Навіщо Україні потрібні іноземні реформатори, і як отримати максимум користі від їхньої неминучої участі в наших справах
Після Революції гідності, а особливо після парламентських виборів 2014 р., які закріпили перемогу проєвропейських політичних сил, в Україну прибуло чимало "варягів", багато з яких навіть одержали посади у виконавчій владі, не кажучи вже про радників. Думки обивателів та експертів про це варіюють від райдужних надій на кшталт "от приїде пан - пан нас розсудить" до "понавозили тут усіляких відставників, невже ми самі не можемо?".
У реальності питання, звісно, набагато більш складне та неоднозначне. Від "варягів" у нинішній ситуації нам нікуди не подітися, і загалом це явище дуже позитивне хоча б тому, що витягає нас із того провінційного болота, в якому виросло чимало вітчизняних експертів, політиків і чиновників. Та чи зуміє Україна отримати з їхньої роботи користь і нейтралізувати ризики, яких теж вистачає, залежить від глибини розуміння проблем як самими іноземцями, так і тими, хто з ними безпосередньо працює. А отут є великі проблеми.
Чому ми "самі не можемо"?
На жаль, успіхи України в проведенні різного роду реформ пригнічують і нас, і наших зарубіжних друзів (які без лапок). Цьому є об'єктивні причини, хоча виправдовуватися ними не варто - ні перед ким: справжні реформи потрібні насамперед самим. Їх потрібно здійснювати не заради кредитів МВФ і прихильності ЄС, а хоча б в ім'я виконання нашого обов'язку перед тими, хто вже загинув і продовжує гинути за майбутнє наших дітей. Але, на жаль, поки що виходить, м'яко кажучи, не все - хоча й, мабуть, усе ж таки краще, ніж "як завжди".
По-перше, мало хто готовий рубати гілляку, на якій сидить. В Україні панує "суспільний порядок з обмеженим доступом" (за влучним визначенням Норта, Вейнгаста та Волліса), при якому еліта одержує наддоходи за рахунок системи персональних (у нашому випадку - переважно неформальних) привілеїв для "своїх". А такі привілеї, у свою чергу, чогось варті, тільки коли права та можливості для решти за фактом навмисно обмежені (також в основному неформально). Причому права не лише економічні, а й політичні - щоб не дати можливості тим, хто залишився не при справах, загрожувати системі. Тому природне запитання: навіщо уряду, який представляє хоча й прогресивну, але все-таки стару еліту, своїми руками ламати цю систему "екстрактивних інститутів" (як назвали їх Аджемоглу й Робінсон), якщо вона "добуває ресурси" з країни саме на їхню користь? Але ж справжні системні реформи, на відміну від "покращення", - це інституціональні (і в сенсі норм, і в сенсі організацій) зміни, які суттєво змінюють суспільні відносини у відповідній сфері саме в напрямі "відкриття доступу". Нічого дивного, що уряди країн, де панує "обмежений доступ", як правило, коли й здійснюють такі реформи, то без ентузіазму і тільки в ситуації крайньої потреби. Україна тут - далеко не виняток, а досить типовий випадок. На щастя, від часів аналізу "реформ" ім. Януковича (див. "Цікава реформістика, або Чому влада не хоче і не може робити реформи?", DT.UA від 16 березня 2012 р.) країна дуже змінилася, але багато чого зі сказаного тоді є правильним, на жаль, і сьогодні.
Зокрема, і по-друге, Україна, як і раніше, вирізняється дуже слабкими державними інститутами - такі речі швидко не долаються. Це, звичайно, неприємно визнавати, особливо самим представникам державної влади - "ми ж не тубільці якісь!", але, на жаль, наші найближчі сусіди в усіх міжнародних рейтингах за цими показниками належать саме до цієї неполіткоректно названої частини людства. За показниками якості держуправління Україна приблизно настільки ж слабкіша за "найвідсталіші" країни ЄС, такі, як Болгарія та Греція, наскільки вони, у свою чергу, слабкіші за країни Північно-Західної Європи - ту саму Німеччину або Велику Британію. Цьому, звичайно, є об'єктивні причини: і брак традицій власної держави; і свідоме знищення української еліти більшовиками, особливо на тлі чудових номенклатурно-кар'єрних можливостей у центрі; і загальнокультурні особливості...
