Начало сентября в Украине стало временем громких экономических новостей.
Сначала премьер-министр Владимир Гройсман заявил, что Украина находится на грани дефолта. Затем в СМИ просочилась информация о том, что Международный валютный фонд готов предоставить Киеву новую программу финансирования, заменив программой stand-by ныне действующую программу Extended Fund Facility, которая заканчивается весной 2019 года - аккурат к выборам президента Украины. Эта программа куется, чтобы не допустить дефолта и удержать Украину от падения в новый финансовый кризис, который может иметь негативный эффект и для всех окружающих стран.
Как так вышло, что в период роста экономики, отсутствия новых значительных внешних рисков наша страна снова оказалась на пороге дефолта? Почему миссия уехала из Украины без результатов? Что нужно, чтобы переговоры о stand-by завершились успехом? И почему показатель дефицита бюджета - уже не индикатор здоровья государственных финансов в Украине?
Стандартно-уникальные переговоры
Новость о том, что Фонд ведет переговоры с Украиной о новом соглашении stand-by, появившаяся в СМИ в середине сентября, была неожиданной, но сам факт острой потребности Украины в таком соглашении - нет. Без помощи кредитора Украина не в состоянии справиться с предстоящими внешними выплатами, о чем прямо заявил премьер.
Задача любой программы сотрудничества МВФ с каким-либо государством - сделать страну самостоятельной в финансовом плане. Фонд конструирует программы финансовой помощи так, чтобы в их рамках можно было исправить все ключевые структурные дисбалансы в государственных финансах, и после этого, окончив программу, страна могла жить без этой системы "искусственного жизнеобеспечения".
Именно так произошло в случае Греции, которая, проведя множество реформ, в августе этого года официально завершила трехлетнюю программу сотрудничества с МВФ и теперь может успешно обходиться без его помощи. Это же является целью каждой программы сотрудничества с Украиной.
Но в отличие от Афин, Киев никак не может выйти из программ МВФ, заменяя одну другой. И прожить 2019 год без финансово-экономических потрясений Украина сможет, только если получит кредиты Фонда.
Сами переговоры о соглашении stand-by сейчас - достаточно уникальные. Обычно Фонд предпочитает воздерживаться от сотрудничества с разными странами в период выборов. В Украине, напротив, соглашение готовится как раз на избирательный период, - предварительно, с окончанием соглашения в начале 2020 года (то есть на 12 или 15 месяцев).
Поэтому сам факт переговоров о stand-by agreement сейчас - признак желания и готовности со стороны МВФ помочь Украине пройти период политической турбулентности без резких финансово-экономических колебаний.
В рамках соглашения правительство рассчитывает получить кредит объемом до 5 млрд долл., большая часть которых может быть направлена в госбюджет. Этих денег должно хватить, чтобы спокойно пройти период внешних погашений 2018–2019 годов.
Тем не менее, пробыв в Украине стандартные две недели, миссия Фонда уехала ни с чем, ограничившись очень сдержанным заявлением о том, что сотрудничество с Украиной продолжится. Почему?
Фонд выставляет несколько условий для подписания нового соглашения: повышение тарифов на газ, пакет мер в антикоррупции и принятие качественного государственного бюджета на 2019 год.
В сфере антикоррупции миссия хочет от Киева прозрачной процедуры отбора судей Антикоррупционного суда, а сам суд должен полностью заработать уже весной 2019 года. Кроме того, МВФ настаивает на прозрачном расследовании "дела Холодницкого", назначения профессиональных аудиторов НАБУ, а также проведения его аудита. Эти вопросы обсуждаются на самом высоком уровне, в том числе должны были обсуждаться лично президентом Порошенко в ходе его визита в Нью-Йорк на заседание Генассамблеи ООН.
Что касается бюджета, для МВФ важны не только подготовка и подача его в парламент, но и голосование госбюджета в Верховной Раде в целом. И здесь возник один из основных моментов напряжения на переговорах, ведь деньги Украине нужны срочно (до конца года нужно погасить 1,7 млрд долл.), а бюджет парламент вряд ли примет раньше конца ноября или декабря, что откладывает подписание соглашения с Фондом на несколько месяцев. Но как украинская сторона ни пыталась поменять позицию миссии, это не удалось. "Отъезд миссии должен быть сигналом для Украины со стороны Фонда, что по этим вопросам, в том числе в вопросе голосования за бюджет, он не готов идти на уступки", - говорит близкий к переговорам с МВФ со стороны Украины собеседник ZN.UA.
Почему голосование парламента за проект госбюджета стало настолько критическим для миссии Фонда, можно понять, исходя из истории фискальной политики Украины за последние полтора-два года.
