Реформа дерегуляции и либерализации градостроительства недавно отпраздновала свой первый юбилей — десять лет назад, 12 марта 2011 года, она стартовала с вступлением в силу ЗУ «О регулировании градостроительной деятельности» (закон № 3038-VI).
Годы, прошедшие с ее начала, были не статичным ожиданием результатов, а активным поиском правильных подходов: только в ключевой закон 40 раз вносили разные изменения. Реформа не останавливалась ни на миг: правила игры динамично менялись, переходные положения от разных изменений сходились между собой в смертельных битвах, и утихала эта война лишь на время действия разных мораториев.
Но как-то так получилось, что реформа за этот период не создала потока иностранных инвесторов, которые хотели бы по упрощенной системе вкладывать свои деньги в развитие Украины, а вместо обещанного европейского порядка в отрасли у нас тысячи скандальных строек, а десятки тысяч инвесторов в строительство квартир оказались обманутыми.
Сейчас на подходе очередная волна законодательных изменений. По словам авторов, они должны окончательно решить проблему как с хаосом и коррупцией в архитектурно-строительном контроле (АСК), так и с риском для инвесторов в строительство.
Так каковы реальные последствия лже-либерализации, которая прошла в строительной сфере? Почему у застройщиков появилась возможность получать баснословные прибыли, а инвестор по-прежнему рискует последними сбережениями? Каким образом массовые незаконные строительства легко становятся законными? На чем в существующей системе зарабатывают свою маржу якобы отпустившие вожжи контролирующие чиновники? Какие ноу-хау в пользу «своих» застройщиков предлагает команда Зеленского в новом законе, еще больше углубляющем либерализацию рынка?
Ответы на эти и многие другие вопросы читайте в первой части материала.
Права без обязанностей
Дерегуляция и либерализация, в отношении которых десять лет назад якобы начали проводить реформы в строительстве, — это уменьшение объема полномочий чиновников в вопросах регулирования и контроля, а совсем не отмена обязательного соблюдения требований законодательства застройщиками. И здесь сразу наталкиваемся на первую проблему.
Специфика украинского подхода именно в том и состояла, что у органов контроля в строительстве не просто уменьшилось количество полномочий (которые одновременно являются правом и обязанностью), а все ключевые полномочия стали дискреционными, без четко прописанных процедур осуществления разрешительных и контролирующих функций: они получили право без обязанности его применять.
Этим государственная власть сняла с себя ответственность за последствия строительства и породила smart-коррупцию: де-факто коррупция есть, а де-юре ее нет. Работает это просто: если у должностного лица нет обязанности, оно не может эту обязанность нарушить.
Многие рассказывают о миллиардах гривен взяток, которые ГАСИ собирает ежегодно, все видят последствия этих взяток на улицах родных городов, подпись конкретного чиновника стоит на разрешении, но доказать, что есть коррупция, невозможно, потому что этот чиновник не был обязан что-либо проверять, прежде чем поставить на разрешении свой автограф.
Застройщик — просто бизнесмен, который хочет заработать больше, а больше заработать он может благодаря нарушениям законодательства. Меньше риска у должностных лиц — более дешевая коррупционная услуга для застройщика. Более дешевая коррупционная услуга — больше у чиновника можно купить «не заметил» и больше заработать на нарушениях. И застройщик, и коррупционер довольны: застройщик за счет нарушений хорошо зарабатывает, а коррупционер получает свой процент без какого-либо риска.
Но такая система содержит и немалые риски для застройщика: контроль не заканчивается получением разрешения, и строительство от такого разрешения законным не становится. Уже другой чиновник может прийти и попросить поделиться прибылью в знак признательности за неиспользование права на проверку законности строительства.
Полностью убрать дискреционные полномочия на все разрешительные и контролирующие функции в строительстве, чтобы создать основу для эффективной борьбы с коррупцией в контролирующих органах, власть даже не пыталась. Все изменения больше похожи на перетягивание каната между чиновниками и застройщиками для создания защиты от чрезмерного вымогательства во время проверок.
В прошлом году Кабмин лишь частично убрал дискреционные полномочия в процедуре выдачи разрешений и сертификатов, установив небольшой перечень обязательных для проверки вопросов. У чиновников появился некий риск, и они в ответ ожидаемо должны были повысить размер взяток. Застройщики не замедлили с ответом и начали жаловаться в СМИ, что коррупция возросла, и с них теперь требуют втрое больше, чем раньше.