Хай там як, але це факт: у нас немає хоч скількись згуртованої та компетентної національної еліти, яка вміє управляти і спроможна у відведені історією короткі терміни побудувати ефективні державні інститути. Тим паче еліти модерної (яка, зокрема, мислить категоріями невіддільних прав, свобод і раціонального управління), яка згідна поставити ці інститути на службу суспільству. А також, що важливо, справжньої "веберівської" бюрократії, спроможної раціонально та безособово виконувати закони (знову ж таки, окремі прогресивні представники погоди не роблять, тим паче, що "система" їх перетравлює або відкидає одного за другим). Тобто наша нинішня "еліта" у цілому не хоче та не може провести дуже необхідні реформи; тим паче з тією якістю, що відповідала б історичному виклику, з яким зіштовхнулася країна. Люди, які виросли всередині системи, але далекі їй, "з фігою в кишені", рідкісні, до того ж їм дуже важко довести свою до неї непричетність і чистоту намірів, тому в них проблеми з довірою з боку громадянського суспільства та міжнародних кредиторів. Новачки не мають ні достатнього політичного капіталу, ні досвіду, ні вмінням боротися з системою: все це дуже проблематично напрацювати, не забруднившись у ній. Загалом усі ми хотіли б одержати відомих і досвідчених політиків і чиновників, жодним чином не причетних до скомпрометованої еліти, але таких просто не може бути в природі.
Нарешті, по-третє (але не в останню чергу), Україні органічно властива інклюзивна, тобто низькоконфліктна, політична культура - і не властиве сильне лідерство. Так, наші політики можуть і люблять лаятися, це їхня професія. Але при цьому мало хто з них наважується переступити через "табу", які зачіпають не просто чиїсь особисті інтереси, а самі "правила гри". І взагалі, не в наших традиціях "ламати об коліно" - а справжні реформи цього часом потребують якщо не відносно широких мас, то стосовно окремих колег по тусовці. Адже не секрет, що багато хто з "ворогів", які напоказ рвуть один одному глотки на публіці, у звичайному житті дружать, ведуть спільний бізнес і навіть, за чутками, зав'язують романи. Утім, не поспішайте засуджувати: хоч як це огидно, але саме така інклюзивність, вочевидь, урятувала нашу країну від повномасштабної громадянської війни, хоча, можливо, і заважає здійснювати реформи, які зробили б її неможливою.
Тому надії на справжні глибокі, системні, ефективні, рішучі, але продумані реформи зовсім не випадково пов'язують із "варягами": якщо країні бракує своєї дієздатної та модерної еліти, а історія не залишає часу на її формування, то реформаторів можна і потрібно "імпортувати". Навіть якщо комусь це й здається принизливим - насправді набагато принизливіше служити світовим посміховищем, не кажучи вже про те, щоб опинитися під владою справжніх окупантів. Але якщо дивитися правді в очі, то альтернатива саме така. Тим паче, що, на відміну від історичного прикладу з варягами, йдеться тільки про радників і менеджерів, яких ми самі запрошуємо - ні, не "володіти нами", а тільки виконувати деякі корисні нам функції. Це - хід не слабкого, а сильного: запрошувати професіоналів, коли це виправдано, не гидують навіть ті, кого ніяк не віднесеш до слабаків, від Петра (Олексійовича) Першого та Японії епохи Мейдзі до Лі Куан Ю й Піночета з його "чиказькими хлопчиками".
Отже, потрібно радіти, що у сформованих умовах в успіху України зацікавлені (зі своїх власних міркувань, звичайно!) не лише ми самі, а й багато зарубіжних урядів і приватних донорів. Наше щастя, що іноземці та репатріанти, натхненні героїзмом нашого народу, або можливостями для самореалізації, або навіть просто гонорарами, які платять їхні уряди та приватні донори, приїжджають в Україну, а часом і стають частиною нашого багатонаціонального народу, беручи громадянство. Це великий історичний шанс, який можна та потрібно використати.
Поганому "варягу" народ заважає
Однак немає жодних підстав для впевненості, що варто запросити в Україну, наприклад, знаменитого реформатора, і він здійснить такі ж успішні реформи, як свого часу у себе на батьківщині, де умови були багато в чому іншими. У найкращому разі він або вона може допомогти нам здійснити їх швидше та ефективніше, не винаходячи велосипедів і не наступаючи на граблі. Однак серед порад і дій "варягів" можуть бути як дуже важливі, актуальні та точно вивірені, так і абсолютно непродумані, щоб не сказати недобросовісні. Тому що не можна скидати з рахунків і просте заробітчанство, що межує з шарлатанством, коли титулований радник приїжджає "зрубати бабок по-легкому", а то й узагалі дає рекомендації на відстані, ґрунтуючись на даних загальнодоступної статистики, - "лікує по фотографії". Ну, або як радника чи чиновника міжнародної організації (від якого теж багато чого може залежати) присилають недосвідчену або неуспішну людину. А потім виявляється, що до подібних рекомендацій прислухається, наприклад, МВФ... Бували випадки, коли як радники в Україну приїжджали ліваки, етатисти й меркантилісти, чиї поради шкідливі просто самі по собі. Утім, принаймні офіційно таких персонажів до нас, на щастя, нині якщо й присилають, то не так уже й багато, тому йдеться не про них.
