Політично вмотивовані рішення особливо яскраво проявляються під час бюджетного процесу - через популістичні обіцянки та гасла турботи про певні соціальні групи чи території без підкріплення реальними джерелами надходжень або ж через лобіювання бюджетних рішень, які суперечать міжнародним зобов'язанням України у відносинах із МВФ та іншими кредиторами.
Стимули політичної корупції на фінальній стадії бюджетного процесу
На жаль, як і в попередні роки, проект головного фінансового плану країни (законопроект №5000) подається в пакеті зі змінами до чинного законодавства, а саме:
- про внесення змін до Податкового кодексу України щодо перегляду ставок деяких податків (№5044 від 26.08.2016 р.);
- про внесення змін до Податкового кодексу України (№5132 від 15.09.2016 р.);
- про внесення змін до Бюджетного кодексу України (№5131 від 15.09.2016 р.);
- про внесення змін до деяких законодавчих актів України (№5130 від 15.09.2016 р.);
- про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення стягнення в дохід держави необґрунтованих активів (№5142 від 20.09.2016 р.).
За оцінками Головного науково-експертного управління (ГНЕУ) парламенту, для дотримання збалансованості показників державного і місцевих бюджетів на 2017 р. необхідно ухвалити відповідні законопроекти до затвердження проекту держбюджету на наступний рік, забезпечуючи при цьому взаємоузгодження їх положень. Більш того, ГНЕУ вважає, що законопроект про держбюджет може розглядатися тільки після ухвалення Верховною Радою рішення щодо законопроектів, на яких ґрунтуються його розрахунки.
Отже, можемо стверджувати про закладення на фінальній стадії бюджетного процесу формули "якщо/то". Тобто якщо буде прийнято відповідні законодавчі зміни, то запропоновані надходження та видатки зможуть стати реальними у законі про держбюджет.
Формула "якщо/то" фактично ставить депутатів перед необхідністю прийняти нормативно-правові акти не з огляду на їх важливість для реалізації структурних секторальних реформ, відповідність вимогам коаліційної угоди або ж передвиборних програм, а через потребу вчасного ухвалення держбюджету, врахування тих чи інших політичних або економічних інтересів у рамках конкретних статей держвидатків, а також на підставі необхідності виконати міжнародні зобов'язання України перед МВФ, ЄС, донорами та кредиторами. У разі блокування проектів законодавчих актів перед певними політичними силами чи окремими депутатами-мажоритарниками відкривається цілком реальна перспектива не отримати пролобійованих коштів на конкретні об'єкти, галузі чи території. На жаль, лише це стимулює чималу частину народних обранців до більш предметної дискусії щодо законопроектів, спрямованих на вкрай необхідні структурні секторальні реформи.
Надмірні апетити нардепів з часу оприлюднення проекту держбюджету сягнули 900 млрд грн. Звичайно, такі утопічні пропозиції більше орієнтовані на виборців і мають очевидний присмак популізму. Адже навіть у разі відмови народні обранці не програють, бо отримують стовідсоткове алібі: "Ми пропонували, але уряд відмовив, або наша пропозицію було включено до бюджету, але не було профінансовано через некоректність урядового прогнозу надходжень тощо".
Зменшити залежність політиків від формули "якщо/то" і, відповідно, нівелювати ризики політичного корумпування депутатів у рамках останньої стадії бюджетного процесу могло б банальне виконання статті 27 Бюджетного кодексу України, згідно з якою формування проекту держбюджету на наступний рік відбувається на затвердженій податковій базі, із внесенням відповідних змін до законів або їх окремих положень, які впливають на показники бюджету (зменшують його надходження та/або збільшують видатки), не пізніше 15 липня року, що передує плановому. Заодно це дало б змогу зменшити ризики некоректного планування надходжень і видатків урядовцями.
Перевагою цьогорічного бюджетного процесу стало вчасне подання проекту держбюджету до парламенту. Очевидно, що розтягнення в часі бюджетних баталій, які в минулі роки традиційно розгорталися "під ялиночку", допоможе громадянам краще зрозуміти та оцінити аргументацію сторін, почути оцінки експертів, детальніше розібратися в задекларованих бюджетних пріоритетах і вірогідності їх реального фінансування наступного року.
Дотримання вимог Бюджетного кодексу в частині складання, розгляду та затвердження проекту держбюджету разом із проведенням публічних консультацій із зацікавленими сторонами має нарешті показати виборцям неможливість перерозподіляти те, чого немає і не з'явиться без кардинальних структурних секторальних реформ. Що швидше спінозівський принцип "не плакати, не сміятися, не ненавидіти, а розуміти" набуватиме популярності серед українських виборців, то швидше скорочуватиметься суспільний попит на популізм і перформанси, які так добре навчилися "ставити" політики в парламентській залі.
