Початок вересня в Україні став часом гучних економічних новин.
Спочатку прем'єр-міністр Володимир Гройсман заявив, що Україна перебуває на межі дефолту. Потім у ЗМІ просочилася інформація про те, що Міжнародний валютний фонд готовий надати Києву нову програму фінансування, замінивши програмою stand-by нині діючу програму Extended Fund Facility, яка закінчується навесні 2019 року - саме до виборів президента України. Ця програма кується, щоб не допустити дефолту та утримати Україну від падіння в нову фінансову кризу, що може мати негативний ефект і для всіх навколишніх країн.
Як так вийшло, що в період зростання економіки, відсутності нових значних зовнішніх ризиків наша країна знову опинилася на порозі дефолту? Чому місія виїхала з України без результатів? Що потрібно, аби переговори про stand-by завершилися успіхом? І чому показник дефіциту бюджету - уже не індикатор здоров'я державних фінансів в Україні?
Стандартно-унікальні переговори
Новина про те, що Фонд веде переговори з Україною про нову угоду stand-by, яка з'явилася в ЗМІ в середині вересня, була несподіваною, але сам факт гострої потреби України в такій угоді - ні. Без допомоги кредитора Україна не в змозі впоратися з майбутніми зовнішніми виплатами, про що прямо заявив прем'єр.
Завдання будь-якої програми співробітництва МВФ із будь-якою державою - зробити країну самостійною у фінансовому плані. Фонд конструює програми фінансової допомоги так, щоб у їхніх рамках можна було виправити всі ключові структурні дисбаланси в державних фінансах, і після цього, закінчивши програму, країна могла жити без цієї системи "штучного життєзабезпечення".
Саме так сталося у випадку Греції, яка, здійснивши чимало реформ, у серпні цього року офіційно завершила трирічну програму співробітництва з МВФ і тепер може успішно обходитися без його допомоги. Це саме є метою кожної програми співробітництва з Україною.
Однак, на відміну від Афін, Київ ніяк не може вийти з програм МВФ, заміняючи одну іншою. І прожити 2019 рік без фінансово-економічних потрясінь Україна зможе, тільки якщо отримає кредити Фонду.
Самі переговори про угоду stand-by зараз - досить унікальні. Зазвичай Фонд воліє утримуватися від співробітництва з різними країнами в період виборів. В Україні, навпаки, угода готується саме на виборчий період, - попередньо, із закінченням угоди на початку 2020 року (тобто на 12 або 15 місяців).
Тому сам факт переговорів про stand-by agreement нині - ознака бажання та готовності з боку МВФ допомогти Україні пройти період політичної турбулентності без різких фінансово-економічних коливань.
У рамках угоди уряд розраховує одержати кредит обсягом до 5 млрд дол., більша частина яких може бути спрямована до держбюджету. Цих грошей має вистачити, щоб спокійно пройти період зовнішніх погашень 2018–2019 років.
Однак, пробувши в Україні стандартні два тижні, місія Фонду поїхала ні з чим, обмежившись дуже стриманою заявою про те, що співробітництво з Україною продовжиться. Чому?
Фонд виставляє кілька умов для підписання нової угоди: підвищення тарифів на газ, пакет заходів в антикорупції та прийняття якісного державного бюджету на 2019 рік.
У сфері антикорупції місія хоче від Києва прозорої процедури відбору суддів Антикорупційного суду, а сам суд має повністю запрацювати вже навесні 2019 року. Крім того, МВФ наполягає на прозорому розслідуванні "справи Холодницького", призначенні професійних аудиторів НАБУ, а також проведенні його аудиту. Ці питання обговорюються на найвищому рівні, у тому числі мали обговорюватися особисто президентом Порошенком під час його візиту в Нью-Йорк на засідання Генасамблеї ООН.
