К сожалению, уже на первом этапе ознакомления с законопроектом №5655 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о реформировании сферы градостроительной деятельности» становится очевидно, что предложенная реформа в градостроительстве — это не либерализация, а декларация об образовании некой Автономной Строительной Республики, согласованной с ее бенефициарами. Законопроект предусматривает создание прозрачной, но замкнутой системы управления в сфере строительства с распределением потоков прибыли от хаотичной застройки между застройщиками и чиновниками.
По замыслу творцов, как-то влиять на жизнь «Строительной Республики» могут только ее «граждане»: субъекты градостроительства сами себя контролируют и пользуются возможностями досудебного решения всех споров между собой с помощью выбранной среди себя же Градостроительной палаты. Обычный гражданин может получить «временное гражданство», если становится заказчиком строительства, но его права закончатся там, где заканчивается его собственное строительство.
Гражданскому обществу законопроектом отведена роль зрителя — его представители могут запастись попкорном и через публичную Единую государственную электронную систему в сфере строительства (ЕГЭССС) наблюдать за реалити-шоу незаконного строительства и коррупции. Достучаться до мира «за стеклом» и защитить права можно лишь одним путем — через самые честные украинские суды, потому что доступ к государственным контролирующим органам гражданам будет закрыт. И только если кто-то из застройщиков совсем обнаглеет и решит играть не по установленным строительным лобби правилам, гражданскому обществу будет разрешено сыграть роль сторожевого пса и загнать «паршивую овцу» назад в Систему.
Кривое зеркало либерализации
Каждая либерализация базируется на простом принципе: ослабление контроля государства в определенной сфере сопровождается перекладыванием соответствующих обязанностей контроля на институты гражданского общества и предпринимательства.
Но украинская общественность может расслабиться, — ее не только не планируют нагрузить дополнительными обязанностями в сфере строительства, но и лишат почти всех прав. Если этот вариант закона примут в целом, писать о незаконной выдаче градостроительных условий и ограничений (ГУО), регистрации прав на незаконное строительство, фальсификации экспертных отчетов, бездеятельности органов градостроительного контроля и т.п. можно будет ради собственного удовольствия в социальных сетях.
Какие-либо обращения в Минрегион, который будет отвечать за градостроительный надзор, согласно стратегии законодателя будут иметь силу большого пшика. Потому что новая статья 43 Закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» (далее — Закон №3038-VI) четко установит, кто имеет право, и в отношении кого инициировать проверку в порядке надзора. По законопроекту, обычные граждане или общественные организации вообще не могут выступать инициаторами таких проверок.
Единственное, на что будет иметь право общественность, — инициировать в порядке градостроительного контроля проверки заказчика и подрядчика во время строительства, но далеко не каждого, а исключительно того, который не нанял себе частное уполномоченное лицо по градостроительному контролю.
Но и это право не гарантировано. Законопроект №5655 планирует вывести обращение к ГИАГ и исполнительным органам местных рад о нарушении при строительстве из-под действия ЗУ «Об обращении граждан» и регулировать Законом №3038-VI.
Закон №3038-VI, в свою очередь, в новых статьях 382 и 383 предусматривает не обязательное назначение проверки, а предварительное проведение формато- логического контроля обращений, требования к которому законом не детализированы и будут со временем установлены Кабмином.
Но проверка строительства все равно не назначается автоматически, — выводы автоматического анализа рекомендательные, окончательное же решение будет в ручном режиме принимать руководитель соответствующего органа. И если проверку по обращению не назначат — автор обращения не имеет права обжаловать законность такого отказа.
Даже если проверку назначат, для нее предусмотрен слишком узкий перечень вопросов, которые фактически сводятся к выявлению признаков самовольного строительства и соблюдения заказчиком и подрядчиком утвержденного проекта и требований по организации строительства. При этом заказчик строительства уже не отвечает за выполнение требований градостроительной документации и ГУО, — вся ответственность за их соблюдение переведена на проектировщика и экспертную организацию, инициировать проверку которых общественность не будет иметь права.
Но не только общественность теряет свои права — обратиться с требованием провести проверку не смогут и правоохранительные органы. По законопроекту, в сфере градостроительства правоохранители будут иметь прав меньше, чем общественность: даже проверку в порядке градостроительного контроля они смогут инициировать только благодаря мимикрии, выдав орган охраны правопорядка за обычное юридическое лицо.
У большинства читателей гарантированно возникнет вопрос: а что в этом плохого? Ведь авторы реформы обещают новую прозрачную электронную систему управления с автоматической проверкой всех предоставленных документов, которая банально сделает невозможным получение документов на незаконное строительство. Так зачем общественности делать что-то кроме выявления отклонений от утвержденного проекта во время строительства и сообщения о наглых самостроях без документов?