А чи будуть гроші?
Мало запланувати кошти, важливо їх отримати. Провал приватизації та спецконфіскації нинішнього року - яскраве тому підтвердження. Наслідком надмірних очікувань у частині надходжень є перекладання частини видатків на місцеві бюджети та недофінансування.
Викликає занепокоєння планування надмірно оптимістичних надходжень за статтями, які традиційно не поспішають виконуватися з переважно політичних причин:
- 17,1 млрд грн від приватизації навряд чи варто очікувати з огляду на хронічні провали відповідних планів у попередні роки, складну економічну ситуацію, знецінення активів і важкий фінансовий стан більшості держпідприємств через недолуге управління. Варто згадати, що досі відсутній затверджений план приватизації;
- 10,5 млрд від конфіскації майна корупціонерів під великим питанням,оскільки досі не ухвалено закону про спецконфіскацію. Намагання зірвати е-декларування, продовження практики доведення до суду лише поодиноких справ корупціонерів, украй повільна реформа судової та правоохоронної систем дають підстави сумніватися в наявності політичної волі до реальної боротьби з корупцією. Показово, що станом на 1 вересня 2016 р. фактично отримано лише 148,7 тис. грн при річному плані в 7,7 млрд;
- 17,5 млрд від діяльності держпідприємств (збільшення на 6,5 млрд, або більш як у 1,5 разу) можуть стати реальністю лише в разі належного реформування корпоративного держсектору, що досі використовується як джерело тіньових надходжень;
- 41 млрд грн трансферту від Нацбанку під сумнівом через заяву голови НБУ про його очікуваний прибуток у 2017 р. у розмірі 31,2 млрд грн (тобто на 10 млрд менше). Навіть якщо припустити, що НБУ вийде на цьогорічний показник у 38 млрд грн, бюджет недоотримає 3 млрд надходжень.
Місцеві профіцити: ризики проїдання та "обрізання"
Збільшення надходжень місцевих бюджетів, яке спостерігається вже другий рік поспіль, мало би продовжувати підкріплюватися структурними реформами. На жаль, на місцевому рівні воно не так уже й часто означає капітальні інвестиції в важливі об'єкти інфраструктури. Серед причин - банальна неготовність або застарілість проектно-кошторисної документації, низький професійний та управлінський рівень посадовців і вже звичні патерналістські очікування коштів із держбюджету через субвенції.
Як наслідок, кошти, які з'являються у місцевих бюджетах через перевиконання запланованих надходжень, часто просто банально "проїдаються" або витрачаються на дрібні об'єкти, які суттєво не впливають на розвиток території. Капітальні проекти якщо і здійснюються, то переважно у сфері будівництва, реконструкції або ремонту соціально значущих об'єктів комунальної та соціальної інфраструктури. Майже не фінансуються проекти, спрямовані на перспективу, які мали би сприяти структурним змінам, підвищити зайнятість і доходи населення та стати локомотивами місцевого розвитку. Переважно поза увагою на місцевому рівні залишаються більш глобальні проблеми, як-от: ремонт чи реконструкція комунальних доріг, впровадження енергоефективних технологій, вирішення питань ремонту та реконструкції житлово-комунальної інфраструктури, впорядкування стихійних сміттєзвалищ і запровадження переробки та сортування сміття тощо. Розв'язання цих проблем переноситься на наступні бюджетні періоди.
Заплановано передачу "на плечі" місцевих бюджетів оплату зарплат непедагогічного персоналу в освітніх закладах (9,2 млрд грн), оплату комунальних послуг та енергоносіїв у освітніх і медичних установах (15,3 млрд), пільгових перевезень (2,2 млрд), утримання санаторіїв (0,3 млрд), заборгованості по різниці в тарифах попередніх років (7,3 млрд), пені та штрафи комунальних підприємств (12 млрд), утримання 30 державних закладів охорони здоров'я. Ймовірно, такі новели у головному фінансовому документі змусять місцевих керівників і політиків більш активно домагатися секторальних реформ від центральної влади та представлених у парламенті політичних сил. Серед таких реформ має бути перегляд надмірних витрат на соціальні зобов'язання держави, монетизація пільг, оптимізація мережі закладів освіти та медицини тощо. Наприклад, уже не один рік на різних рівнях порушується питання компенсації пільгових перевезень. Але досі воно залишається без відповіді, і це при тому, що для приватних перевізників на маршрутах громадського транспорту ведення обліку пасажирів і пільговиків є радше винятком, аніж правилом. Можливо, саме передача оплати пільгових перевезень окремих категорій громадян на місцевий рівень у розмірі 2,2 млрд грн нарешті прискорить прийняття нормативно-правових актів щодо переходу на адресну грошову допомогу в цій сфері?
