Реформа дерегуляції та лібералізації містобудування недавно відгуляла свій перший ювілей, — 10 років тому, 12 березня 2011 року, вона стартувала з набранням чинності ЗУ «Про регулювання містобудівної діяльності» (закон № 3038-VI).
Роки, що минули від її початку, були не статичним очікуванням результатів, а активним пошуком правильних підходів: лише до ключового закону 40 разів вносилися різноманітні зміни. Реформа не зупинялася ні на мить: правила гри динамічно змінювалися, перехідні положення від різних змін сходилися між собою у смертельних битвах, і війна ця вщухала тільки на час дії різноманітних мораторіїв.
Але якось так вийшло, що реформа за цей період не створила потоку іноземних інвесторів, які б радо хотіли за спрощеною системою вкладати свої гроші в розвиток України, а замість обіцяного європейського порядку в галузі — маємо тисячі скандальних будов, а десятки тисяч інвесторів у будівництво квартир виявилися обманутими.
Наразі на підході чергова хвиля законодавчих змін. За словами авторів, вони мають остаточно вирішити проблему як із хаосом та корупцією в архітектурно-будівельному контролі (АБК), так і з ризиком для інвесторів у будівництво.
Так які реальні наслідки лжелібералізації, яка пройшла в будівельній сфері? Чому у забудовників з’явилася можливість отримувати нечувані прибутки, а інвестор як і раніше ризикує останніми заощадженнями? Яким чином масові незаконні будівництва легко стають законними? На чому в існуючій системі заробляють свою маржу контролюючі чиновники, що нібито відпустили віжки? Які ноу-хау на користь «своїх» забудовників пропонує команда Зеленського в новому законі, котрий ще більше поглиблює лібералізацію ринку?
Відповіді на ці та багато інших питань читайте в першій частині матеріалу.
Права без обов’язків
Дерегуляція та лібералізація щодо яких десять років тому нібито почали проводити реформи в будівництві, — це зменшення обсягу повноважень чиновників у питаннях регулювання та контролю, а зовсім не скасування обов’язкового дотримання вимог законодавства забудовниками. Та тут одразу наштовхуємося на першу проблему.
Специфіка українського підходу саме в тому й полягала, що в органів контролю в будівництві не просто зменшилася кількість повноважень (які одночасно є правом і обов’язком), а всі ключові повноваження стали дискреційними, без чітко прописаних процедур здійснення дозвільних і контролюючих функцій: вони отримали право без обов’язку його застосовувати.
Цим державна влада зняла з себе відповідальність за наслідки будівництва й породила smart-корупцію: де-факто корупція є, а де-юре її немає. Працює це просто: якщо в посадовця немає обов’язку — він не може цього обов’язку порушити.
Багато розповідають про мільярди гривень хабарів, які ДАБІ збирає щороку, всі бачать наслідки цих хабарів на вулицях рідних міст, підпис конкретного чиновника стоїть на дозволі, — але довести, що є корупція, неможливо, бо цей чиновник не був зобов’язаний щось перевіряти, перш ніж залишити на дозволі свій автограф.
Забудовник — просто бізнесмен, що хоче заробити більше, а більше заробити він може завдяки порушенням законодавства. Менше ризику в посадовців — дешевша корупційна послуга для забудовника. Дешевша корупційна послуга — більше в чиновника можна купити «не помітив» і більше заробити на порушеннях. І забудовник, і корупціонер задоволені: забудовник за рахунок порушень добре заробляє, а корупціонер отримує свій відсоток без жодного ризику.
Але така система містить і чималі ризики для забудовника: контроль не закінчується отриманням дозволу, і будівництво від такого дозволу законним не стає, — вже інший чиновник може прийти й попросити поділитися прибутком на знак вдячності за невикористання права на перевірку законності будівництва.
Повністю прибрати дискреційні повноваження на всі дозвільні й контролюючі функції в будівництві, щоб створити основу для ефективної боротьби з корупцією в контролюючих органах, влада навіть не намагалася. Всі зміни більше скидалися на перетягування каната між чиновниками та забудовниками для створення захисту від надмірного здирництва під час перевірок.
Торік Кабмін лише частково прибрав дискреційні повноваження у процесі видачі дозволів і сертифікатів, встановивши невеликий перелік обов’язкових для перевірки питань. У чиновників з’явився певний ризик, і вони у відповідь очікувано мали підвищити розмір хабарів. Забудовники не забарилися з відповіддю й почали скаржитись у ЗМІ, що корупція зросла і з них тепер вимагають утричі більше, ніж раніше.
