Зачем Украине нужны иностранные реформаторы, и как извлечь максимум пользы из их неизбежного участия в наших делах
После Революции достоинства, а особенно после парламентских выборов 2014 г., закрепивших победу проевропейских политических сил, в Украину прибыло немало "варягов", многие из которых даже получили должности в исполнительной власти, не говоря уже о советниках. Мнения обывателей и экспертов об этом варьируют от радужных надежд в духе "вот приедет барин, барин нас рассудит" до "понавезли тут всяких отставников, неужто мы сами не можем?".
В реальности вопрос, конечно, куда более сложный и неоднозначный. От "варягов" в нынешней ситуации нам никуда не деться, и в целом это явление очень положительное хотя бы потому, что вытягивает нас из того провинциального болота, в котором выросли многие отечественные эксперты, политики и чиновники. Но сумеет ли Украина извлечь из их работы пользу и нейтрализовать риски, которых тоже хватает, зависит от глубины понимания проблем как самими иностранцами, так и теми, кто с ними непосредственно работает. А вот тут есть большие проблемы.
Почему мы "сами не можем"?
К сожалению, успехи Украины в проведении разного рода реформ удручают и нас, и наших зарубежных друзей (которые без кавычек). Этому есть объективные причины, хотя оправдываться ими не стоит - не перед кем: настоящие реформы нужны прежде всего самим. Их нужно проводить не ради кредитов МВФ и благосклонности ЕС, а хотя бы во имя исполнения нашего долга перед теми, кто уже погиб и продолжает гибнуть за будущее наших детей. Но, увы, пока получается, мягко говоря, не все - хотя и, пожалуй, все же лучше, чем "как всегда".
Во-первых, мало кто готов рубить сук, на котором сидит. В Украине господствует "общественный порядок с ограниченным доступом" (по меткому определению Норта, Вейнгаста и Уоллиса), при котором элита получает сверхдоходы за счет системы персональных (в нашем случае - преимущественно неформальных) привилегий для "своих". А такие привилегии, в свою очередь, чего-то стоят, только когда права и возможности для всех остальных по факту преднамеренно ограничены (также в основном неформально). Причем права не только экономические, но и политические - чтобы не дать возможности тем, кто остался не у дел, угрожать системе. Поэтому естественный вопрос: зачем правительству, представляющему хоть и прогрессивную, но все же старую элиту, своими руками ломать эту систему "экстрактивных институтов" (как назвали их Аджемоглу и Робинсон), если она "добывает ресурсы" из страны именно в их пользу? А ведь подлинные системные реформы, в отличие от "покращення", - это институциональные (и в смысле норм, и в смысле организаций) изменения, которые существенно меняют общественные отношения в соответствующей сфере именно в направлении "открытия доступа". Ничего удивительного, что правительства стран, где господствует "ограниченный доступ", как правило, если и делают такие реформы, то без энтузиазма и только в ситуации крайней нужды. Украина здесь - далеко не исключение, а достаточно типичный случай. К счастью, со времен анализа "реформ" им. Януковича (см. "Занимательная реформистика, или Почему власть не хочет и не может делать реформы?", ZN.UA от 16 марта
2012 г.) страна существенно изменилась, но многое из сказанного тогда верно, увы, и сегодня.