Проблема в том, что автоматические проверки и гарантия законности строительства в законопроекте — это фикция.
Незаконное строительство: начатое — легализировать, начинать новое — не мешать
- Законопроектом легализуется все незаконное строительство, разрешения на которое уже выдало коррумпированное ГАСИ и будет выдавать дальше до вступления в действие нового закона. Разрешения на строительство исчезают как документ, отмена уже выданных разрешений будет невозможной, и, согласно переходным положениям законопроекта, право на выполнение подготовительных и строительных работ, полученное до вступления в силу этого закона, действует до завершения строительства соответствующих объектов.
- Не предполагается переход на принятые в цивилизованных странах принципы «нет утвержденного детального плана территории (ДПТ) — строительство запрещено» и автоматическую выдачу ГУО как выписки из ДПТ.
ГУО, как и раньше, будут выдавать в ручном режиме, при этом общественность лишают права инициировать проверки в порядке надзора для отмены незаконно выданных ГУО. Следует отметить: систему надзора над выдачей ГУО в 2015–2017 годах создавали потому, что незаконная выдача ГУО без надлежащего контроля приобрела катастрофический размах.
Одновременно, согласно законопроекту, планируется привязать понятие самовольного строительства именно к выполнению требований ГУО, а не к градостроительной документации, порвав на клочки всю систему планирования застройки населенных пунктов.
- Единственное основание для автоматического отказа о внесении в Единую государственную электронную систему в сфере строительства (ЕГЭССС) проекта строительства — недействие и/или несоответствие квалификационных сертификатов ответственных исполнителей.
Система автоматически должна проверять документацию по ныне неизвестным параметрам (будут установлены Кабмином позже) и формировать протокол несоответствия требованиям нормативов, но полноценный анализ возможен только в случае внедрения обязательного ВІM-проектирования, которое планируется запустить только для бюджетных проектов в конце 2025 года.
- Экспертиза проекта проводится не автоматически, а экспертной организацией, которую выбирает заказчик строительства. При этом суть экспертизы принципиально меняется: теперь она будет подтверждать соответствие проекта всем требованиям законодательства (градостроительной документации, ГУО, законодательству об охране памятников), а не только техническим вопросам о прочности, надежности, долговечности и т.п.
В экспертизе разрешено обосновывать, почему замечания, сделанные во время регистрации проекта в ЕГЭССС, можно не учитывать. Автоматическое же блокирование экспертизы происходит только по критериям несоответствия целевого назначения участка/кода объекта строительства и требованиям ГУО.
- Государственная регистрация права на строительство производится или автоматически, или в ручном режиме государственным регистратором (нотариусом) по факту наличия ранее внесенных в ЕГЭССС документов. Во время регистрации права все сводится к проверке отсутствия запретов на застройку участка, полномочий заявителя на выполнение функций заказчика, действия сертификатов ответственных исполнителей и т.п.
Отменить такое «признанное государством право» можно исключительно по решению суда. Чтобы воспроизвести дальнейшее развитие событий, просто представьте себе нынешнюю ситуацию с рейдерством недвижимости и компаний при условии отсутствия Антирейдерской коллегии Минюста.
- Заказчик строительства может заключить договор с частным уполномоченным лицом на осуществление градостроительного контроля. Крупные застройщики легко могут контролировать сами себя, создав собственное уполномоченное лицо, — достаточно зарегистрировать юрлицо, нанять пятерых сертифицированных инженеров технадзора и застраховать риски на выплату компенсации до 5 млн евро.
Право проверять по направлению Минрегиона законность действий таких уполномоченных лиц и качество осуществленного ими контроля имеют другие аналогичные уполномоченные лица. А ворон ворону глаз не выклюет, разве что фортуна пошутит и случайно выберет в ЕГЭССС для проверки компанию застройщика-конкурента.
- Для решения вопроса о привлечении к ответственности всех этих проектировщиков, экспертов, инспекторов при Минрегионе образовывается и функционирует Градостроительная палата. Это коллегиальный орган, 90% состава которого формируется случайным образом из представителей органов управления в строительстве, самоуправляющихся организации, архитекторов, экспертов и т.п.
Гремучая смесь коллегиальной безответственности и профессиональной солидарности не оставляет никакого шанса на объективность: показательное наказание новичков и бунтарей еще возможно, но системные игроки останутся неприкосновенными.
И это только часть недостатков предложенной реформы.
Так каковы шансы, что эта система обеспечит обещанную законность застройки населенных пунктов?
Где стоит запятая в «снести нельзя оставить»
Кто-то из читателей гарантировано приведет последний аргумент, услышанный от автора законопроекта Елены Шуляк во время рассмотрения в ВР и повторенный в статьях: «Органы местного самоуправления (ОМС) смогут сносить без решения суда незаконное строительство, поэтому порядок обеспечат!».