Нарушения без наказания
Если государство во время дерегуляции и либерализации само лишает себя возможности жестко контролировать деятельность застройщиков, оперативно реагируя на нарушения, то как заставить застройщиков не злоупотреблять этим?
Рецепт лишь один, и он давно известен: неотвратимость наказания за нарушения. Если неотвратимости наказания нет, дерегуляция или либерализация превращаются в анархию с крайне негативными последствиями для государства.
Обнаружить нарушения в строительстве легко: это имущество на то и недвижимое, что его не спрячешь в тайник. Вот только неотвратимость наказания в случае со строительством (перестройкой или полным снесением) — это дорого и весьма убыточно для экономики Украины, если нарушение обнаружено не на начальных стадиях.
Созданная во время реформ система позволяет застройщику получить разрешение на строительство с многочисленными нарушениями и дает возможность быстро официально установить нарушение и остановить строительство. Все десять лет реформ лишь усложняли возможность проверки и отмены права на строительство, а в прошлом году в марте Кабмин во время очередной реформы вообще заблокировал осуществление контроля над строительством, и этот контроль полностью до сих пор не восстановили.
К тому же подавляющее большинство грубых нарушений законодательства касается многоквартирных жилых домов, строящихся за средства физических лиц, и, конечно, в случае сноса будут протесты пострадавших.
Как свидетельствует опыт, если случайно благодаря активной позиции общественности обнаружено нарушение на этапе котлована или первого-второго этажей, то самострой иногда могут снести. Если же застройщик продержался до третьего этажа или выше, власть говорит, что сносить дорого, пострадают простые люди-инвесторы, поэтому надо легализировать и разрешить достроить. О неотвратимости наказания никто и не вспоминает.
Здесь следует напомнить, что застройщик нарушает законодательство или нормативы для снижения себестоимости строительства или получения другого конкурентного преимущества, которое позволит продавать дороже. Поэтому сфера строительства Украины с 2011 года и развивается по условной схеме.
Вследствие описанного выше процесса доля застроек с разными нарушениями с 2011 года неустанно возрастает, ведь застройщики, которые раньше пытались придерживаться требований законодательства, находятся в неконкурентных условиях и потому либо уходят с рынка, либо вынуждены начинать нарушать, чтобы снизить себестоимость и работать в равных условиях с нарушителями.
Компания geodesign.info в сентябре 2019 года провела исследование о соблюдении требований законодательства застройщиками в Киеве. Всего они проанализировали 766 новостроек. Проверку проводили на соблюдение функционального назначения согласно Генеральному плану города и целевого назначения земельного участка.
Согласно полученным данным, из 495 жилых комплексов 6,3% (31 объект) нарушали все требования, которые проверялись; 66,2% (328 объектов) строились с нарушением либо Генплана, либо целевого назначения земельного участка, и лишь 27,5% (136 объектов) отвечали выбранным для проверки критериям.
Но ситуация еще хуже, ведь большинство проверенных жилых комплексов в Киеве, которые строятся с соблюдением функционального назначения территории и целевого назначения земли, нарушают ряд других нормативов ради снижения себестоимости строительства: от значительного превышения ограничений по высоте в исторических ареалах до двух-трехразового превышения максимально разрешенной плотности жителей с соответствующей нехваткой придомовой территории, мест для парковки автомобилей жильцов и т.п.
Хотя о других крупных городах Украины, где активно возводятся новостройки, статистических данных нет, но на основе отдельных журналистских расследований можно сделать выводы, что ситуация там принципиально не отличается от ситуации в Киеве.
Таким образом, правила игры в сфере строительства по меньшей мере жилой недвижимости, определяют именно компании-нарушители, а ключевым фактором в конкурентной борьбе являются связи застройщиков, влияющие на размеры взяток за невмешательство или помощь контролирующих органов во время незаконного строительства и давления на конкурентов.
Поэтому и нет никакого потока иностранных инвесторов: даже получив государственные гарантии безопасности инвестирования, иностранные инвесторы, которые преимущественно не склонны в своей деятельности нарушать внутреннее законодательство Украины, не могут конкурировать с отечественными украинскими застройщиками, массово нарушающими требования законодательства ради снижения себестоимости процесса и не несущими ответственности за нарушения.
Холостые новеллы от «слуг народа»
Начиная с прошлого года, на базе Минрегиона с участием народных депутатов, Ассоциации городов Украины, Офиса простых решений и результатов и ряда связанных со строительством организаций был разработан законопроект для большего углубления реформы в направлении либерализации.