Що ж до бюджету, для МВФ важливі не лише підготовка та подача його в парламент, а й голосування держбюджету у Верховній Раді в цілому. І тут виник один із основних моментів напруги на переговорах, адже гроші Україні потрібні терміново (до кінця року треба погасити 1,7 млрд дол.), а бюджет парламент навряд чи прийме раніше кінця листопада або грудня, що відкладає підписання угоди з Фондом на кілька місяців. Хоч як українська сторона намагалася змінити позицію місії, це не вдалося. "Від'їзд місії має бути сигналом для України з боку Фонду, що з цих питань, у тому числі в питанні голосування за бюджет, він не готовий іти на поступки", - каже близький до переговорів із МВФ із боку України співрозмовник DT.UA.
Чому голосування парламенту за проект держбюджету стало настільки критичним для місії Фонду, можна зрозуміти, виходячи з історії фіскальної політики України за останні півтора-два роки.
Що відбувається з бюджетом
Один із ключових принципів роботи МВФ, який дає можливість "поставити країну на ноги", - це створення так званого фіскального простору (fiscal space). Відповідно до визначення МВФ, "фіскальний простір" - це спроможність держави знизити податки або збільшити свої видатки без створення ризиків для можливості виходу на зовнішні ринки запозичень або виплат за держборгом (IMF Policy Paper, June 2018. Assessing Fiscal Space: An Update and Stocktaking). Простіше кажучи, наскільки бюджет має зазор для реагування на кризу та чутливий до різних ризиків.
Оптимальний момент для створення "фіскального простору" - період зростання економіки. Але в Україні раз за разом відбувається навпаки: щойно ситуація в економіці вирівнюється, уряди України - заграючи з виборцями - знову заходять у ситуацію, коли зобов'язання бюджету значно перевищують його можливості. Це, у свою чергу, швидко заганяє їх назад в обійми Фонду. От і 2018-го розмови про дефолт розпочалися, попри значне прискорення зростання економіки 2018 року та цілком сприятливий момент на зовнішніх ринках.
Формально ситуація в держфінансах не така вже критична. У липні дефіцит бюджету становив 13 млрд грн (при річній стелі дефіциту 85 млрд). За результатами серпня, Мінфін і зовсім зміг повернутися в профіцит: дані Держказначейства свідчать, що різниця між доходами та видатками бюджету за вісім місяців поточного року становила 12,3 млрд грн.
Однак ця цифра зовсім не відображає реального стану справ у держфінансах. Дефіцит/профіцит - це різниця між дохідною та видатковою частинами бюджету, яка у разі дефіциту покривається за рахунок фінансування (залучення боргу або разових надходжень, таких як приватизація). Отже, дефіцит може бути невеликим (або профіцит - великим), не тільки якщо в держбюджеті все добре, але також якщо, приміром, не виконується план по видатках (див. табл.).
Що ж насправді відбувається з українським бюджетом? По-перше, згідно з даними Держказначейства, за січень-серпень у загальний фонд держбюджету (тобто гроші, які надходять у загальний котел і не прив'язані до специфічних статей видатків) недобрали 17 млрд грн, або не виконали план на 3%. Хоча у відсотковому співвідношенні сума виглядає невеликою, у реальному вимірі вона співвідносна, наприклад, з майже двома річними бюджетами Національної гвардії України (10,9 млрд грн - бюджет на 2018 рік).
Далі статистика держбюджету погіршуватиметься як мінімум через те, що Нацбанк більше не планує перераховувати до кінця поточного року гроші до бюджету. Відповідно до плану на 2018 рік, НБУ має перерахувати до бюджету 50,5 млрд грн. Але вже перерахував до бюджету всю суму прибутку, яку підтвердив аудит та яку банк, відповідно, може перерахувати 2018-го, - 44,6 млрд грн.