Что происходит с бюджетом
Один из ключевых принципов работы МВФ, который позволяет "поставить страну на ноги", - это создание так называемого фискального пространства (fiscal space). Согласно определению МВФ, "фискальное пространство" - это состоятельность государства снизить налоги или увеличить свои расходы без создания рисков для возможности выхода на внешние рынки заимствований или выплат по госдолгу (IMF Policy Paper, June 2018. Assessing Fiscal Space: An Update and Stocktaking). Проще говоря, насколько бюджет имеет зазор для реагирования на кризис и чувствителен к различным рискам.
Оптимальный момент для создания "фискального пространства" - период роста экономики. Но в Украине раз за разом происходит наоборот: как только ситуация в экономике выравнивается, правительства Украины - заигрывая с избирателями - опять заходят в ситуацию, когда обязательства бюджета значительно превышают его возможности. Это, в свою очередь, быстро загоняет их обратно в объятия Фонда. Вот и в 2018-м разговоры о дефолте начались, несмотря на значительное ускорение роста экономики в 2018 году и вполне благоприятный момент на внешних рынках.
Формально ситуация в госфинансах не так уж критична. В июле дефицит бюджета составил 13 млрд грн (при годовом потолке дефицита 85 млрд). По результатам августа Минфин и вовсе смог вернуться в профицит: данные Госказначейства свидетельствуют, что разница между доходами и расходами бюджета за восемь месяцев текущего года составила 12,3 млрд грн.
Но эта цифра вовсе не отображает реального положения дел в госфинансах. Дефицит/профицит - это разница между доходной и расходной частями бюджета, которая в случае дефицита покрывается за счет финансирования (привлечения долга или разовых поступлений, таких как приватизация). А значит, дефицит может быть небольшим (или профицит - большим), не только если в госбюджете все хорошо, но также если, к примеру, не выполняется план по расходам (см. табл.).
Что же на самом деле происходит с украинским бюджетом? Во-первых, согласно данным Госказначейства, за январь-август в общий фонд госбюджета (то есть деньги, которые поступают в общий котел и не привязаны к специфическим статьям расходов) недобрали 17 млрд грн, или не выполнили план на 3%. Хотя в процентном соотношении сумма выглядит небольшой, в реальном измерении она соотносима, к примеру, с почти двумя годовыми бюджетами Национальной гвардии Украины (10,9 млрд грн - бюджет на 2018 год).
Дальше статистика госбюджета будет ухудшаться как минимум из-за того, что Нацбанк больше не планирует переводить до конца текущего года деньги в бюджет. Согласно плану на
2018 год, НБУ должен перечислить в бюджет 50,5 млрд грн. Но уже перевел в бюджет всю сумму прибыли, которую подтвердил аудит и которую банк, соответственно, может перевести в
2018-м, - 44,6 млрд грн.
Во-вторых, бюджет-2018 был построен на нереалистичном плане заимствований. В планах на 2018 год правительство заложило прогноз "чистого" финансирования по долговым операциям (то есть разницу между тем, что Минфин занимает в госбюджет, и тем, что он отдает кредиторам) в объеме 56,2 млрд грн. Но за январь-август чистая сумма заимствований оказалась минусовой (-9 млрд грн). Ключевой пробел - неспособность привлечь долгосрочные займы от внешних кредиторов, за счет которых в первые восемь месяцев года планировалось профинансировать 36,6 млрд грн в общий фонд госбюджета.
Еще 10,6 млрд грн по результатам первых восьми месяцев Минфин недополучил из-за уже традиционно нереалистичного плана приватизации. В целом за год он планирует получить 21,3 млрд грн за счет продажи госсобственности, в том числе 10,7 млрд - до конца лета. Но приватизация крупных и убыточных госпредприятий давно и упорно стоит на паузе, и, соответственно, поступлений от нее практически нет.
В целом же по статье "финансирование бюджета" по общему фонду правительство за январь-август оказалось в минусе (-7,4 млрд грн), хотя планировало на этот период плюс в размере 27 млрд грн. В такой ситуации у Минфина просто нет денег - не только "своих", но и заемных, чтобы финансировать расходы.
И, логично, часть расходов министерство просто не финансирует. Согласно данным Госказначейства, по состоянию на август расходы общего фонда госбюджета оказались, ни много ни мало, на 51 млрд грн меньше (или на 8,4%), чем было запланировано согласно росписи госбюджета (план расходов по специальному фонду Госказначейством не указывается). Недофинансирована почти каждая статья расходов, за исключением социальных (защищенных) статей, таких как Пенсионный фонд, например.
На практике это означает, что Минфин вынужден экономить на капитальных (и не только) расходах, а распорядители бюджетных средств не могут быть уверены, что расплатятся со своими подрядчиками и контрагентами, - ведь им могут просто не дать на это денег. В свою очередь, это плохой сигнал для экономики и потенциальная угроза наращивания дебиторской задолженности Кабмина перед бизнесом, который поставляет ему продукцию или оказывает различные услуги.
