Параметры бюджета на 2022 год позволяют выявить позитивные сдвиги и оценить будущие риски в сфере долгового финансирования. Объемы бюджетного дефицита, государственного долга и суммы заимствований уменьшатся, но стоимость обслуживания долга и обременительность государственных гарантий вырастет.
В 2022 году предполагается проводить более жесткую бюджетно-налоговую политику по сравнению с текущим и прошлым годами. Правительство запланировало полное сворачивание фискальных стимулов в 2022-м и переход к политике фискальной консолидации. Проектом бюджета предельный размер дефицита установлен на уровне 188 млрд грн, или 3,5% ВВП, при том что в текущем году он составляет 246,6 млрд, или 5,1% ВВП.
Первичный дефицит государственного бюджета (разница доходов и расходов без процентных платежей) в следующем году должен быть снижен до нуля, то есть влияние фискальной политики на уровень совокупного спроса будет близким к нейтральному. Такая политика порождает риски экономической стагнации и торможения выхода экономики из кризиса при продолжении пандемии COVID-19. Но, с другой стороны, она сдержит наращивание государственного долга.
В 2022 году из общей суммы государственных заимствований (571,1 млрд грн) 73,5% должно быть получено от внутренних займов. Акцент на внутренние заимствования правильный, ведь он позволяет снизить валютные риски государственного долга и зависимость от конъюнктуры международного рынка капиталов.
Сравнение плановых сумм государственных заимствований в 2019–2020 годах (факт) и 2021–2022 годах (план) из разных источников приведено в табл. 1. Темп сокращения абсолютной суммы заимствований в 2022 году относительно 2021-го должен достичь 26,4%, а относительно 2020-го — 12%.
Проект бюджета на 2022 год предусматривает, что сумма внешних заимствований уменьшится почти на 40% по сравнению с 2020-м. В процентах к ВВП объем внешних займов в 2022 году (2,8% ВВП) будет заметно меньше показателей 2021-го и 2020-го — 4,3% и 6% ВВП.
Величина валовых внутренних заимствований в 2022 году должна составить 420 млрд грн, или 7,8% ВВП, что означает уменьшение на 3 п.п. ВВП по сравнению с планом 2021 года. При этом чистое внутреннее финансирование (за вычетом расходов на погашение долга) составит 99 млрд грн, что в 1,5 раза отстает от фактических и плановых показателей 2020–2021 годов. Чистое внутреннее финансирование в следующем году должно составить 5,2% активов банков Украины и 9,6% банковских кредитов юридическим и физическим лицам. Очевидно, что такие соотношения указывают на низкие угрозы реализации «эффекта вытеснения» государственными займами банковских кредитов.
В следующем году правительство планирует размещать на внутреннем рынке преимущественно однолетние, двухлетние и долгосрочные ОВГЗ, которые позволят мобилизовать в бюджет 380 млрд грн. Средневзвешенная доходность гривневых ОВГЗ, по прогнозу Минфина, в 2022 году составит 11,7% годовых. Указанная доходность превышает как средний показатель 2020-го — 10,2% годовых, так и показатель января—сентября 2021 года — 11,4% годовых.
Внешние заимствования в общий фонд бюджета планируются в сумме 4,5 млрд долл. США, в том числе 1,5 млрд долл. от размещения еврооблигаций и 3,0 млрд долл. от МВФ. Средняя ставка внешних коммерческих заимствований в 2022 году планируется на уровне 7,5% годовых.
Оценивая риски заемного финансирования бюджетного дефицита, надо отметить следующее. Выполнение планов по валовому размещению ОВГЗ в сумме 420 млрд грн и чистому заимствованию в сумме 99 млрд грн представляется вполне посильной задачей, особенно в случае активизации участия физических лиц в приобретении ОВГЗ.
Более рискованным может оказаться привлечение 1,5 млрд долл. от размещения еврооблигаций. Ведущие центробанки мира уже объявили о возможности перехода к более жесткой монетарной политике в 2022 году, что обусловит перебалансирование мировых потоков капитала и повышение стоимости заемного финансирования для стран с формирующимися рынками. Повышение рыночных ставок по внешним займам Украины до уровня более 7% годовых должно было бы побудить правительство к переориентации с внешнего рынка капиталов на внутренний (на котором валютные ОВГЗ размещаются по ставкам до 2,5% в евро и 3,8% в долл. США).
Вследствие наращивания темпов инфляции существует риск повышения внутренних процентных ставок по ОВГЗ до более чем 11,7% годовых (что предусмотрено бюджетом-2022). Усиление нагрузки процентных выплат по долгу заставит правительство перераспределять бюджетные средства на долговые цели, что окажет деструктивное влияние на состояние социальной сферы, функционирование государственного сектора и инвестиционные возможности государства.