Водночас запропоновані урядом компенсатори за делеговані на місцевий рівень повноваження навряд чи можна вважати адекватними. За різними оцінками, вони покривають лише третину витрат, які переносяться із державного на місцевий рівень. Поряд із цим фінансування закладів ПТУ все ж заплановано здійснювати з держбюджету. Нагадаємо, що поточного року неякісне планування надходжень і зрив приватизації змусили уряд перекласти фінансування ПТУ на місцеві бюджети, що спричинило значний перерозподіл їх коштів.
Капітальні інвестиції на місцевому рівні
Державний фонд регіонального розвитку за планом на 2017 р. повинен отримати 8 млрд грн, що в 2,7 разу більше, ніж 2016-го (3 млрд). Однак існує цілком реальний ризик недофінансування бюджетної програми "Державний фонд регіонального розвитку" (ДФРР), як, зрештою, й інших бюджетних програм, як-то: "Субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на формування інфраструктури об'єднаних територіальних громад", виконання державних цільових програм реформування та розвитку оборонно-промислового комплексу, фінансова підтримка сільгоспвиробників на 1 га площі тощо.
Підґрунтям для такого песимістичного прогнозу є невисока ймовірність отримати заплановані кошти від спецконфіскації (10,5 млрд грн). Навіть якщо вони й надійдуть, то отримання коштів на капітальні видатки у другій половині року з ДФРР на рівні місцевих бюджетів негативно вплине на ефективність їх освоєння. Більш того, окрім ДФРР, до вищезазначених 10,5 млрд "прив'язані" й інші бюджетні та цільові програми.
Здивувала відсутність в оприлюдненому проекті держбюджету уже традиційної субвенції на соціально-економічний розвиток окремих територій, яка в надто вже "ручний" спосіб розподіляється між "потрібними" народними депутатами. Однак уже перед першим читанням проекту держбюджету та, вірогідно, після консультацій із нардепами було прийнято рішення все ж передбачити таку субвенцію на рівні 2016 р. (1,9 млрд грн). Джерелом покриття цих видатків запропоновано розглядати збільшення коштів, які мають надійти від Нацбанку, та перерозподіл видатків за окремими програмами.
Потреби енергоефективності можуть профінансувати менш як на чверть
Впровадження енергоефективних технологій украй важливе для зменшення витрат енергії на утримання основних фондів - лікарень, шкіл, садочків, ЖКГ тощо. Бюджетний запит Мінрегіону задоволено менш як на 25% (на 0,8 млрд грн). Залишок у розмірі понад 3 млрд грн очікується отримати за рахунок зовнішніх донорів. Та навряд чи варто очікувати коштів міжнародних організацій (передусім за рахунок макрофінансової допомоги ЄС), якщо не буде ухвалено низку законодавчих актів, передусім законопроекту про незалежність національного регулятора. Перекладання відповідальності щодо якості та вартості послуг у сфері теплопостачання вже давно стало джерелом різноманітних політичних спекуляцій і корупційних схем на місцевому рівні. Без масштабних заходів у сфері енергоефективності навряд чи варто очікувати зменшення обсягу коштів, які виділятимуться на компенсацію різниці в тарифах і субсидії домогосподарствам, що заплановані у 2017 р. на рівні 50,9 млрд грн. Перспектива зростання субвенції домогосподарствам лягає важким тягарем на бюджет. Легкість отримання субсидій поряд із виконанням важливої соціальної функції, на жаль, не спонукає громадян вимагати збільшення офіційних заробітних плат (бо можна не отримати субсидії) та інвестувати кошти у зменшення втрат теплової енергії у власних домівках.
Для виправлення ситуації необхідні непопулярні та жорстокі заходи, спрямовані на зменшення витрат тепла та стимулювання домогосподарств до підвищення ефективності власного енергоспоживання разом із перевіркою реального фінансового стану отримувачів субсидій.
"Дороги розбрату"
Створення Дорожнього фонду та його належне фінансування покликані допомогти вирішити проблеми українських доріг, однак варто згадати, що раніше дорожній фонд уже створювали, потім ліквідовували, а нормальних доріг в Україні як не було, так і немає.
Відповідно до проекту бюджету, на програму "Розвиток мережі та утримання автомобільних доріг загального користування" буде спрямовано 6,6 млрд грн (ще 7,3 млрд припадає на програму "Виконання боргових зобов'язань за запозиченнями, залученими державою або під державні гарантії на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування"). Разом з тим уряд очікує, що Дорожній фонд отримає близько 1 млрд дол. від міжнародних донорів.