В частности, и во-вторых, Украина по-прежнему отличается крайне слабыми государственными институтами - такие вещи быстро не преодолеваются. Это, конечно, неприятно признавать, особенно самим представителям государственной власти - "мы же не туземцы какие-то!", но, к сожаленью, наши ближайшие соседи во всех международных рейтингах по этим показателям относятся именно к этой неполиткорректно называемой части человечества. По показателям качества госуправления Украина примерно настолько же слабее самых "отсталых" стран ЕС, таких, как Болгария и Греция, насколько они, в свою очередь, слабее стран Северо-Западной Европы - той же Германии или Великобритании. Этому, конечно, есть объективные причины: и недостаток традиций собственного государства; и сознательное уничтожение украинской элиты большевиками, особенно на фоне прекрасных номенклатурно-карьерных возможностей в центре; и общекультурные особенности…
Но, как бы там ни было, факт налицо: у нас нет сколько-нибудь сплоченной и компетентной, умеющей управлять национальной элиты, способной в отведенные Историей короткие сроки построить эффективные государственные институты. Тем более элиты модерной (в частности мыслящей категориями неотъемлемых прав, свобод и рационального управления), согласной поставить эти институты на службу обществу. А также, что важно, настоящей "веберовской" бюрократии, способной рационально и обезличенно исполнять законы (опять же, отдельные прогрессивные представители погоды не делают, тем более что "система" их переваривает или отторгает одного за другим). То есть наша нынешняя "элита" в целом не хочет и не может провести крайне необходимые реформы; тем более с тем качеством, которое отвечало бы историческому вызову, с которым столкнулась страна. Люди, выросшие внутри системы, но чуждые ей, "с фигой в кармане", редки, вдобавок им очень трудно доказать свою к ней непричастность и чистоту намерений, поэтому у них проблемы с доверием со стороны гражданского общества и международных кредиторов. Новички не обладают ни достаточным политическим капиталом, ни опытом, ни умением бороться с системой: все это крайне проблематично наработать, не запачкавшись в ней. В общем, все мы хотели бы получить известных и опытных политиков и чиновников, никаким концом не причастных к скомпрометированной элите, но таковых просто не может быть в природе.
Наконец, в-третьих (но не в последнюю очередь), Украине органично свойственна инклюзивная, то есть низкоконфликтная, политическая культура - и не свойственно сильное лидерство. Да, наши политики могут и любят ругаться, это их профессия. Но при этом мало кто из них решается переступить через "табу", задевающие не просто чьи-либо личные интересы, а сами "правила игры". И вообще, не в наших традициях "ломать об колено" - а настоящие реформы этого порой требуют если не в отношении широких масс, то по отношению к отдельным коллегам по тусовке. Но ведь не секрет, что многие из "врагов", которые напоказ рвут друг другу глотки на публике, в обычной жизни дружат, ведут совместный бизнес и даже, по слухам, завязывают романы. Впрочем, не спешите осуждать: как это ни противно, но именно такая инклюзивность, по-видимому, спасла нашу страну от полномасштабной гражданской войны, хотя, возможно, и мешает проводить реформы, которые сделали бы ее невозможной.
Поэтому надежды на действительно глубокие, системные, эффективные, решительные, но продуманные реформы совершенно не случайно связывают с "варягами": если стране недостает своей дееспособной и модерной элиты, а история не оставляет времени на ее формирование, то реформаторов можно и нужно "импортировать". Даже если кому-то это и кажется унизительным - на самом деле, куда унизительнее служить мировым посмешищем, не говоря уже о том, чтобы оказаться под властью настоящих оккупантов. А ведь если смотреть правде в глаза, то альтернатива именно такова. Тем более что, в отличие от исторического примера с варягами, речь идет только о советниках и менеджерах, которых мы сами приглашаем - нет, не "володеть нами", а только выполнять некоторые полезные нам функции. Это - ход не слабого, а сильного: приглашать профессионалов, когда это оправданно, не брезгуют даже те, кого никак не отнесешь к слабакам, от Петра (Алексеевича) Первого и Японии эпохи Мейдзи до Ли Куан Ю и Пиночета с его "чикагскими мальчиками".
Так что нужно радоваться, что в сложившихся условиях в успехе Украины заинтересованы (по своим собственным соображениям, конечно!) не только мы сами, но и многие зарубежные правительства и частные доноры. Наше счастье, что иностранцы и репатрианты, вдохновленные героизмом нашего народа, или возможностями для самореализации, или даже просто гонорарами, которые платят их правительства и частные доноры, приезжают в Украину, а порой и становятся частью нашего многонационального народа, принимая гражданство. Это большой исторический шанс, который можно и нужно использовать.
Плохому "варягу" народ мешает
Однако нет никаких оснований для уверенности, что стоит пригласить в Украину, например, знаменитого реформатора, и он сделает столь же успешные реформы, как в свое время у себя на родине, где условия были во многом другими. В лучшем случае, он или она может помочь нам сделать их быстрее и эффективнее, не изобретая велосипедов и не наступая на грабли. Однако среди советов и действий "варягов" могут быть как крайне важные, актуальные и точно выверенные, так и совершенно непродуманные, чтобы не сказать недобросовестные. Потому что нельзя сбрасывать со счетов и простое "заробитчанство", граничащее с шарлатанством, когда титулованный советник приезжает "срубить бабок по-легкому", а то и вообще дает рекомендации на расстоянии, основываясь на данных общедоступной статистики, - "лечит по фотографии". Ну или в качестве советника, или чиновника международной организации (от которого тоже много чего может зависеть) присылают неопытного или неуспешного человека. А потом оказывается, что к подобным рекомендациям прислушивается, например, МВФ… Бывали случаи, когда в качестве советников в Украину приезжали леваки, этатисты и меркантилисты, чьи советы вредны просто сами по себе. Впрочем, по крайней мере, официально таких персонажей к нам, к счастью, сейчас если и шлют, то не так уж много, поэтому речь не о них.