Та не менше шкоди часом завдає уявлення про те, що вільний ринок і ліберальна демократія ("суспільний порядок із відкритим доступом") властиві людям від природи, і тільки якісь окремі злі тролі (на кшталт більшовиків, Януковича або "олігархів") заважають реалізації таких простих і природних потреб простої людини. Адже очевидно ж, що в країнах, де все вищезгадане є, живеться краще, тож чому і вам не зробити, як у США? Just do it! А, заважають корупціонери? Розуміємо, розуміємо... Та це ж просто: треба їх посадити, і все налагодиться! Ой, а чому ж нічого не виходить?.. Продовжуючи аналогію з лікарями, якби лікар із міцним здоров'ям радив усім хворим поспіль одне й те саме: "Чого ж ви, шановний, не бігаєте кроси по 10 км? Я от бігаю та, бачите, здоровий як бик, ну, якщо не вважати кілька прищів! На собі перевірив - працює! А ви все "порок серця, ішемія"... Ой, як це - помер?.. Я ж хотів, як краще, радив, як собі...".
Трохи більш просунута, "поствашингтонська", версія цієї ілюзії: "Так, ледь не забули, для ринку та ефективної демократії потрібні інститути. Тож у чому проблема? У світі все давно придумано! Давайте перепишемо ваше законодавство та організуємо ваші держоргани за образом і подобою (далі йде назва якоїсь розвиненої країни), ну або запозичимо в розвинених країнах кращі практики - і рибка в сітці! Ой, а як же це у вас так дивно виходить, ми ж нібито зовсім не це мали на увазі, коли писали закон?..".
Найбільш катастрофічна, напевно, з подібних "шкідливих порад" - це відстоювання самоврядування судів і прокуратури без їхнього "перезавантаження". З тієї самої серії в сфері економіки - відмова від "регуляторної гільйотини" і ліквідації ряду контрольних органів, "тому що такі норми та органи є в країнах ЄС, а Україна зобов'язалася з ними гармонізуватися"; наїзди, які не припиняються, на "спрощенку" як нібито головну, "убивчу", проблему нашої системи оподаткування; сподівання на ризик-орієнтовані методи в перевірках на тлі традиції вибіркового застосування нездійсненних норм; спроби запровадити методи непрямої оцінки доходів громадян, не викорчувавши інституціональної пам'яті податкової як наскрізь політизованого та корумпованого карального органу; підміна реальної реформи природних монополій послуг тупим (і незграбно проведеним) підвищенням тарифів, і багато, багато чого іншого.
У тім, що в України поки що (сподіваюся, поки що) "не вийшло", є чимала частка провини тих, хто наполягав і наполягає на подібних "стандартних" підходах, які не враховують реалій, виходять із форми, а не змісту й до того ж неявно припускають, що люди всюди однакові. А коли "раптом" виявляється, що подібні "реформи" насправді дуже допомагають наперсточникам при владі зберігати інституціональні основи старої системи (у тому числі й корупції!) - найчастіше неформальні, на які такі гори-радники закривають очі, тоді розпочинається стогін на тему "Ех, ну що ви за народ... Коли вам усе, що "у людей" працює, не йде на користь, отже, справа у вас самих. Вам би сильного, всіма шанованого лідера з політичною волею робити непопулярні реформи...". Тобто в перекладі: от були б ви німцями, американцями, литовцями, словаками... тоді наші правильні поради спрацювали б. "Станьте їжачками!".
Є гірка правда в тому, що з деякими з наших національних рис, а особливо поширеними у нашому народі забобонами та ілюзіями, ми навряд чи колись "злетимо". Тому освіта - величезна та важлива робота, якою ми з колегами планомірно займаємося вже багато років. Але вона не дає швидких плодів, тому в сьогоднішніх діях потрібно виходити з реалій. Понад те, "лікувати" та "ігнорувати" - це дві великі різниці, чого описувана категорія консультантів і "манагерів" намагається не помічати, тим самим часто тільки посилюючи проблеми. Адже видавати бажане за дійсне або займатися wishful thinking ("якби та якби...") - заняття дуже шкідливе в будь-якій справі, а особливо в лікуванні хвороб, у тому числі й суспільних.