По-друге, бюджет-2018 було побудовано на нереалістичному плані запозичень. У планах на 2018 рік уряд заклав прогноз "чистого" фінансування по боргових операціях (тобто різницю між тим, що Мінфін позичає до держбюджету, і тим, що він віддає кредиторам) в обсязі 56,2 млрд грн. Але за січень-серпень чиста сума запозичень виявилася мінусовою (-9 млрд грн). Ключова прогалина - неспроможність залучити довгострокові позики від зовнішніх кредиторів, за рахунок яких у перші вісім місяців року планувалося профінансувати 36,6 млрд грн у загальний фонд держбюджету.
Ще 10,6 млрд грн за результатами перших восьми місяців Мінфін недоодержав через уже традиційно нереалістичний план приватизації. У цілому за рік він планує отримати 21,3 млрд грн за рахунок продажу держвласності, у тому числі 10,7 млрд - до кінця літа. Але приватизація великих і збиткових держпідприємств давно та вперто стоїть на паузі, й, відповідно, надходжень від неї практично немає.
Загалом же за статтею "фінансування бюджету" за загальним фондом уряд за січень-серпень опинився в мінусі (-7,4 млрд грн), хоча планував на цей період плюс у розмірі 27 млрд грн. У такій ситуації в Мінфіну просто немає грошей - не тільки "своїх", а й позикових, щоб фінансувати видатки.
І, логічно, частину видатків міністерство просто не фінансує. Згідно з даними Держказначейства, станом на серпень видатки загального фонду держбюджету виявилися, ні багато ні мало, на 51 млрд грн меншими (або на 8,4%), ніж було заплановано відповідно до розпису держбюджету (план видатків за спеціальним фондом Держказначейством не вказується). Недофінансовано майже кожну статтю видатків, за винятком соціальних (захищених) статей, таких як Пенсійний фонд, наприклад.
На практиці це означає, що Мінфін змушений заощаджувати на капітальних (і не тільки) витратах, а розпорядники бюджетних коштів не можуть бути впевненими, що розплатяться зі своїми підрядниками та контрагентами, - адже їм можуть просто не дати на це грошей. У свою чергу, це поганий сигнал для економіки й потенційна загроза нарощування дебіторської заборгованості Кабміну перед бізнесом, який поставляє йому продукцію або надає різні послуги.
Таким чином, якщо вважати реальний рівень доходів по загальному фонду (551 млрд грн) і всі видатки по загальному фонду, які держава взяла на себе зобов'язання профінансувати за цей період (598 млрд), дефіцит загального фонду держбюджету становить, ні багато ні мало, 47 млрд грн (див. рис. 1).
По-третє, і ймовірно, найголовніше те, що дефіцит держбюджету не враховує балансу так званих позабюджетних фондів, насамперед Пенсійного фонду. А ситуація ПФ цього року стала стресом для всіх, хто мав стосунок до пенсійної реформи та формування бюджету (див. рис. 2).
Здійснюючи 2017 року пенсійну реформу, уряд робив детальний розрахунок очікуваного впливу реформи на публічні фінанси й ретельно верифікував ці цифри, у тому числі разом із МВФ. Але в результаті - промахнувся у своїй оцінці. Річ у тім, що, за словами двох співрозмовників DT.UA, близьких до переговорів із МВФ, підрахунки ефекту пенсійної реформи на бюджет робилися Мінфіном на вибірці, наданій Міністерством соціальної політики. Виявилося, що вибірка неправильно відображала структуру українських пенсіонерів, а якісного реєстру в Мінсоці просто немає. Як підсумок, за даними джерел DT.UA, діра в бюджеті ПФ по року становила майже 30 млрд грн.
До того ж ситуацію погіршив прем'єр. За його ініціативою, без консультацій із Мінфіном, стверджують співрозмовники DT.UA, було підвищено пенсії для військових пенсіонерів. Це рішення "коштувало" бюджету ще 7,8 млрд грн у 2018 році.