К сожалению, это право органов местного самоуправления — банальная выдумка.
Законопроект №5655 предусматривает право выдавать предписания на устранение выявленных нарушений, а в случае их невыполнения заказчиком строительства на протяжении 60 дней обязует орган градостроительного контроля за десять дней принимать решение о снесении (демонтаже) объекта самовольного строительства. Но принятие решения о снесении — это не снесение без решения суда.
- Положение ст. 376 Гражданского кодекса о снесении исключительно на основании решения суда никто не отменяет.
- Сам законопроект №5655 вносит изменения в Кодекс об административном судопроизводстве, которыми прямо устанавливается, что дела по искам исполнительных органов сельских, поселковых, городских рад о демонтаже (снесении) объектов самовольного строительства рассматриваются административными судами.
- Законопроект №5655 предусматривает, что как предписания об устранении нарушений, так и решения о снесении могут быть обжалованы в Градостроительной палате и в суде.
- И сам законопроект №5655 в целом не устанавливает никакого порядка реализации решения органа градостроительного контроля о снесении самовольного строительства: приняли решение, внесли его в ЕГЭССС, и можно о нем больше не вспоминать.
Поэтому забудьте о «смогут без суда заходить на такие объекты и сносить», — сначала ОМС будут отстаивать свои предписания и решения, потом получат решение суда о снесении, потом в бюджете начнут искать деньги на снесение, потом поймут, что законом не прописан порядок, как именно надо организовывать реализацию такого решения, и ничего сносить не станут, ссылаясь на ст. 19 Конституции Украины.
Как видите, на 190 страницах законопроекта №5655 скрыто столько «положительных» моментов, что даже основному автору реформы пришлось придумывать позитив для презентации своей работы. Интересно, если бы во время рассмотрения в сессионном зале Елена Шуляк среди «плюсов» сообщила депутатам, что даже их депутатские запросы по законопроекту не смогут быть основанием для назначения Минрегионом проверки в порядке надзора, это повлияло бы на результаты голосования?
Вместо эпилога
Напрасно надеяться, что в результате такой реформы решится проблема с хаотичной застройкой и связанной с ней коррупцией. Единственные изменения, которых следует ожидать, — это перераспределение маржи от незаконной застройки.
Благодаря усилению роли ГУО и лишению граждан права инициировать проверки законности их предоставления, этот документ имеет все шансы превратиться в универсальную индульгенцию, которая гарантированно будет защищать от получения статуса «самовольное строительство» и потенциального снесения. Поэтому следует ожидать увеличения количества клиентов на получение «ГУО на свою мечту» у должностных лиц уполномоченных органов по вопросам градостроительства и архитектуры при исполнительных органах местных рад.
Полюс коррупции в контроле и надзоре над строительством с основными потоками вместе переместится в Минрегион как орган государственного градостроительного надзора. Этому будут содействовать дискреционные полномочия в новой ст. 42 Закона 3038-VI, которые позволяют (но не обязуют) Минрегион собственноручно назначать проверки на основе рисков, выявленных средствами ЕГЭССС в экспертных отчетах и актах готовности к эксплуатации, и обращаться в суд с исками об отмене решений объектов надзора.
Экспертные организации с расширенными возможностями и частные уполномоченные лица по градостроительному контролю прежде всего будут играть роль посредников между застройщиками и Минрегионом, — в сущности по законопроекту они являются легализованными бывшими бэк-офисами, через которые будут договариваться о неиспользовании органом надзора его права на выявление и устранение нарушений законодательства.
Более того, заявленная реформа даже в случае идеальной реализации ее в интересах общества была не в состоянии серьезно нарушить покой в мутном болоте сферы застройщиков. Причина этого — выбранная стратегии латания отдельных дыр в дуршлаге.
По официальному плану нынешняя реформа включается только на этапе, когда застройщик все «порешал» с местной властью, приходит с «чистым» земельным участком и купленными градостроительными условиями к кнопке ЕГЭССС, где по-европейски «все включено».
Когда затыкают часть дыр, — просто усиливается поток через оставшиеся. Поэтому затыкание отдельных дыр в законодательстве не является по сути реформой, — это как реанимация больного для стабилизации его состояния и возможности пережить следующее лечение.
Блокирование отдельных схем нарушения законодательства в градостроительстве не способно остановить хаотичную застройку, но временно сдержит ее ход, пока недобросовестные застройщики будут налаживать связи и перестраиваться на другие схемы. И это затишье надо использовать максимально эффективно уже для проведения реформы полноценной, наподобие разработки давно обещанного Градостроительного кодекса Украины.
Но что-то у реформаторов совсем не сложилось: сначала затыкание отдельных дыр выдали за революционную реформу в градостроительстве, а потом эти дыры не заткнули, а рассверлили еще больше.
Все статьи Георгия Могильного читайте здесь.