Скажемо чесно та відверто: радники і керівники з описаними вище підходами - професійно неспроможні. У бізнесі консультанта, який з порога заявить "я працював в "Еппл", там усе було класно, і вам потрібно теж стати "Еппл", виженуть із ганьбою як шарлатана. Тому тим, хто звалює свої невдачі на недоліки народу та брак "політичної волі", можна порадити тільки одне: якщо хочете результатів, якими можна буде пишатися, а не просто розкрутити донорів на бабки, от і їдьте туди, де ваші поради працюють. Сережки, як відомо, підбирають під колір очей, а не навпаки. Тоді менше буде непідробних розчарувань, на кшталт тих, які відчували, наприклад, свого часу, дивлячись на результати своєї праці, консультанти, котрі допомагали Азарову вибудовувати податкову адміністрацію, а Пинзенику з Терьохіним - писати під неї закони. Хто ж справді міг подумати, що вони допомагають будувати не службу внутрішніх доходів, а каральний орган для ручного управління всім бізнесом у країні в прямому підпорядкуванні президента (Кучми)? Батько Каббані з "Важко бути богом", пам'ятаємо, теж переймався подібними відчуттями, коли виявилося, що винайдену ним м'ясорубку пристосували під знаряддя катувань...
Як допомогти справі
Утім, у тих шановних колег було залізне виправдання: ну не було тоді адекватної літератури, за якою можна було б як слід підготуватися до роботи в Україні. Але відтоді минуло 20 років, і саме в цьому сенсі, на щастя, багато чого змінилося. Наприклад, із праць згаданих вище Норта, Вейнгаста та Волліса добросовісний радник, який хоча й виріс в іншому світі, може довідатися, що вільний ринок і ліберальна демократія - це досягнення останніх кількох століть, до того весь світ жив зовсім за іншими законами, і це було далеко не випадково. Може, тоді стане зрозуміліше, чому шість із семи мільярдів людей досі живуть у "проблемних" країнах. І чому ті самі формальні інститути працюють надто по-різному залежно від неформальних - традицій, культури, переконань... А почитавши заодно Фукуяму, Інглхагрдта, Гаррісона та багатьох інших учених, які з різних боків довели, що культура має значення (culture matters), можна зрозуміти, як саме пов'язано ці речі. Альона Леденьова, Вадим Волков, Кирило Рогов, Єгор Гайдар, Олександр Аузан і багато інших проаналізували, у чому полягають "особості" Росії, отже, і країн із російською та совковою постколоніальною спадщиною. Олександр Пасхавер, Ярослав Грицак та інші колеги, у тому числі ваш покірний слуга, постаралися прикласти всі ці досягнення світової наукової думки до України. Потрібно лише не полінуватися та зробити свою "домашню роботу", як личить професіоналу. У чому, до речі, багато "варягів" досягли успіхів - шкода лишень, не всі...
Ще одна хороша новина в тому, що за ці 20 років в Україні з'явився прошарок експертів, спроможних розмовляти із західними колегами однією мовою не тільки в лінгвістичному, а й у смисловому значенні цього слова. На жаль, багато хто з них страждають на ті самі проблеми, що й описані вище недалекі консультанти: далеко не всім вистачає знання реального життя та адекватної подіям літератури, якої поки що, на жаль, у стандартних навчальних програмах немає. Але є й ті, хто дійсно спроможний перевести наші реалії на загальнозрозумілу у світі мову. Звичайно, для тих, хто справді хоче чути, а не прикидається - для танго потрібні двоє...
Що ж можемо зробити ми самі? З одного боку, зрозуміти, що не всі "варяги" однаково корисні, навчитися відокремлювати зерна від плевелів і спробувати донести відповідні аргументи до уряду й донорів. З іншого - навчитися не "віщати", а зважати на становище співрозмовника. Якщо ми до цього не спускаємося, то в помилкових порадах і діях "варягів" є і наша провина.