Таким образом, если считать реальный уровень доходов по общему фонду (551 млрд грн) и все расходы по общему фонду, которые государство взяло на себя обязательство профинансировать за этот период (598 млрд), дефицит общего фонда госбюджета составляет, ни много ни мало, 47 млрд грн (см. рис. 1).
В-третьих, и вероятно, самое главное то, что дефицит госбюджета не учитывает баланс так называемых внебюджетных фондов, прежде всего Пенсионного фонда. А ситуация ПФ в этом году стала стрессом для всех, кто имел отношение к пенсионной реформе и формированию бюджета (см. рис. 2).
Проводя в 2017 году пенсионную реформу, правительство делало детальный расчет ожидаемого влияния реформы на публичные финансы и тщательно верифицировало эти цифры, в том числе совместно с МВФ. Но в результате - промахнулось в своей оценке. Дело в том, что, по словам двух собеседников ZN.UA, близких к переговорам с МВФ, подсчеты эффекта пенсионной реформы на бюджет делались Минфином на выборке, предоставленной Министерством социальной политики. Оказалось, что выборка неправильно отражала структуру украинских пенсионеров, а качественного реестра у Минсоца просто нет. Как итог, по данным источников ZN.UA, дыра в бюджете ПФ по году составила почти 30 млрд грн.
К тому же ситуацию усугубил премьер. По его инициативе, без консультаций с Минфином, утверждают собеседники ZN.UA, были повышены пенсии для военных пенсионеров. Это решение "стоило" бюджету еще 7,8 млрд грн в 2018 году.
В итоге уже в январе 2018-го в бюджете ПФ образовалась дыра, ни много ни мало, на 10,2 млрд грн. Перекрывать ее пришлось за счет займов Госказначейства (см. рис. 3 и 4). В целом с начала года ПФ получил почти 50 млрд грн в качестве казначейских займов, из которых 10 мрлд еще не погашено. Вице-премьер-министр Павел Розенко в августе заявил, что кредитование ПФ из Госказначейства - нормальная практика. Но он лукавит: при нормальной динамике поступлений в ПФ займы не нужны. В 2016 году займов Госказначейства не было совсем, в 2017-м - 4,5 млрд грн за весь год, причем весь этот долг был погашен.
Выбор альтернатив
Другими словами, при формально неплохой официальной статистике Минфин сейчас борется сразу с тремя видами проблем: найти деньги на оплату текущих расходов, на обслуживание и погашение государственного долга и на финансирование ПФ.
В такой ситуации правильно было бы адаптировать расходную часть бюджета под возможности наполнения госбюджета, и проводить секвестр, неслучайно это слово не раз звучало из уст украинских политиков в 2018-м. Но от секвестра было решено воздержаться: как заявила и.о. министра финансов Оксана Маркарова в июне, оснований для пересмотра бюджета нет.
Именно позиция Минфина критична в такой ситуации: он может либо отстаивать взвешенную политику в госфинансах, либо просто "работать на хотелки" политиков.
В 2012–2013 годах он занимался вторым. Именно тогда появилось множество схем, как профинансировать россыпи обещаний Азарова/Януковича о повышении социальных стандартов, не имея на то реальных поступлений бюджета. Например, деньги в бюджет просто изымали у бизнеса или местных органов власти, пользуясь различного рода схемами и тем, что все отношения бизнеса, центральной и местной властей в денежной сфере происходят через счета Госказначейства. Например, тогда Минфин использовал для финансирования бюджетных выплат НДС (вместо того, чтобы возмещать его бизнесу), авансовые переплаты бизнеса по налогу на прибыль (объем переплат, то есть долга бюджета перед бизнесом, по налогу на прибыль к январю 2015-го составлял 45 млрд грн). Или, к примеру, финансировал "Нафтогаз" не живыми деньгами, а за счет регулярной докапитализации его уставного фонда долговыми бумагами, которые монетизировал НБУ. Результатом появления всех этих схем финансирования расходов стало то, что при формальном дефиците госбюджета в 4,3% в 2013 году реальный дефицит госфинансов составлял, по позднее опубликованным данным Минфина, 6,7%.
Сейчас Минфин оказался на распутье.
С одной стороны, налицо возвращение к ряду "нездоровых" практик в сфере управления госфинансами с целью закрыть дыры в бюджете. Например, к той же практике финансирования ПФ за счет займов Госказначейства, часть из которых не погашается. Это повод задать важный вопрос: чьи же деньги Гоказначейство отдает сейчас Пенсионному фонду? Ведь любая гривня в бюджете или на счету казначейства - это деньги налогоплательщиков. В 2012–2013 годах эти деньги брали из "кошелька" местных бюджетов, которые также держат свои счета в Госказначействе. Тем самым Кабмин субсидировал политические обещания центрального правительства за счет денег местных бюджетов. В результате чего к моменту Революции достоинства объем непогашенных займов ПФ у Госказначейства составлял около 50 млрд грн.