Но не меньше вреда порой наносит представление о том, что свободный рынок и либеральная демократия ("общественный порядок с открытым доступом") свойственны людям от природы, и только какие-то отдельные злые тролли (вроде большевиков, Януковича или "олигархов") мешают реализации таких простых и естественных потребностей простого человека. Ведь очевидно же, что в странах, где все вышеназванное есть, живется лучше, так почему же и вам не сделать, как в США? Just do it! А, мешают коррупционеры? Понимаем, понимаем… Так это же просто: надо их посадить, и все наладится! Ой, а почему же ничего не получается?.. Продолжая аналогию с врачами, как если бы пышущий здоровьем доктор советовал всем больным подряд одно и то же: "Что ж вы, батенька, не бегаете кроссы по 10 км? Я вот бегаю и, видите, здоров как бык, ну, если не считать пары прыщиков! На себе проверил - работает! А вы все "порок сердца, ишемия"… Ой, как это - умер?.. Я же хотел, как лучше, советовал, как себе…".
Несколько более продвинутая, "поствашингтонская", версия этой иллюзии: "Да, чуть не забыли, для рынка и эффективной демократии нужны институты. Так в чем же проблема? В мире все давно придумано! Давайте перепишем ваше законодательство и организуем ваши госорганы по образу и подобию (дальше идет название какой-нибудь развитой страны), ну или позаимствуем в развитых странах лучшие практики - и дело в шляпе! Ой, а как же это у вас так странно получается, мы же, вроде бы, совсем не это имели в виду, когда писали закон?..".
Самый катастрофический, наверное, из подобных "вредных советов" - это отстаивание самоуправления судов и прокуратуры без их "перезагрузки". Из той же серии в сфере экономики - отказ от "регуляторной гильотины" и ликвидации ряда контрольных органов, "потому что такие нормы и органы есть в странах ЕС, а Украина обязалась с ними гармонизироваться"; непрекращающиеся наезды на "упрощенку" как якобы главную, "убийственную", проблему нашей системы налогообложения; упования на риск-ориентированные методы в проверках на фоне традиции избирательного применения неисполнимых норм; попытки ввести методы непрямой оценки доходов граждан, не выкорчевав институциональную память налоговой как насквозь политизированного и коррумпированного карательного органа; подмена реальной реформы естественных монополий услуг тупым (и неуклюже проведенным) повышением тарифов, и многое, многое другое.
В том, что у Украины пока (надеюсь, пока) "не получилось", есть немалая доля вины тех, кто настаивал и настаивает на подобных "стандартных" подходах, которые не учитывают реалии, исходят из формы, а не содержания и, вдобавок, неявно предполагают, что люди всюду одинаковы. А когда "вдруг" оказывается, что подобные "реформы" на самом деле как нельзя лучше помогают наперсточникам при власти сохранять институциональные основы старой системы (в том числе и коррупции!) - чаще всего неформальные, на которые такие горе-советники закрывают глаза, тогда начинается стон на тему "Эх, ну что вы за народ… Раз вам все, что "у людей" работает, не впрок, значит, дело в вас самих. Вам бы сильного, всеми уважаемого лидера с политической волей делать непопулярные реформы…". То есть в переводе: вот были бы вы немцами, американцами, литовцами, словаками… вот тогда бы наши правильные советы сработали. "Станьте ежиками!".
Есть горькая правда в том, что с некоторыми из наших национальных черт, а особенно распространенных в нашем народе предрассудков и иллюзий, мы вряд ли когда-нибудь "взлетим". Поэтому просвещение - огромная и важная работа, которой мы с коллегами планомерно занимаемся уже много лет. Но она не дает быстрых плодов, поэтому в сегодняшних действиях нужно исходить из реалий. Более того, "лечить" и "игнорировать" - это две большие разницы, чего описываемая категория консультантов и "манагеров" старается не замечать, тем самым очень часто только усугубляя проблемы. Ведь выдавать желаемое за действительное или заниматься wishful thinking ("если бы, да кабы…") - занятия крайне вредные в любом деле, а особенно в лечении болезней, в том числе и общественных.