У підсумку вже в січні 2018-го в бюджеті ПФ утворилася діра, ні багато ні мало, на 10,2 млрд грн. Перекривати її довелося за рахунок позик Держказначейства (див. рис. 3 і 4). Загалом із початку року ПФ одержав майже 50 млрд грн як казначейські позики, з яких 10 мрлд ще не погашено. Віце-прем'єр-міністр Павло Розенко в серпні заявив, що кредитування ПФ із Держказначейства - нормальна практика. Але він лукавить: при нормальній динаміці надходжень у ПФ позики не потрібні. 2016 року позик Держказначейства не було зовсім, 2017-го - 4,5 млрд грн за весь рік, причому весь цей борг було погашено.
Вибір альтернатив
Інакше кажучи, при формально непоганій офіційній статистиці Мінфін зараз бореться одразу з трьома видами проблем: знайти гроші на оплату поточних витрат, на обслуговування й погашення державного боргу та на фінансування ПФ.
У такій ситуації правильно було б адаптувати видаткову частину бюджету під можливості наповнення держбюджету, і проводити секвестр, невипадково це слово не раз звучало з вуст українських політиків 2018-го. Але від секвестру було вирішено утриматися: як заявила в.о. міністра фінансів Оксана Маркарова в червні, підстав для перегляду бюджету немає.
Саме позиція Мінфіну критична в такій ситуації: він може або відстоювати зважену політику в держфінансах, або просто "працювати на хотілки" політиків.
У 2012–2013 роках він займався другим. Саме тоді з'явилося безліч схем, як профінансувати розсипи обіцянок Азарова/Януковича про підвищення соціальних стандартів, не маючи на те реальних надходжень бюджету. Наприклад, гроші в бюджет просто вилучали у бізнесу або місцевих органів влади, користуючись різного роду схемами й тим, що всі відносини бізнесу, центральної і місцевої влади в грошовій сфері відбуваються через рахунки Держказначейства. Наприклад, тоді Мінфін використовував для фінансування бюджетних виплат ПДВ (замість того, щоб відшкодовувати його бізнесу), авансові переплати бізнесу з податку на прибуток (обсяг переплат, тобто боргу бюджету перед бізнесом, з податку на прибуток до січня 2015-го становив 45 млрд грн). Або, приміром, фінансував "Нафтогаз" не живими грішми, а за рахунок регулярної докапіталізації його статутного фонду борговими паперами, які монетизував НБУ. Результатом появи всіх цих схем фінансування видатків стало те, що при формальному дефіциті держбюджету в 4,3% у 2013 році реальний дефіцит держфінансів становив, за пізніше опублікованими даними Мінфіну, 6,7%.
Зараз Мінфін опинився на роздоріжжі.
З одного боку, у наявності повернення до ряду "нездорових" практик у сфері управління держфінансами з метою закрити діри в бюджеті. Наприклад, до тієї ж практики фінансування ПФ за рахунок позик Держказначейства, частина з яких не погашається. Це привід поставити важливе запитання: чиї ж гроші Держказначейство віддає зараз Пенсійному фонду? Адже кожна гривня в бюджеті або на рахунку казначейства - це гроші платників податків. У 2012–2013 роках ці гроші брали з "гаманця" місцевих бюджетів, які також тримають свої рахунки в Держказначействі. Тим самим Кабмін субсидіював політичні обіцянки центрального уряду за рахунок грошей місцевих бюджетів. У результаті чого до моменту Революції гідності обсяг непогашених позик ПФ у Держказначейства становив близько 50 млрд грн.
Нині, за даними DT.UA, вимоги місцевих бюджетів до єдиного казначейського рахунку (ЄКС) становлять 50–60 млрд грн, тоді як на ЄКС є лише 20 млрд.
Такою ж нездоровою практикою є повернення уряду до розміщення коротких і дорогих боргових паперів "до получки". Типовий приклад - нещодавній private placement євробондів на суму 725 млн дол., проведених Мінфіном. Кредит став порятунком для Мінфіну, якому потрібно було провести погашення за зовнішніми боргами, але був розміщений на вкрай невигідних для України умовах: усього на півроку, з дисконтом 95,551%, з реальною вартістю за користування кредитом у приблизно 36 млн дол. Якби той самий ресурс Мінфін позичав на внутрішньому ринку, за ставкою близько 7%, на яку є ринковий попит, він міг би заплатити за обслуговування на 6–7 млн дол. менше.