Сейчас, по данным ZN.UA, требования местных бюджетов к единому казначейскому счету (ЕКС) составляют 50–60 млрд грн, в то время как на ЕКС есть только 20 млрд.
Такой же нездоровой практикой является возврат правительства к размещению коротких и дорогих долговых бумаг "до получки". Типичный пример - недавний private placement евробондов на сумму 725 млн долл., проведенных Минфином. Кредит стал спасением для Минфина, которому нужно было провести погашения по внешним долгам, но был размещен на крайне невыгодных для Украины условиях: всего на полгода, с дисконтом 95,551%, с реальной стоимостью за пользование кредитом в примерно 36 млн долл. Если бы тот же ресурс Минфин занимал на внутреннем рынке, по ставке около 7%, на которую есть рыночный спрос, он мог бы заплатить за обслуживание на 6–7 млн долл. меньше.
Здесь стоит понимать, что у Кабмина всегда есть выбор: брать дешевые деньги официальных кредитов, платя за них 1–3% (если это деньги МВФ или Всемирного банка), или же привлекать очень дорогой и короткий "частный" ресурс. В текущем году отсутствие займов международных кредиторов закрывалось в основном за счет коротких бумаг: с января по август 2018-го он привлек за их счет на 17 млрд грн больше, чем планировал.
Еще один негативный сигнал - то, что по сути правительством поставлена на паузу работа по расчистке старых структурных проблем в госфинансах: потребность очистить балансы госбанков, которые год от года продолжают получать докапитализацию; расширять налоговую базу и ликвидировать "особые условия" для отдельных отраслей или игроков; минимизировать фискальные риски, продуцируемые госпредприятиями (за счет их реформирования, качественных набсоветов или продажи), и т.д.
С другой стороны, Минфин подготовил достаточно консервативный проект госбюджета на 2019 год и взял курс на сокращение его дефицита. Если бюджет-2018 предусматривал рост доходов по сравнению с бюджетом-2017 на 19% и рост расходов на 17,8%, то проект бюджета-2019, разработанный Минфином, предусматривает вдвое меньшие показатели (9,8% рост по доходам и 10% - по расходам по сравнению с планом на 2018 год).
Но даже при этом проект бюджета-2019 по-прежнему содержит в себе несколько стандартных проблем, которые раз за разом создают для него проблемы с выполнением. Это в очередной раз нереалистичные ожидания поступлений от приватизации (17,1 млрд грн), предоставление госгарантий или тот факт, что в бюджет-2019 заложили 45 млрд грн поступлений от НБУ, хотя в планах Нацбанка, подтвержденных аудитом, перечислить в бюджет в 2019-м только 35 млрд.
Другими словами, у миссии МВФ есть много поводов усомниться в том, что правительство (в широком понимании этого слова - Кабмин, парламент, президент) не будет продолжать опасную практику накопления новых структурных проблем в госфинансах. А это, в свою очередь, будет зависеть от реалистичности и сбалансированности будущего бюджета.
И на слово (то есть сначала деньги, потом утвержденный бюджет) украинским политикам в Фонде уже не верят. Поэтому бюджет стал для МВФ тонкой красной линией на переговорах. "Уровень доверия к Украине со стороны МВФ уже даже не нулевой. Он уже на отрицательной отметке", - говорит собеседник ZN.UA из украинской переговорной команды с Фондом. Причина для столь низкого падения - то, что Украина отмотала назад собственное решение по поводу газовых тарифов. "Мы говорили премьеру, что лучше просто не обещать Фонду чего-то, чем что-то пообещать, сделать первый шаг (то есть согласовать с Фондом график повышения тарифов), получить под него транш, а потом отказаться повышать", - говорит собеседник.
Но есть и хорошая новость. То, что и премьер, и президент стремятся сотрудничать с МВФ (и консервативный проект бюджета тому подтверждение), означает, что они умеют извлекать уроки из украинской истории и прошлых ошибок. В 2013 году команда Азарова-Арбузова-Колобова решила, что сможет обойтись без Фонда и профинансировать все политические предвыборные "хотелки" просто за счет изобретательности Министерства финансов. Этот эксперимент привел к полному финансовому и экономическому фиаско тогдашней власти.
Нынешняя потребность Украины в работе с Фондом - уникальный шанс для страны пройти предвыборный период с минимальным набором опасных популистских решений, а значит, и с минимальным риском погружения в очередной глубокий финансово-экономический кризис.