Досі кошти від акцизів на нафтопродукти витрачалися не стільки на утримання, ремонт і будівництво доріг, скільки на те, що Мінфін вважав більш пріоритетним. У сфері дорожнього господарства десятиліттями спостерігається стійке домінування "відкотних" схем, і особливо це стосується так званих ямкових ремонтів. Заплановані Мінфіном 10,2 млрд грн менш як на третину забезпечують потреби "Укравтодору", що задекларовані на рівні 36,5 млрд. Водночас згідно з розрахунками транспортного комітету парламенту, із 30–40 млрд грн на ремонт доріг більш як 60% мав отримувати "Укравтодор", 35% - місцеві органи влади, а залишок у 3% мав би йти на підвищення безпеки дорожнього руху. Якщо застосовувати вищевказані пропорції, то із запланованої суми у 10,2 млрд грн на ремонт доріг у населених пунктах буде виділено трохи більше 3,5 млрд.
Між тим рівень фінансування дорожніх робіт за останні десять років становив 14–34% від науково обґрунтованих мінімальних потреб. А показник фінансування дорожньої галузі на 1 км автодоріг загального користування в Україні в кілька разів менший, ніж у країнах ЄС. Очевидно, що реформа в сфері дорожнього господарства має супроводжуватися не лише збільшенням фінансування, а й секторальними реформами, спрямованими на контроль якості виконаних робіт і відповідальність підрядників за неякісно виконані роботи, надання та забезпечення виконання гарантійних зобов'язань підрядників щодо термінів експлуатації автодоріг без потреби у чергових "ямкових" ремонтах.
Без "діжок із салом"?
Скасування спеціального режиму оподаткування ПДВ сільськогосподарських підприємств пропонується пом'якшити шляхом запровадження підтримки фермерів, малого та середнього бізнесу в аграрному секторі (програма "Фінансова підтримка сільгосптоваровиробників") у розмірі 3 млрд грн і ще 1,5 млрд грн інших витрат на підтримку сільського господарства (на підтримку тваринництва, хмілярства, фермерів, інтервенції Аграрного фонду, здешевлення кредиту і т.ін.). Тож украй важливо попередити появу "діжок із салом" (політично мотивованих бюджетних рішень, спрямованих на підтримку місцевих проектів в інтересах певних політичних сил чи окремих парламентаріїв в обмін на їх лояльність до урядових ініціатив), якими може "торгувати" уряд для отримання лояльності нардепів-мажоритарників. Дуже важливо не лише задекларувати можливість мати таку підтримку, а й якомога швидше оприлюднити прозорі та об'єктивні критерії розподілу відповідних коштів. Доки їх немає, існує висока ймовірність появи нових "діжок із салом" для "правильних" сільгосппідприємств і депутатів-мажоритарників.
Не менш важливими є інформування та навчання сільгоспвиробників щодо того, як готувати пропозиції на отримання фінансування. Варто не повторити ситуації з непростим пошуком адекватних та обґрунтованих проектів на місцевому рівні, які фінансувалися за кошти ДФРР.
***
Новий бюджетний період відкриває нові можливості та несе нові виклики. Прискорення впровадження секторальних реформ, звільнення від патерналістських очікувань і популістських маніпуляцій - крок, який украй важливо зробити для перетворення жителів на громадян і відповідальних виборців. Тоді можливості їх купівлі з допомогою "діжок із салом" чи "гречки" стануть мінімальними.
Чіткість критеріїв і прозорість бюджетного процесу на всіх його стадіях, можливість для всіх зацікавлених сторін брати участь у консультаціях щодо розподілу бюджетних коштів та оприлюднення результатів таких консультацій - необхідна умова підвищення довіри до цифр, які закладаються у головному фінансовому плані країни.
За умов обмеженості фінансових ресурсів, які уряд може спрямувати на розвиток територій, слід концентруватися на тих заходах, які можуть забезпечити найбільшу віддачу в найкоротший час. Напрацювання "суспільних порядків денних" виборчих округів (переліку пріоритетних проблем, які не можна вирішити на місцевому рівні через брак коштів чи повноважень) та їх обговорення на місцевому рівні будуть внеском інститутів громадянського суспільства у підвищення обґрунтованості пропозицій народних депутатів до проектів державного бюджету наступних років.
Матеріал підготовлений за результатами проекту "Громадський моніторинг виділення фондів для округу", що виконується Фундацією "Відкрите суспільство" в рамках проекту, що є частиною заходів Програми USAID "РАДА": відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво". Думки і твердження, висловлені у цій публікації, відображають особисту позицію автора та можуть не співпадати з позицією USAID, Фонду "Східна Європа" і Програми "РАДА".