Порушення без покарання
Якщо держава під час дерегуляції та лібералізації сама позбавляє себе можливості жорстко контролювати діяльність забудовників, оперативно реагуючи на порушення, то як примусити забудовників не зловживати цим?
Рецепт лише один, і він давно відомий: невідворотність покарання за порушення. Якщо невідворотності покарання немає — дерегуляція чи лібералізація перетворюються на анархію із украй негативними наслідками для держави.
Виявити порушення в будівництві легко, — це майно на те й нерухоме, що його не перенесеш у схованку. Ось тільки невідворотність покарання у випадку з будівництвом (перебудова чи повне знесення) — це дорого й досить збитково для економіки України, якщо порушення виявлено не на початкових стадіях.
Створена під час реформ система дозволяє забудовникові отримати дозвіл на будівництво із численними порушеннями й унеможливлює швидке офіційне встановлення порушення та зупинення будівництва. Всі десять років реформ лише ускладнювали можливість перевірки та скасування права на будівництво, а торік у березні Кабмін під час чергової реформи взагалі заблокував здійснення контролю за будівництвом, і цей контроль повністю досі не відновлений.
До того ж переважна більшість грубих порушень законодавства стосується багатоквартирних житлових будинків за кошти фізичних осіб, і, відповідно, у разі знесення будуть протести постраждалих.
Як свідчить досвід, якщо випадково завдяки активній позиції громадськості виявлено порушення на етапі котловану чи першого-другого поверхів, то самобуд інколи можуть знести. Якщо забудовник протримався до третього поверху чи вище — влада каже, що зносити дорого, постраждають прості люди-інвестори, тому треба легалізувати й дозволити добудувати. Про невідворотність покарання ніхто і не згадує.
Тут варто нагадати, що забудовник порушує законодавство чи нормативи з метою зниження собівартості будівництва або отримання іншої конкурентної переваги, яка дозволить продавати дорожче. Тож і маємо розвиток сфери будівництва України з 2011 року за умовною схемою.
Внаслідок описаного вище процесу частка забудов із різноманітними порушеннями з 2011 року невпинно зростає, адже забудовники, які раніше намагалися дотримуватися вимог законодавства, перебувають у неконкурентних умовах і тому або йдуть із ринку, або змушені починати порушувати, щоб знизити собівартість і працювати в рівних умовах із порушниками.
Компанія geodesign.info у вересні 2019 року провела дослідження щодо дотримання вимог законодавства забудовниками в Києві. Всього вони проаналізували 766 новобудов. Перевірку проводили на дотримання функціонального призначення згідно з Генеральним планом міста та цільового призначення земельної ділянки.
Відповідно до отриманих даних, із-поміж 495-ти житлових комплексів 6,3% (31 об’єкт) порушували всі вимоги, що перевірялися; 66,2% (328 об’єктів) будувалися з порушенням або Генплану, або цільового призначення земельної ділянки, і лише 27,5% (136 об’єктів) відповідали обраним для перевірки критеріям.
Але ситуація ще гірша, адже більшість перевірених житлових комплексів у Києві, що будуються із дотриманням функціонального призначення території та цільового призначення землі, порушують низку інших нормативів задля зниження собівартості будівництва: від значного перевищення обмежень за висотою в історичних ареалах до дво-триразового перевищення максимально дозволеної щільності мешканців із відповідною нестачею прибудинкової території, місць для паркування автомобілів мешканців тощо.
Хоча щодо інших великих міст України, в яких активно зводяться новобудови, статистичних даних немає, але на основі окремих журналістських розслідувань можна зробити висновки, що там ситуація принципово не відрізняється від ситуації в Києві.
Тож правила гри на ринку будівництва щонайменше житлової нерухомості визначають саме компанії-порушники, а ключовим фактором у конкурентній боротьбі є зв’язки забудовників, які впливають на розміри хабарів за невтручання/допомогу контролюючих органів під час незаконного будівництва та тиску на конкурентів.
Тому й немає ніякого потоку іноземних інвесторів: навіть отримавши державні гарантії безпечності інвестування, іноземні інвестори, що переважно не схильні у своїй діяльності порушувати внутрішнє законодавство України, не здатні конкурувати з вітчизняними українськими забудовниками, які масово порушують вимоги законодавства задля зниження собівартості процесу і не несуть відповідальності за порушення.
Холості новели від «слуг народу»
Починаючи з минулого року, на базі Мінрегіону з участю народних депутатів, Асоціації міст України, Офісу простих рішень та результатів і низки пов’язаних із будівництвом організацій було розроблено законопроєкт для ще більшого поглиблення реформи в напрямі лібералізації.
