На жаль, уже на першому етапі ознайомлення із законопроєктом №5655 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери містобудівної діяльності» стає очевидно, що запропонована реформа в містобудуванні — це не лібералізація, а декларація про утворення такої собі Автономної Будівельної Республіки, узгодженої з її бенефіціарами. Законопроєкт передбачає створення прозорої, але замкненої системи управління у сфері будівництва з розподіленням потоків прибутку від хаотичної забудови між забудовниками та чиновниками.
За задумом творців, якось впливати на життя «Будівельної Республіки» можуть лише її «громадяни»: суб’єкти містобудування самі себе контролюють і користуються можливостями досудового вирішення всіх спорів між собою з допомогою обраної з-поміж себе ж Містобудівної палати. Звичайний громадянин може отримати «тимчасове громадянство», якщо стає замовником будівництва, але його права закінчаться там, де закінчується його власне будівництво.
Громадянському суспільству законопроєктом відведено роль глядача — його представники можуть запастися попкорном і через публічну Єдину державну електронну систему у сфері будівництва (ЄДЕССБ) спостерігати за реаліті-шоу з незаконного будівництва та корупції. Достукатися до світу «за склом» і захистити права можна лише одним шляхом — через найчесніші українські суди, бо доступ до державних контролюючих органів громадянам буде закритий. І тільки якщо хтось із забудовників геть знахабніє й вирішить грати не за встановленими будівельним лобі правилами, громадянському суспільству буде дозволено зіграти роль сторожового пса й загнати «паршиву вівцю» назад у Систему.
Криве дзеркало лібералізації
Кожна лібералізація базується на простому принципі: послаблення контролю держави в певній сфері супроводжується перекладанням відповідних обов’язків контролю на інститути громадянського суспільства та підприємництва.
Але українська громадськість може розслабитися, — її не тільки не планують навантажити додатковими обов’язками у сфері будівництва, а й позбавлять майже всіх прав. Якщо цей варіант закону приймуть у цілому, писати про незаконну видачу містобудівних умов та обмежень (МУО), реєстрацію прав на незаконне будівництво, фальшування експертних звітів, бездіяльність органів містобудівного контролю тощо можна буде задля власного задоволення в соціальних мережах.
Будь-які ж звернення в Мінрегіон, який відповідатиме за містобудівний нагляд, згідно зі стратегією законодавця матимуть силу великого пшику. Бо нова стаття 43 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі — Закон №3038-VI) чітко встановить, хто має право, і стосовно кого, ініціювати перевірку в порядку нагляду. За законопроєктом, пересічні громадяни чи громадські організації взагалі не можуть виступати ініціаторами таких перевірок.
Єдине, на що матиме право громадськість, — ініціювати в порядку містобудівного контролю перевірки замовника й підрядника під час будівництва, але далеко не кожного, а виключно того, котрий не найняв собі приватну уповноважену особу з містобудівного контролю.
Але й це право не гарантоване. Законопроєктом 5655 планується вивести звернення до ДІАМ та виконавчих органів місцевих рад про порушення при будівництві з-під дії ЗУ «Про звернення громадян» і регулювати Законом №3038-VI.
Закон №3038-VI, своєю чергою, в нових статтях 382 та 383 передбачає не обов’язкове призначення перевірки, а попереднє проведення формато-логічного контролю звернень, вимоги до якого законом не деталізовані і будуть згодом встановлені Кабміном.
Але перевірка будівництва все одно не призначається автоматично, — висновки автоматичного аналізу рекомендаційні, остаточне ж рішення в ручному режимі прийматиме керівник відповідного органу. І якщо перевірки за зверненням не призначать — автор звернення не має права оскаржити законність такої відмови.
Навіть якщо перевірку призначать, для неї передбачено занадто вузький перелік питань, що фактично зводяться до виявлення ознак самочинного будівництва та дотримання замовником і підрядником затвердженого проєкту й вимог з організації будівництва. При цьому замовник будівництва вже не відповідає за виконання вимог містобудівної документації та МУО, — всю відповідальність за їх дотримання перекладено на проєктувальника та експертну організацію, ініціювати перевірку яких громадськість не матиме права.
Але не тільки громадськість втрачає свої права — звернутися з вимогою провести перевірку не зможуть і правоохоронні органи. За законопроєктом, у сфері містобудування правоохоронці матимуть прав менше, ніж громадськість: навіть перевірку в порядку містобудівного контролю вони зможуть ініціювати лише завдяки мімікрії, видавши орган охорони правопорядку за пересічну юридичну особу.
У більшості читачів гарантовано виникне запитання: а що в цьому поганого? Адже автори реформи обіцяють нову прозору електронну систему управління з автоматичною перевіркою всіх поданих документів, що банально унеможливить отримання документів на незаконне будівництво. Тож навіщо громадськості робити щось, окрім виявлення відхилень від затвердженого проєкту під час будівництва і повідомлення про нахабні самобуди без документів?
