Параметри бюджету на 2022 рік дають можливість виявити позитивні зрушення та оцінити майбутні ризики у сфері боргового фінансування. Обсяги бюджетного дефіциту, державного боргу та суми запозичень зменшуватимуться, але вартість обслуговування боргу та обтяжливість державних гарантій зростатимуть.
У 2022 році передбачається здійснення більш жорсткої бюджетно-податкової політики порівняно з поточним і минулим роками. Урядом заплановано повне згортання фіскальних стимулів у 2022-му і перехід до політики фіскальної консолідації. Проєктом бюджету граничний розмір дефіциту встановлено на рівні 188 млрд грн, або 3,5% ВВП, при тому що поточного року він становить 246,6 млрд, або 5,1% ВВП.
Первинний дефіцит державного бюджету (різниця доходів і видатків без відсоткових платежів) наступного року має бути знижений до нуля, тобто вплив фіскальної політики на рівень сукупного попиту буде близьким до нейтрального. Така політика породжує ризики економічної стагнації та гальмування виходу економіки з кризи при продовженні пандемії COVID-19. Однак, з іншого боку, вона стримуватиме нарощування державного боргу.
У 2022 році із загальної суми державних запозичень (571,1 млрд грн) 73,5% має бути отримано від внутрішніх позик. Акцент на внутрішні запозичення є правильним, адже він дає змогу зменшити валютні ризики державного боргу та залежність від кон’юнктури міжнародного ринку капіталів.
Порівняння планових сум державних запозичень у 2019–2020 роках (факт) і 2021–2022 роках (план) із різних джерел наведено в табл. 1. Темп скорочення абсолютної суми запозичень 2022 року щодо 2021-го має досягти 26,4%, а щодо 2020-го — 12%.
Проєктом бюджету на 2022 рік передбачено, що сума зовнішніх запозичень зменшиться майже на 40% порівняно із 2020-м. У відсотках до ВВП обсяг зовнішніх позик 2022 року (2,8% ВВП) буде помітно меншим від показників 2021-го і 2020-го — 4,3% і 6% ВВП.
Величина валових внутрішніх запозичень у 2022 році має становити 420 млрд грн, або 7,8% ВВП, що означає зменшення на 3 в.п. ВВП порівняно із планом 2021 року. При цьому чисте внутрішнє фінансування (за вирахуванням витрат на погашення боргу) становитиме 99 млрд грн, що в 1,5 разу відстає від фактичних і планових показників 2020–2021 років. Чисте внутрішнє фінансування наступного року має становити 5,2% активів банків України та 9,6% банківських кредитів юридичним і фізичним особам. Очевидно, що такі співвідношення вказують на низькі загрози реалізації «ефекту витіснення» державними позиками банківських кредитів.
Наступного року уряд планує розміщувати на внутрішньому ринку переважно однорічні, дворічні та довгострокові ОВДП, які дозволять мобілізувати до бюджету 380 млрд грн. Середньозважена дохідність гривневих ОВДП, за прогнозом Мінфіну, 2022 року становитиме 11,7% річних. Зазначена дохідність перевищує як середній показник 2020-го — 10,2% річних, так і показник січня—вересня 2021 року — 11,4% річних.
Зовнішні запозичення до загального фонду бюджету плануються в сумі 4,5 млрд дол. США, у тому числі 1,5 млрд дол. від розміщення єврооблігацій і 3,0 млрд дол. від МВФ. Середня ставка зовнішніх комерційних запозичень 2022 року планується на рівні 7,5% річних.
Оцінюючи ризики позикового фінансування бюджетного дефіциту, слід вказати таке. Виконання планів щодо валового розміщення ОВДП у сумі 420 млрд грн і чистого запозичення в сумі 99 млрд грн є цілком посильним завданням, особливо у разі активізації участі фізичних осіб у придбанні ОВДП.
Більш ризиковим може виявитися залучення 1,5 млрд дол. від розміщення єврооблігацій. Провідні центробанки світу вже оголосили про можливість переходу до жорсткішої монетарної політики в 2022 році, що зумовлюватиме перебалансування світових потоків капіталу і підвищення вартості позичкового фінансування для країн із ринками, що формуються. Підвищення ринкових ставок за зовнішніми позиками України до рівня понад 7% річних мало б спонукати уряд до переорієнтації із зовнішнього ринку капіталів на внутрішній (на якому валютні ОВДП розміщуються за ставками до 2,5% у євро і 3,8% у дол. США).
Унаслідок нарощування темпів інфляції існує ризик підвищення внутрішніх відсоткових ставок за ОВДП до більш як 11,7% річних (що передбачено бюджетом-2022). Посилення навантаження відсоткових виплат за боргом змушуватиме уряд перерозподіляти бюджетні кошти на боргові цілі, що деструктивно впливатиме на стан соціальної сфери, функціонування державного сектору та інвестиційні можливості держави.