29 березня проєкт презентували на круглому столі у профільному Комітеті ВР, а потім його погодила створена при офісі президента Координаційна рада з вирішення проблемних питань у сфері містобудування.
Загалом, реформа подається як єдиний можливий спосіб подолати корупцію в будівельній галузі з використанням перевіреного закордонного досвіду — заміни чиновників на приватних осіб. Законопроєкт передбачає, що дозволи на будівництво видаватимуться автоматично шляхом реєстрації в Електронній системі або з допомогою державних реєстраторів, а контролювати безпосередньо будівництво мають приватні компанії, найняті для цього самим забудовником.
На жаль, обсяг статті не дозволяє докладно розписати всі положення цього документа на 120 сторінок, із яким можна ознайомитися в папці Офісу простих рішень та результатів.
Як уже зазначалося вище, причини тотальної корупції в будівельній галузі добре відомі, і їх усунення — найпростіше завдання з-поміж усіх проблем містобудування, бо є чітко визначена посадова особа, що приймає рішення. Тож подолання корупції як мета реформи — це просто виправдання тотальної лібералізації.
Чи може подальша лібералізація поліпшити ситуацію з будівництвом? Зважаючи на вже відомі наслідки попередніх 10 років реформ у цьому напрямі, нам дуже пощастить, якщо ситуація не погіршиться ще більше. Тому що: по-перше, тотальна дерегуляція чи лібералізація будівництва Україні не підходить — неможливо забезпечити невідворотність покарання, бо може не витримати економіка. Таку реформу потрібно проводити поступово, привчаючи забудовників до невідворотності покарання без мільярдних збитків для економіки; а по-друге, спочатку треба забезпечити захист фізичних осіб-інвесторів від халепи з фінансуванням у незаконне будівництво, ну або ж у країні має бути жорсткий лідер, здатний популярно пояснити людям, що ніхто, крім забудовника, їм нічого не винен.
Корупцію в ДАБІ можна подолати за місяців два
Ефективний механізм боротьби з корупцією в ДАБІ законодавці заклали ще 2015 року — це державний архітектурно-будівельний нагляд (ДАБН). По суті, ДАБН — аналог системи внутрішньої безпеки у правоохоронних органах. Головні інспектори ДАБН наділені повноваженнями проводити планові, позапланові, камеральні та документальні перевірки законності дій інших інспекторів при здійсненні архітектурно-будівельного контролю за діяльністю забудовників (видачі дозволів і сертифікатів, проведенні перевірок тощо). Виявивши порушення, ці інспектори мають право зупиняти чи скасовувати рішення об’єкта нагляду.
Як усі вже здогадалися, якщо повноваження контролю дискреційні, інспектор нагляду не може встановити порушення в діях чиновника ДАБІ. А скасовувати він може виключно незаконно прийняте рішення про видачу дозволу, а не сам дозвіл на будівництво, якщо чиновник ДАБІ при його видачі не порушив букви закону. Тож ефективний механізм є, але немає умов для його роботи.
На відміну від сотень чи навіть кількох тисяч інспекторів контролю, при прийомі яких на роботу неможливо забезпечити ідеальний відбір кандидатів, відібрати 10–20 інспекторів нагляду на всю країну і забезпечити публічний контроль за їхньою діяльністю буде нескладно.
Далі все просто: на рівні постанов Кабміну повністю прибирається дискреція в повноваженнях і інспектори нагляду починають у режимі реального часу скасовувати незаконно надані дозволи чи незаконні відмови у наданні дозвільних документів. Хабарі на видачу дозволів з порушеннями просто сходять нанівець — немає сенсу витрачати гроші на незаконний документ, що буде скасований у порядку нагляду ще до початку будівництва.
Читачі можуть резонно запитати: «А чому це не запрацювало, коли торік Кабмін частково прибрав дискрецію при видачі дозволів і сертифікатів?»
Відповідь проста: одночасно зі змінами процедури видачі дозвільних документів Кабмін повністю зупинив здійснення архітектурно-будівельного нагляду, — ДАБІ відповідних повноважень позбавили, а нові органи так і не запрацювали.
Ось такий дивний в нас у країні останній рік боротьби з корупцією в ДАБІ: щоб «перемогти корупцію», уряд заблокував здійснення встановлених законодавством антикорупційних функцій. А потім на результатах такої «боротьби» продемонстрували суспільству, що корупція в архітектурно-будівельному контролі нездоланна і позбутися її можна лише одним способом — тотальною лібералізацією.
Про «дійовість» запропонованих законотворцями новацій захисту інвесторів у будівництво житла читайте у другій частині нашого матеріалу.