні: єдиним дієвим механізмом є консолідація земель у результаті проведення внутрішньогосподарського землевпорядкування, виправлення ламаності меж, міни земельних ділянок та інших землевпорядних і цивільно-правових дій.
Запізніла поява у 2003 р. Закону України "Про землеустрій" ситуації, на жаль, не виправила. Його автори (ті самі, хто малював державні акти "на коліні" та багато років тримав землеустрій далеко від усіх правових і геодезичних принципів) не наповнили свого витвору якимось конкретним юридичним змістом.
Дивно, але ще років 10–
15 тому земельне законодавство писали в основному люди, які взагалі не мають юридичної освіти. От і виходили замість чітких юридичних норм дуже дорогі для людей і бюджетів збірки "псевдонаукової фантастики" з великим полем для реалізації корупційного інтересу.
У результаті суспільство так і не отримало відповіді на прості запитання: які види землевпорядної документації мають розроблятися в країні? Які їхні склад і зміст? Хто має їх погоджувати та затверджувати? Яка саме інформація про кількісні й якісні характеристики земель, а також особливості правового режиму їх використання створюється в процесі землевпорядкування і як цю інформацію вносити до Державного земельного кадастру? Адже тільки в такий спосіб вона набуде правового значення для всіх учасників земельних відносин. А головне, як домогтися того, щоб ця інформація обов'язково враховувалася при подальшому наданні земельних ділянок і створенні нової землевпорядної, містобудівної й іншої документації?
Зате законотворці подбали про свою безбідну старість. Закріпивши принцип законодавчої невизначеності видів землевпорядної документації, вони одночасно передбачили обов'язковість розробки за бюджетні кошти десятків і сотень галузевих стандартів, норм і правил у сфері землеустрою. З огляду на те, що розробка одного такого стандарту обходилася бюджету в десятки, а то й у сотні тисяч гривень, перспектива виглядала доволі заманливо. От тільки стандартизувати виявилося нічого, адже, як ми вже казали, переліку землевпорядної документації та її складу в законі просто не було. Тому об'єктами стандартизації досі залишаються лише бурхливі фантазії їх авторів.
Однак лише стандартами справа не обмежилася: автори змогли протягти в законі вкрай парадоксальне формулювання про те, що загальнодержавні і регіональні програми використання та охорони земель, виявляється, теж є… видами землевпорядної документації! Тобто розробляються не органами державної влади і місцевого самоврядування, а - за окрему плату! - ліцензованими землевпорядними організаціями або приватними підприємцями, що мають відповідну ліцензію! При цьому підпис всемогутнього ліцензіата має замінити на цьому документі підписи президента, голови Верховної Ради, прем'єр-міністра… Як кажуть, без коментарів.
Утім, до явного абсурду справа не дійшла, і в усіх регіонах України сьогодні прийнято регіональні і місцеві програми використання та охорони земель. Їх розробку здійснювали фахівці "на зарплаті", без використання дорогих послуг пролазливих "приватних крамарів".
На жаль, прийняття головного землевпорядного закону не зменшило творчих можливостей "художників від землеустрою".
Витрачаючи сотні мільйонів бюджетних гривень на проведення інвентаризації земель, їх розмежування, розробку різного роду експериментальних проектів і концепцій, держава лише поповнювала шафи землевпорядних організацій тоннами паперової документації. А разом з тим і гаманці "творчої землевпорядної інтелігенції". І, що характерно, не одержувала при цьому якихось практичних механізмів для більш ефективного управління - визначення правового режиму земель, закріплення прав громадян, територіальних співтовариств і держави, використання та охорони земель.
Як відомо, святе місце порожнім не буває, тому за справу взялися інші зацікавлені особи. Протягом десяти років з
моменту ухвалення згаданого вище закону з'явилася низка галузевих законів і відомчих підзаконних актів (у сфері екології, охорони культурної спадщини, транспорту, енергетики, оборони, містобудування), якими запроваджувалися власні, часто суперечливі підходи до землевпорядної документації, що вносило додатковий хаос в і без того недосконалі земельні відносини.
Єдиною нормою Закону "Про землеустрій", яка описувала зміст землевпорядної документації, тривалі роки залишалася стаття 56, що визначала склад технічної документації з виготовлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку, але при цьому "замовчувала" порядок її узгодження, затвердження і необхідності одержання дозволу на розробку. Не дивно, що багато фахівців-практиків просто не помітили появи свого основного закону, виконуючи роботи по-старому, виходячи виключно з власних уявлень з поправкою на відповідні містечкові традиції.