29 марта проект представили на круглом столе в профильном Комитете ВР, а потом его согласовал созданный при офисе президента Координационный совет по решению проблемных вопросов в сфере градостроительства.
В общем, реформу подают как единственно возможный способ преодолеть коррупцию в строительной отрасли с использованием проверенного зарубежного опыта — заменить чиновников на частных лиц. Законопроект предусматривает, что разрешения на строительство будут выдаваться автоматически путем регистрации в Электронной системе или с помощью государственных регистраторов, а контролировать непосредственно строительство должны частные компании, нанятые для этого самим застройщиком.
К сожалению, объем статьи не позволяет подробно расписать все положения этого документа в 120 страниц, с которым можно ознакомиться в папке Офиса простых решений и результатов.
Как уже отмечалось выше, причины тотальной коррупции в строительной отрасли хорошо известны, и их устранение — самая простая задача среди всех проблем градостроительства, потому что есть четко определенное должностное лицо, которое принимает решение. Так что преодоление коррупции как цель реформы — просто оправдание тотальной либерализации.
Может ли дальнейшая либерализация улучшить ситуацию со строительством? Принимая во внимание уже известные последствия предыдущих десяти лет реформ в этом направлении, нам очень повезет, если ситуация не ухудшится еще больше. Потому что, во-первых, тотальная дерегуляция или либерализация строительства Украине не подходит — невозможно обеспечить неотвратимость наказания, потому что может не выдержать экономика. Такую реформу нужно проводить постепенно, приучая застройщиков к неотвратимости наказания без миллиардных убытков для экономики. И, во-вторых, сначала нужно обеспечить защиту физических лиц-инвесторов от неприятностей с финансированием в незаконное строительство либо же в стране должен быть жесткий лидер, способный популярно объяснить людям, что никто, кроме застройщика, им ничего не должен.
Коррупцию в ГАСИ можно одолеть месяца за два
Эффективный механизм борьбы с коррупцией в ГАСИ законодатели заложили еще в 2015 году — это государственный архитектурно-строительный надзор (ГАСН). По сути, ГАСН — аналог системы внутренней безопасности в правоохранительных органах. Главные инспектора ГАСН наделены полномочиями проводить плановые, внеплановые, камеральные и документальные проверки законности действий других инспекторов при осуществлении архитектурно-строительного контроля над деятельностью застройщиков (выдачей разрешений и сертификатов, проведением проверок и т.п.). Обнаружив нарушение, эти инспектора имеют право останавливать или отменять решение объекта надзора.
Как все уже догадались, если полномочия контроля дискреционные, то теоретически инспектор надзора не может установить нарушение в действиях чиновника ГАСИ. А отменить он может только незаконно принятое решение о выдаче разрешения, а не само разрешение на строительство, если чиновник ГАСИ при его выдаче не нарушил буквы закона. Таким образом, эффективный механизм есть, но нет условий для его работы.
В отличие от сотен или даже нескольких тысяч инспекторов контроля, при приеме которых на работу невозможно обеспечить идеальный отбор кандидатов, отобрать 10–20 инспекторов надзора на всю страну и обеспечить публичный контроль над их деятельностью будет несложно.
Дальше все просто: на уровне постановлений Кабмина полностью убирается дискреция в полномочиях, и инспектора надзора начинают в режиме реального времени отменять незаконно выданные разрешения или незаконные отказы в выдаче разрешительных документов. Взятки на выдачу разрешений с нарушениями просто сходят на нет — нет смысла тратить деньги на незаконный документ, который будет упразднен в порядке надзора еще до начала строительства.
Читатели могут резонно спросить: «А почему это не заработало, когда в прошлом году Кабмин частично убрал дискрецию при выдаче разрешений и сертификатов?»
Ответ простой: одновременно с изменением процедуры выдачи разрешительных документов Кабмин полностью остановил осуществление архитектурно-строительного надзора: ГАСИ соответствующих полномочий лишили, а новые органы так и не заработали.
Вот такой странный у нас в стране последний год борьбы с коррупцией в ГАСИ: чтобы «победить коррупцию», правительство заблокировало осуществление установленных законодательством антикоррупционных функций. А потом на результатах такой «борьбы» продемонстрировали обществу, что коррупция в архитектурно-строительном контроле непреодолима, и избавиться от нее можно лишь одним способом — тотальной либерализацией.
О «действенности» предложенных законотворцами новаций защиты инвесторов в строительство жилья читайте во второй части материала.