По прогнозу Министерства финансов, объем государственного и гарантированного государством долга по состоянию на 31 декабря 2022 года составит 3093,3 млрд грн, или 57,6% ВВП. Размер долговой нагрузки в процентах к ВВП немного снизится относительно 2020 года, но вырастет относительно сентября 2021-го (см. табл. 2).
Рост государственного и гарантированного государством долга относительно доходов бюджета станет одной из негативных тенденций 2022 года. Это соотношение должно повыситься с 217,3% в январе—августе 2021 года до 244,1% — в конце 2022-го при предельно допустимом значении 200%. Вместе с тем все большая доля бюджетных ресурсов будет отвлекаться на выплату процентов по долгу: эта статья занимала 9,2% общей суммы расходов в 2020 году и должна увеличиться до 12,6% — в 2022-м.
Обслуживание государственного долга в 2022 году поглотит 181,4 млрд грн бюджетных средств. Номинально эта статья расходов должна вырасти на 14,3% относительно 2021 года и на 51,5% относительно 2020-го. Относительная величина расходов бюджета на обслуживание долгов достигнет 3,4% ВВП, тогда как в среднем среди стран с формирующимися рынками она составляла 2% ВВП. Увеличение расходов будет вызвано изменением структуры долга в пользу рыночных займов, ростом номинальной суммы долга и повышением эффективной процентной ставки его обслуживания. Так, эффективная ставка в 2022-м достигнет своего максимального значения за последние пять лет — 7,2% годовых.
Высокий уровень долговой нагрузки на государственные финансы будет удерживать риски рефинансирования долга на высоком уровне, что сигнализирует о возможности возникновения долговых осложнений в случае действия внешних шоков или политической дестабилизации в Украине. Кроме того, устойчивость государственных финансов ухудшится в связи с повышением стоимости государственных заимствований и активизацией выплат по гарантированным займам.
Предельный размер государственных гарантий по кредитам проектом бюджета на 2022 год определен в сумме 78,25 млрд грн, что на 10,4 млрд меньше, чем предусмотрено бюджетом 2021-го. Установленный предельный объем превышает 6% доходов государственного бюджета, хотя согласно Бюджетному кодексу лимит государственных гарантий не должен быть выше 3% доходов общего фонда.
Статья 7 проекта закона о бюджете-2022 предусматривает предоставление государственных гарантий по следующим направлениям: а) для реализации инвестиционных проектов по реконструкции и модернизации инженерной инфраструктуры мелиоративных систем; б) по портфелю кредитов банков, предоставленных субъектам хозяйствования микро-, малого и среднего предпринимательства; в) для финансирования программ, связанных с повышением обороноспособности и безопасности государства; г) по займам Государственного агентства автомобильных дорог на развитие сети и содержание автодорог государственного значения.
Целевая поддержка государством определенных секторов экономики или финансирование государственных функций с использованием гарантий по кредитам является вынужденной реакцией правительства на деформацию внутреннего рынка и недоступность кредитных ресурсов для долгосрочных инвестиций общегосударственного значения. Но решения по предоставлению государственных гарантий не должны подменять собой взвешенную оценку фискальных рисков, связанных с предоставлением таких гарантий. Ведь в 2022 году выполнение правительством гарантийных обязательств по кредитам, предоставленным предприятиям, обойдется бюджету в 6,9 млрд грн, что в 1,4 раза больше, чем в 2021-м, и в 7 раз больше, чем в 2020-м. В дальнейшем бремя выплат по гарантированным кредитам еще больше усилится.
Финансовая теория говорит о том, что государственные гарантии порождают следующие существенные проблемы при управлении государственными финансами:
— «моральный риск» в поведении банков-кредиторов и заемщиков — реципиентов гарантий и отсутствие строгих бюджетных процедур обычно приводят к разбазариванию бюджетных средств;
— мотивы предоставления государственных гарантий, связанные с возможностью избежать адекватного отображения соответствующих расходов в бюджете, генерируют существенные риски для стабильности государственных финансов.
С учетом этого важными средствами уменьшения фискальных рисков государственных гарантий являются:
- формирование системы подотчетности, подконтрольности и транспарентности государственных гарантий по кредитам;
- ограничение сферы действия государственных гарантий потенциально самоокупаемыми инвестиционными проектами общегосударственного значения;
- применение механизма частичных гарантий к большинству программ государственных гарантий.
Гарантирование государством только части обязательств должника обеспечило бы распределение кредитных рисков между правительством, кредитором и заемщиком и нивелировало бы проблемы морального риска. Уроки международного опыта указывают на то, что установление верхней границы ответственности правительства при наступлении гарантийного случая на уровне 70–80% от суммы кредита является действенным способом минимизации фискальных рисков.
Все статьи Татьяны Богдан читайте здесь.