Скажем честно и откровенно: советники и управленцы с описанными выше подходами - профессионально непригодны. В бизнесе консультанта, который с порога заявит "я работал в "Эппл", там все было зашибись, и вам нужно тоже стать "Эппл", выгонят с позором как шарлатана. Поэтому тем, кто сваливает свои неудачи на недостатки народа и нехватку "политической воли", можно посоветовать только одно: если хотите результатов, которыми можно будет гордиться, а не просто раскрутить доноров на бабки, вот и езжайте туда, где ваши советы работают. Сережки, как известно, подбирают под цвет глаз, а не наоборот. Тогда меньше будет неподдельных разочарований, вроде тех, что испытывали, например, в свое время, глядя на результаты своих трудов, консультанты, помогавшие Азарову выстраивать налоговую администрацию, а Пинзенику с Терехиным - писать под нее законы. Кто ж, действительно, мог подумать, что они помогают строить не службу внутренних доходов, а карательный орган для ручного управления всем бизнесом в стране в прямом подчинении президента (Кучмы)? Отец Каббани из "Трудно быть богом", помнится, тоже терзался подобными чувствами, когда оказалось, что изобретенную им мясорубку приспособили под орудие пыток…
Как помочь делу
Впрочем, у тех уважаемых коллег было железное оправдание: ну не было тогда адекватной литературы, по которой можно было бы как следует подготовиться к работе в Украине. Но с тех пор прошло 20 лет, и как раз в этом смысле, к счастью, многое изменилось. Например, из трудов упомянутых выше Норта, Вейнгаста и Уоллиса добросовестный, хотя и выросший в другом мире советник может узнать, что свободный рынок и либеральная демократия - это достижения последних нескольких веков, до того весь мир жил совсем по другим законам, и это было далеко не случайно. Может быть, тогда станет понятнее, почему шесть из семи миллиардов людей до сих пор живут в "проблемных" странах. И почему одни и те же формальные институты работают очень по-разному в зависимости от неформальных - традиций, культуры, убеждений… А почитав заодно Фукуяму, Инглхагрдта, Харрисона и многих других ученых, с разных сторон доказавших, что культура имеет значение (culture matters), можно понять, как именно связаны эти вещи. Алена Леденева, Вадим Волков, Кирилл Рогов, Егор Гайдар, Александр Аузан и многие другие проанализировали, в чем состоят "особости" России, а значит, и стран с российским и совковым постколониальным наследием. Александр Пасхавер, Ярослав Грицак и другие коллеги, в том числе ваш покорный слуга, постарались приложить все эти достижения мировой научной мысли к Украине. Нужно всего лишь не полениться и сделать свою "домашнюю работу", как подобает профессионалу. В чем, к слову, многие "варяги" преуспевают - жаль только, не все…
Еще одна хорошая новость в том, что за эти 20 лет в Украине появилась прослойка экспертов, способных говорить с западными коллегами на одном языке не только в лингвистическом, но и в смысловом значении этого слова. К сожалению, многие из них страдают теми же проблемами, что и описанные выше недалекие консультанты: далеко не всем хватает знания реальной жизни и адекватной случаю литературы, которой пока, увы, в стандартных учебных программах нет. Но есть и те, кто действительно способен перевести наши реалии на общепонятный в мире язык. Конечно, для тех, кто действительно хочет слышать, а не притворяется - для танго нужны двое…
Что же можем сделать мы сами? С одной стороны, понять, что не все "варяги" одинаково полезны, научиться отличать зерна от плевел и постараться донести соответствующие аргументы до правительства и доноров. С другой - научиться не "вещать", а входить в положение собеседника. Если мы до этого не снисходим, то в ошибочных советах и действиях "варягов" есть и наша вина.