Проблема в тому, що автоматичні перевірки і гарантія законності будівництва в законопроєкті — це фікція.
Незаконне будівництво: розпочате — легалізувати, починати нове — не заважати
1) Законопроєктом легалізується все незаконне будівництво, дозволи на яке вже видало корумповане ДАБІ і буде видавати далі до набрання чинності новим законом. Дозволи на будівництво зникають як документ, скасування вже виданих дозволів буде неможливим, і, відповідно до перехідних положень законопроєкту, право на виконання підготовчих та будівельних робіт, отримане до набрання чинності цим Законом, є чинним до завершення будівництва відповідних об’єктів.
2) Не передбачається перехід на прийняті в цивілізованих країнах принципи «немає затвердженого детального плану території (ДПТ) — будівництво заборонене» і автоматичну видачу МУО як витягу з ДПТ.
МУО, як і раніше, видаватимуть у ручному режимі, при цьому громадськість позбавляють права ініціювати перевірки в порядку нагляду для скасування незаконно виданих МУО. Слід зазначити: систему нагляду за виданням МУО у 2015–2017 роках створювали тому, що незаконна видача МУО без належного контролю набула катастрофічного розмаху.
Одночасно, згідно з законопроєктом, планується прив’язати поняття самочинного будівництва саме до виконання вимог МУО, а не містобудівної документації, розшматувавши всю систему планування забудови населених пунктів.
3) Єдина підстава для автоматичної відмови у внесенні в Єдину державну електронну систему у сфері будівництва (ЄДЕССБ) проєкту будівництва — нечинність та/або невідповідність кваліфікаційних сертифікатів відповідальних виконавців.
Система автоматично має перевіряти документацію за наразі невідомими параметрами (будуть встановлені Кабміном згодом) і формувати протокол невідповідності вимогам нормативів, але повноцінний аналіз можливий лише у разі впровадження обов’язкового ВІM-проєктування, яке планується запустити лише для бюджетних проєктів наприкінці 2025 року.
4) Експертиза проєкту проводиться не автоматично, а експертною організацією, яку обирає замовник будівництва. При цьому сутність експертизи принципово змінюється: тепер вона підтверджуватиме відповідність проєкту всім вимогам законодавства (містобудівній документації, МУО, пам’яткоохоронному законодавству), а не лише технічним питанням щодо міцності, надійності, довговічності тощо.
В експертизі дозволено обґрунтовувати, чому зауважень, зроблених під час реєстрації проєкту в ЄДЕССБ, можна не враховувати. Автоматичне ж блокування експертизи відбувається лише за критеріями невідповідності цільового призначення ділянки/коду об’єкта будівництва та вимог МУО.
5) Державна реєстрація права на будівництво здійснюється або автоматично, або в ручному режимі державним реєстратором (нотаріусом) за фактом наявності раніше внесених у ЄДЕССБ документів. Під час реєстрації права все зводиться до перевірки відсутності заборон на забудову ділянки, повноважень заявника на виконання функцій замовника, чинності сертифікатів відповідальних виконавців тощо.
Скасувати таке «визнане державою право» можна виключно за рішенням суду. Щоб відтворити подальший розвиток подій, просто уявіть собі нинішню ситуацію з рейдерством нерухомості і компаній за умови відсутності Антирейдерської колегії Мін’юсту.
6) Замовник будівництва може укласти договір із приватною уповноваженою особою на здійснення містобудівного контролю. Великі забудовники легко можуть контролювати самі себе, створивши власну уповноважену особу, — досить зареєструвати юрособу, найняти п’ятьох сертифікованих інженерів технагляду й застрахувати ризики на виплату компенсації до 5 млн євро.
Право перевіряти за направленням Мінрегіону законність дій таких уповноважених осіб і якість здійсненого ними контролю мають інші аналогічні уповноважені особи. А ворон ворону ока не виклює, хіба що фортуна пожартує й випадково вибере у ЄДЕССБ для перевірки компанію забудовника-конкурента.
7) Для вирішення питання про притягнення до відповідальності всіх цих проєктувальників, експертів, інспекторів при Мінрегіоні утворюється і функціонує Містобудівна палата. Це колегіальний орган, 90% складу якого формується випадковим чином із представників органів управління в будівництві, самоврядних організації, архітекторів, експертів тощо.
Гримуча суміш колегіальної безвідповідальності і професійної солідарності не залишає жодного шансу на об’єктивність: показове покарання новачків і бунтарів ще можливе, але системні гравці залишаться недоторканними.
І це тільки частина вад запропонованої реформи.
То які шанси, що ця система забезпечить обіцяну законність забудови населених пунктів?
Де стоїть кома у «знести не можна залишити»
Хтось із читачів гарантовано наведе останній аргумент, почутий від авторки законопроєкту Олени Шуляк під час розгляду у ВР і повторений у статтях: «Органи місцевого самоврядування (ОМС) зможуть зносити без рішення суду незаконне будівництво, тож порядок забезпечать!»
На жаль, це право органів місцевого самоврядування — банальна вигадка.