Безумовно, рано чи пізно цей хаос мав закінчитися, оскільки, поза сумнівом, завдавав істотної шкоди державі. Але законодавче виправлення ситуації фактично почалося лише з прийняттям у 2011 р. Закону "Про Державний земельний кадастр", що встановив чіткий правовий взаємозв'язок між землевпорядним процесом і його юридичним результатом. Тепер строго визначений набір відомостей про землю, земельні ділянки та обмеження у їх використанні після внесення до кадастру набував офіційного, юридично значущого статусу.
Такий підхід, по суті, визнав попередні результати незаконного землеустрою юридично нікчемними і гостро порушив питання про необхідність остаточного повернення вітчизняного землеустрою в русло закону.
Що для досягнення цієї мети треба зробити? Насамперед найближчим часом необхідно на законодавчому рівні визначити вичерпний перелік видів і склад землевпорядної документації, порядок її узгодження та затвердження. А вже потім можна буде і стандартизувати технічні аспекти її утримання, у тому числі залежно від спеціального призначення відповідної документації.
Бажання "ощасливити" всіх примусовим землеустроєм довго проявляло себе і через "мертвий" Закон "Про розмежування земель державної і комунальної власності". На написання концепцій та експериментальних проектів за цим законом було витрачено чималі бюджетні кошти. У результаті цілковита недієздатність (за дев'ять років дії закону розмежували не більш як 2% земель, при цьому юридичного статусу комунальної власності не одержав жоден квадратний метр землі).
Не кращі справи і з проектами землеустрою за сівозмінами (ті ж 2% за весь період чинності закону), нав'язаними кожному сільгосппідприємству і фермеру тими ж палкими любителями все "землевпорядкувати". Якщо вірити логіці авторів, то жоден кваліфікований агроном не в змозі самостійно дотримуватися вимог до сівозмін без допомоги приватної проектної організації. У наших умовах це означало, крім прямих чималих витрат аграріїв, ще й необхідність "із почуттям вдячності" ходити по кабінетах чиновників.
Ми проти такого землеустрою, яке, щедро підгодовуючи армію біляземельних махінаторів, створює проблеми людям, дорого обходиться бюджету і при цьому ніяк не відображається у кадастрі. Тому в тісній взаємодії з народними депутатами, насамперед із профільного аграрного комітету, крок за кроком наводимо порядок у цій сфері. Це, безумовно, не може не викликати невдоволення або й прямої протидії любителів легкої наживи.
За останні два роки нам вдалося запустити електронний кадастр, ліквідувати земельні комісії, кардинально спростивши процес узгодження проектів відведення, запровадити відповідальність чиновників за порушення строків узгодження землевпорядної документації. Ми відмовилися від моделі дорогого і довгого розмежування земель за бюджетні кошти, замінивши її моделлю їх безплатного розмежування в силу закону, законодавчо розблокували проведення земельних торгів. Та й багато чого у дрібницях підправили…
Серед найближчих завдань, які ставить перед собою Держземагентство: упорядкування видів та змісту землевпорядної документації, скасування плати за державну реєстрацію земельних ділянок, заміна обов'язковості розробки проектів із сівозмін на просту декларацію аграріїв про їх дотримання.
На щастя, сьогодні у нас є руки і голови для підготовки якісних земельних законів. Уперше в історії земельного агентства ми маємо в центральному апараті трьох кандидатів юридичних наук і двох заслужених юристів. Крім того, ми перебуваємо в постійному контакті з громадськістю, ЗМІ та професійним співтовариством, намагаючись оперативно реагувати на соціальні запити. Це дає змогу створювати якісний законодавчий продукт, що відповідає реальним потребам суспільства і підтримується конституційною більшістю депутатів незалежно від їхньої партійної належності.
Приміром, 24 жовтня Верховна Рада переважною більшістю голосів одразу у двох читаннях підтримала поданий нами через народних депутатів з різних фракцій законопроект про спрощення порядку і здешевлення проведення земельних торгів. В останньому рейтингу Doing Bussiness за 2014 р. Україна піднялася відразу на
25 позицій, причому одним з напрямів, у якому ми найбільше просунулися вперед, якраз і є реєстрація власності.
Усе це свідчить лише про одне - процес іде, земельні відносини в країні з кожним днем переходять з "сірої області" корупційної вседозволеності в рамки законності, що, у свою чергу, сприятливо позначиться на ефективності управління головним надбанням України - її земельними ресурсами.