Ведь понять чужую страну ох как непросто даже для вполне добросовестного и глубоко мыслящего иностранца. В частности, трудно удержаться от соблазна нивелировать различия между десятками разных стран, которые приходится посещать за год. Международные консультанты всюду прилетают на одинаковых самолетах, проходят одинаковые процедуры в похожих аэропортах, едут на одинаково приличных машинах в свои "Хилтоны" и "Рэдиссоны"… Везде обсуждают примерно одно и то же - инфляцию, коррупцию, рост/спад ВВП, безработицу, приватизацию и т.д. В итоге все эти страны и разговоры сливаются в один поток, слегка раскрашенный национальным колоритом.
А по другую сторону - местные чиновники, политики и эксперты, многие из которых из своей страны толком и не выезжали, разве что на отдых. И которые раз за разом преподносят какие-то прописные истины как свою якобы уникальную особенность просто потому, что других стран толком не видели. Или о явно (доказано) вредных вещах вроде, например, "инфляционного налога", госсобственности или импортозамещения, говорят как о своих прорывных идеях или, наоборот, о чем-то незыблемом, чуть ли не основе национальной идентичности. А на поверку-то и оказывается, что скрывается за этим или коррупция, завязанная на отдельные структурные (а не фундаментальные!) особенности, или даже просто пещерные предрассудки и невежество. И вот как им после этого верить?
Поэтому даже когда местные эксперты говорят правду о реальных особенностях страны и советуют, как лучше адаптировать к ним правильные реформаторские идеи, порой трудно бывает донести это до "варягов" просто потому, что им непросто понять, где заканчивается приправленный коррупционными интересами провинциализм и начинается здравый смысл, основанный на глубоком понимании местных особенностей. Кроме того, упомянутые выше эксперты, способные донести правильные смыслы, чужды "системе", поэтому сосредоточены преимущественно в гражданском секторе. А на Западе небезосновательно бытует мнение, что его представители - это хорошие, искренние люди, готовые бескорыстно жертвовать своим временем ради общего блага, но их часто тянет в дилетантство, популизм и самопиар. И такой подход априори распространяется на всех, в том числе и на маститых экспертов, прошедших и властные кабинеты, и Майдан, - попробуй докажи, что ты не верблюд…
Короче говоря, нам нужно научиться подавать свои идеи и аргументы так, чтобы они были правильно восприняты, по крайней мере, теми, кто готов их воспринимать. Для этого придется, прежде всего, посмотреть на мир глазами партнера: читать то, что читают наши визави; ездить на конференции, на которые они ездят; еще лучше - проводить больше времени в других странах, общаясь с людьми, словом, решительно рвать с нашим провинциализмом и расширять кругозор. Это единственный способ сделать Украину субъектом процесса реформ, по крайней мере, на интеллектуальном уровне, не на словах и лозунгах, а на деле.
…Представьте себе "туземца", который решил пошить себе обычный (для нас) европейский костюм. Дома этот человек, конечно, будет, следуя традициям, носить что-то более привычное, и мы это уважаем, но сейчас не об этом. Сам он шить костюмы не умеет, поэтому логично решает обратиться к профессионалу.
Конечно, практически у всех людей - две руки и две ноги, а костюм по определению состоит из пиджака и брюк. Но плох тот портной, который, исходя из этого, сходу пытается втиснуть клиента во все готовое, стандартное и опробованное, невзирая на особенности фигуры и не слушая возражений, - таких нужно обходить десятой дорогой. А что делает первым делом профессиональный мастер? Напевая "главное - чтобы костюмчик сидел", начинает снимать мерку. Хороший еще и предлагает: "Вам пойдет вот такой и такой фасон из такой вот ткани. Но вот эту ткань с вашей фигурой выбирать не советую. Кстати, вот здесь у вас выпирает (наверное, сказалось долгое ношение традиционной одежды) - будет мешать и портить вид, придется придумывать "неканоническое" решение". И все в таком же духе. Клиент при этом тоже, придя на примерку, внятно объясняет, что ему нужно, ибо постарался до визита к мастеру немного полистать каталоги и научиться отличать пуговицы от крючков; при этом не пытается искусственно приосаниться и втянуть живот, сам помогает искать возможные проблемные места… В итоге такого сотрудничества в индивидуальном пошиве получается вещь, которую клиент надевает и чувствует "это мое!". Даже и привыкать особо не надо, все красиво, удобно и не требует переделок. Вот так должны работать друг с другом иностранный советник и представители (как от правительства, так и от гражданского сектора) страны, которую он приехал консультировать. И да будет так в Украине!