Законопроєкт №5655 передбачає право видавати приписи на усунення виявлених порушень, а в разі їх невиконання замовником будівництва протягом 60 днів зобов’язує орган містобудівного контролю за десять днів приймати рішення про знесення (демонтаж) об’єкта самочинного будівництва. Проте прийняття рішення про знесення — це не знесення без рішення суду.
1) Положення ст. 376 Цивільного кодексу про знесення виключно на підставі рішення суду ніхто не скасовує.
2) Сам законопроєкт №5655 вносить зміни до Кодексу адміністративного судочинства, якими прямо встановлюється, що справи за позовами виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо демонтажу (знесення) об’єктів самочинного будівництва розглядаються адміністративними судами.
3) Законопроект №5655 передбачає, що як приписи про усунення порушень, так і рішення про знесення можуть бути оскаржені в Містобудівній палаті та в суді.
4) І сам законопроєкт №5655 взагалі не встановлює жодного порядку реалізації рішення органу містобудівного контролю щодо знесення самочинного будівництва: прийняли рішення, внесли його в ЄДЕССБ, і можна про нього більше не згадувати.
Тож забудьте про «зможуть без суду заходити на такі об'єкти і зносити», — спочатку ОМС відстоюватимуть свої приписи й рішення, потім отримають рішення суду про знесення, потім у бюджеті почнуть шукати гроші на знесення, потім зрозуміють, що законом не прописаний порядок, як саме треба організовувати реалізацію такого рішення, і нічого зносити не стануть, посилаючись на ст. 19 Конституції України.
Як бачите, на 190 сторінках законопроєкту №5655 приховано стільки «позитивних» моментів, що навіть основному автору реформи довелося вигадувати позитив для презентації своєї роботи. Цікаво, якби під час розгляду в сесійній залі Олена Шуляк серед «плюсів» повідомила депутатам, що навіть їхні депутатські запити за законопроєктом не зможуть слугувати підставою для призначення Мінрегіоном перевірки в порядку нагляду, це вплинуло б на результати голосування?
Замість епілогу
Марно сподіватися, що в результаті такої реформи вирішиться проблема з хаотичною забудовою та пов’язаною з нею корупцією. Єдині зміни, яких варто очікувати, — це перерозподіл маржі від незаконної забудови.
Завдяки посиленню ролі МУО і позбавленню громадян права ініціювати перевірки законності їх надання, цей документ має всі шанси перетворитися на універсальну індульгенцію, що гарантовано захищатиме від отримання статусу «самочинне будівництво» і потенційного знесення. Тож слід очікувати збільшення кількості клієнтів на отримання «МУО на свою мрію» в посадовців уповноважених органів з питань містобудування та архітектури при виконавчих органах місцевих рад.
Полюс корупції в контролі та нагляді за будівництвом із основними потоками вкупі переміститься в Мінрегіон як орган державного містобудівного нагляду. Цьому сприятимуть дискреційні повноваження в новій ст. 42 Закону 3038-VI, що дозволяють (але не зобов’язують) Мінрегіону власноруч призначати перевірки на основі ризиків, виявлених засобами ЄДЕССБ в експертних звітах та актах готовності до експлуатації, і звертатися до суду з позовами про скасування рішень об’єктів нагляду.
Експертні організації з розширеними можливостями та приватні уповноважені особи з містобудівного контролю насамперед відіграватимуть роль посередників між забудовниками та Мінрегіоном, — по суті за законопроєктом вони є легалізованими колишніми бек-офісами, через які домовлятимуться про невикористання органом нагляду його права на виявлення й усунення порушень законодавства.
Більше того, заявлена реформа навіть у разі ідеальної реалізації її в інтересах суспільства була неспроможна серйозно порушити спокій у каламутному болоті царини забудовників. Причина цього — обрана стратегії латання окремих дірок у друшляку.
За офіційним планом нинішня реформа включається лише на етапі, коли забудовник усе «порішав» із місцевою владою, приходить із «чистою» земельною ділянкою та купленими містобудівними умовами до кнопки ЄДЕССБ, де по-європейськи «все включено».
Коли затикають частину дірок — просто посилюється потік через дірки, які залишилися. Тому затикання окремих дірок у законодавстві не є, по суті, реформою, — це як реанімація хворого, щоб стабілізувати його стан і дати можливість пережити наступне лікування.
Блокування окремих схем порушення законодавства в містобудуванні не здатне зупинити хаотичну забудову, але тимчасово стримає її ходу, поки недоброчесні забудовники будуть налагоджувати зв’язки і перелаштовуватися на інші схеми. І це затишшя треба використати максимально ефективно вже для проведення реформи повноцінної, на кшталт розробки давно обіцяного Містобудівного кодексу України.
Але щось у реформаторів зовсім не склалося: спочатку затикання окремих дірок видали за революційну реформу в містобудуванні, а потім ці дірки не заткнули, а розсвердлили ще більше.
Усі статті Георгія Могильного читайте тут.