Тут варто розуміти, що у Кабміну завжди є вибір: брати дешеві гроші офіційних кредитів, платячи за них 1–3% (якщо це гроші МВФ або Світового банку), або ж залучати дуже дорогий і короткий "приватний" ресурс. Цього року відсутність позик міжнародних кредиторів закривалася переважно за рахунок коротких паперів: з січня по серпень 2018-го він залучив за їхній рахунок на 17 млрд грн більше, ніж планував.
Ще один негативний сигнал - те, що по суті урядом поставлено на паузу роботу з розчищення старих структурних проблем у держфінансах: потреба очистити баланси держбанків, які рік у рік продовжують одержувати докапіталізацію; розширювати податкову базу й ліквідувати "особливі умови" для окремих галузей або гравців; мінімізувати фіскальні ризики, продуковані держпідприємствами (за рахунок їх реформування, якісних наглядових рад або продажу), тощо.
З іншого боку, Мінфін підготував досить консервативний проект держбюджету на 2019 рік і взяв курс на скорочення його дефіциту. Якщо бюджет-2018 передбачав зростання доходів порівняно з бюджетом-2017 на 19% і зростання видатків на 17,8%, то проект бюджету-2019, розроблений Мінфіном, передбачає вдвічі менші показники (9,8% зростання за доходами і 10% - за видатками порівняно з планом на 2018 рік).
Однак навіть при цьому проект бюджету-2019, як і раніше, містить у собі кілька стандартних проблем, які раз у раз створюють для нього проблеми з виконанням. Це вкотре нереалістичні очікування надходжень від приватизації (17,1 млрд грн), надання держгарантій або той факт, що в бюджет-2019 заклали 45 млрд грн надходжень від НБУ, хоча в планах Нацбанку, підтверджених аудитом, перерахувати до бюджету 2019-го лише 35 млрд.
Інакше кажучи, у місії МВФ є багато приводів засумніватися в тому, що уряд (у широкім розумінні цього слова - Кабмін, парламент, президент) не продовжуватиме небезпечної практики накопичення нових структурних проблем у держфінансах. А це, у свою чергу, залежатиме від реалістичності й збалансованості майбутнього бюджету.
І на слово (тобто спочатку гроші, потім затверджений бюджет) українським політикам у Фонді вже не вірять. Тому бюджет став для МВФ тонкою червоною лінією на переговорах. "Рівень довіри до України з боку МВФ уже навіть не нульовий. Він уже на від'ємній позначці", - говорить співрозмовник DT.UA з української переговорної команди з Фондом. Причина для настільки низького падіння - те, що Україна відмотала назад власне рішення з приводу газових тарифів. "Ми говорили прем'єру, що краще просто не обіцяти Фонду чогось, ніж щось пообіцяти, зробити перший крок (тобто погодити з Фондом графік підвищення тарифів), одержати під нього транш, а потім відмовитися підвищувати", - говорить співрозмовник.
Але є й хороша новина. Те, що і прем'єр, і президент прагнуть співпрацювати з МВФ (і консервативний проект бюджету тому підтвердження), означає, що вони вміють засвоювати уроки з української історії й минулих помилок. У 2013 році команда Азарова/Арбузова/Колобова вирішила, що зможе обійтися без Фонду й профінансувати всі політичні передвиборні "хотілки" просто за рахунок винахідливості Міністерства фінансів. Цей експеримент призвів до повного фінансового й економічного фіаско тодішньої влади.
Нинішня потреба України в роботі з Фондом - унікальний шанс для країни пройти передвиборний період з мінімальним набором небезпечних популістських рішень, а отже, і з мінімальним ризиком занурення в чергову глибоку фінансово-економічну кризу.