Адже зрозуміти чужу країну дуже непросто навіть для іноземця, який є цілком добросовісним і глибоко мислячим. Зокрема, важко утриматися від спокуси нівелювати розбіжності між десятками різних країн, які доводиться відвідувати за рік. Міжнародні консультанти всюди прилітають на однакових літаках, проходять однакові процедури в схожих аеропортах, їдуть на однаково пристойних машинах у свої "Хілтони" та "Редіссони"... Скрізь обговорюють приблизно те саме - інфляцію, корупцію, зростання/спад ВВП, безробіття, приватизацію тощо. У підсумку всі ці країни й розмови зливаються в один потік, злегка розфарбований національним колоритом.
А по інший бік - місцеві чиновники, політики та експерти, чимало яких зі своєї країни майже й не виїжджали, хіба що на відпочинок. І які кожного разу підносять якісь прописні істини як свою нібито унікальну особливість просто тому, що інших країн як слід не бачили. Або про явно (доведено) шкідливі речі на кшталт, наприклад, "інфляційного податку", держвласності або імпортозаміщення кажуть як про свої проривні ідеї або, навпаки, про щось непорушне, ледь не основу національної ідентичності. А на перевірку й виявляється, що приховується за цим або корупція, зав'язана на окремі структурні (а не фундаментальні!) особливості, або навіть просто печерні забобони й неуцтво. І от як їм після цього вірити?
Тому навіть коли місцеві експерти кажуть правду про реальні особливості країни й радять, як краще адаптувати до них правильні реформаторські ідеї, часом важко буває донести це до "варягів" просто тому, що їм непросто зрозуміти, де закінчується приправлений корупційними інтересами провінціалізм і починається здоровий глузд, що ґрунтується на глибокому розумінні місцевих особливостей. Крім того, згадані вище експерти, спроможні донести правильні смисли, чужі "системі", тому зосереджені переважно в громадянському секторі. А на Заході небезпідставно існує думка, що його представники - це хороші, щирі люди, готові безкорисливо жертвувати своїм часом заради загального добра, але їх часто тягне в дилетантство, популізм і самопіар. І такий підхід апріорі поширюється на всіх, у тому числі й на маститих експертів, які пройшли і владні кабінети, і Майдан, - спробуй доведи, що ти не верблюд...
Коротше кажучи, нам потрібно навчитися подавати свої ідеї та аргументи так, щоб вони були правильно сприйняті, принаймні тими, хто готовий їх сприймати. Для цього доведеться насамперед подивитися на світ очима партнера: читати те, що читають наші візаві; їздити на конференції, на які вони їздять; ще краще - проводити більше часу в інших країнах, спілкуючись із людьми, словом, рішуче рвати з нашим провінціалізмом і розширювати кругозір. Це єдиний спосіб зробити Україну суб'єктом процесу реформ, принаймні на інтелектуальному рівні, не на словах і гаслах, а на ділі.
…Уявіть собі "тубільця", який вирішив пошити собі звичайний (для нас) європейський костюм. Удома ця людина, звичайно, буде, дотримуючись традицій, носити щось більш звичне, і ми це поважаємо, але зараз не про це. Сам він шити костюмів не вміє, тому логічно вирішує звернутися до професіонала.
Звичайно, практично в усіх людей - дві руки та дві ноги, а костюм за визначенням складається з піджака та брюк. Але поганий той кравець, який, виходячи з цього, відразу намагається втиснути клієнта в усе готове, стандартне та випробуване, попри особливості фігури та не слухаючи заперечень, - таких потрібно обходити десятою дорогою. А що робить спершу професійний майстер? Наспівуючи "главное - чтобы костюмчик сидел", починає знімати мірку. Хороший ще й пропонує: "Вам личитиме отакий і отакий фасон з такої от тканини. Але оцю тканину з вашою фігурою вибирати не раджу. До речі, тут у вас випирає (напевно, позначилося довге носіння традиційного одягу) - буде заважати й псувати вигляд, доведеться придумувати "неканонічне" рішення". І все в такому самому дусі. Клієнт при цьому теж, коли прийшов на примірку, чітко пояснює, що йому потрібно, тому що постарався напередодні візиту до майстра трохи погортати каталоги та навчитися відрізняти ґудзики від гачків; при цьому не намагається штучно набути молодецького вигляду та втягти живота, сам допомагає шукати можливі проблемні місця... У результаті такого співробітництва в індивідуальному пошитті виходить річ, яку клієнт надягає та відчуває "це моє!". Навіть і звикати особливо не треба, все гарно, зручно та не потребує переробок. Отак мають працювати один із одним іноземний радник і представники (як від уряду, так і від громадянського сектора) країни, яку він приїхав консультувати. І нехай так буде в Україні!