За прогнозом Міністерства фінансів, обсяг державного і гарантованого державою боргу станом на 31 грудня 2022 року становитиме 3093,3 млрд грн, або 57,6% ВВП. Розмір боргового навантаження у відсотках до ВВП дещо знизиться відносно 2020 року, але зросте відносно вересня 2021-го (див. табл. 2).
Зростання державного і гарантованого державою боргу відносно доходів бюджету стане однією з негативних тенденцій 2022 року. Це співвідношення має підвищитися із 217,3% у січні—серпні 2021 року до 244,1% — наприкінці 2022-го за гранично допустимого значення 200%. Разом із цим дедалі більша частка бюджетних ресурсів відволікатиметься на виплату відсотків за боргом: ця стаття займала 9,2% загальної суми видатків 2020 року і має збільшитися до 12,6% — 2022-го.
Обслуговування державного боргу у 2022 році поглинатиме 181,4 млрд грн бюджетних коштів. Номінально дана стаття витрат має зрости на 14,3% щодо 2021 року і на 51,5% щодо 2020-го. Відносна величина видатків бюджету на обслуговування боргів досягне 3,4% ВВП, тоді як у середньому серед країн з ринками, що формуються, вона становила 2% ВВП. Збільшення видатків буде спричинене зміною структури боргу на користь ринкових позик, зростанням номінальної суми боргу та підвищенням ефективної відсоткової ставки його обслуговування. Так, ефективна ставка 2022-го досягне свого максимального значення за останні п’ять років — 7,2% річних.
Високий рівень боргового навантаження на державні фінанси утримуватиме ризики рефінансування боргу на високому рівні, що сигналізує про можливість виникнення боргових ускладнень у випадку дії зовнішніх шоків чи політичної дестабілізації в Україні. Крім того, стійкість державних фінансів погіршуватиметься у зв’язку із підвищенням вартості державних запозичень і активізацією виплат за гарантованими позиками.
Граничний розмір державних гарантій за кредитами проєктом бюджету на 2022 рік визначено в сумі 78,25 млрд грн, що на 10,4 млрд менше, ніж передбачено бюджетом 2021-го. Встановлений граничний обсяг є більшим від 6% доходів державного бюджету, хоча згідно із Бюджетним кодексом ліміт державних гарантій не має перевищувати 3% доходів загального фонду.
Стаття 7 проєкту закону про бюджет-2022 передбачає надання державних гарантій за такими напрямами: а) для реалізації інвестиційних проєктів із реконструкції та модернізації інженерної інфраструктури меліоративних систем; б) за портфелем кредитів банків, наданих суб’єктам господарювання мікро-, малого і середнього підприємництва; в) для фінансування програм, пов’язаних із підвищенням обороноздатності і безпеки держави; г) за позиками Державного агентства автомобільних доріг на розвиток мережі та утримання автошляхів державного значення.
Цільова підтримка державою певних секторів економіки чи фінансування державних функцій із використанням гарантій за кредитами є вимушеною реакцією уряду на деформації внутрішнього ринку і недоступність кредитних ресурсів для довгострокових інвестицій загальнодержавного значення. Але рішення щодо надання державних гарантій не мають підміняти собою зважену оцінку фіскальних ризиків, пов’язаних із наданням таких гарантій. Адже 2022 року виконання урядом гарантійних зобов’язань за кредитами, наданими підприємствам, коштуватиме бюджету 6,9 млрд грн, що в 1,4 разу більше, ніж 2021-го, і в 7 разів більше, ніж 2020-го. Надалі тягар виплат за гарантованими кредитами ще більше посилюватиметься.
Фінансова теорія говорить про те, що державні гарантії породжують такі суттєві проблеми при управлінні державними фінансами:
— «моральний ризик» у поведінці банків-кредиторів і позичальників — реципієнтів гарантій і відсутність строгих бюджетних процедур зазвичай призводять до розбазарювання бюджетних коштів;
— мотиви надання державних гарантій, які пов’язані з можливістю уникнути адекватного відображення відповідних витрат у бюджеті, генерують суттєві ризики для стабільності державних фінансів.
З огляду на це важливими засобами зменшення фіскальних ризиків державних гарантій є такі:
- формування системи підзвітності, підконтрольності і транспарентності державних гарантій за кредитами;
- обмеження сфери дії державних гарантій потенційно самоокупними інвестиційними проєктами загальнодержавного значення;
- застосування механізму часткових гарантій до більшості програм державних гарантій.
Гарантування державою лише частини зобов’язань боржника забезпечило б розподіл кредитних ризиків між урядом, кредитором і позичальником та нівелювало б проблеми морального ризику. Уроки міжнародного досвіду вказують на те, що встановлення верхньої межі відповідальності уряду при настанні гарантійного випадку на рівні 70–80% від суми кредиту виступає дієвим способом мінімізації фіскальних ризиків.
Усі статті Тетяни Богдан читайте тут.