Политически мотивированные решения особенно ярко проявляются в ходе бюджетного процесса - через популистские обещания и лозунги о заботе об определенных социальных группах или территориях без подкрепления реальными источниками поступлений или же путем лоббирования бюджетных решений, противоречащих международным обязательствам Украины в отношениях с МВФ и другими кредиторами.
Стимулы политической коррупции на финальной стадии бюджетного процесса
К сожалению, как и в предыдущие годы, проект главного финансового плана страны (законопроект №5000) подается в пакете с изменениями в действующее законодательство, а именно:
- о внесении изменений в Налоговый кодекс Украины о пересмотре ставок некоторых налогов (№5044 от 26.08.2016 г.);
- о внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (№5132 от 15.09.2016 г.);
- о внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (№5131 от 15.09.2016 г.);
- о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (№5130 от 15.09.2016 г.);
- о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно обеспечения взыскания в доход государства необоснованных активов (№5142 от 20.09.2016 г.).
По оценкам Главного научно-экспертного управления (ГНЭУ) парламента, для соблюдения сбалансированности показателей государственного и местных бюджетов на 2017 г. необходимо принять соответствующие законопроекты до утверждения проекта госбюджета на следующий год, обеспечивая при этом взаимную согласованность их положений. Более того, ГНЭУ считает, что законопроект о госбюджете может рассматриваться только после принятия Верховной Радой решения в отношении законопроектов, на которых основываются его расчеты.
Следовательно, можем утверждать о закладывании на финальной стадии бюджетного процесса формулы "если/то". То есть если будут приняты соответствующие законодательные изменения, то предложенные поступления и расходы смогут стать реальными в законе о госбюджете.
Формула "если/то" фактически ставит депутатов перед необходимостью принять нормативно-правовые акты не из-за учета их важности для реализации структурных секторальных реформ, соответствия требованиям коалиционного соглашения или же предвыборных программ, а из-за потребности своевременного принятия госбюджета, учета тех либо иных политических или экономических интересов в рамках конкретных статей госрасходов, а также на основании необходимости выполнить международные обязательства Украины перед МВФ, ЕС, донорами и кредиторами. В случае блокирования проектов законодательных актов перед определенными политическими силами или отдельными депутатами-мажоритарщиками открывается вполне реальная перспектива не получить пролоббированные средства на конкретные объекты, области или территории. К сожалению, только это стимулирует большую часть народных избранников к более предметной дискуссии о законопроектах, направленных на крайне необходимые структурные секторальные реформы.
Чрезмерные аппетиты нардепов с момента обнародования проекта госбюджета достигли 900 млрд грн. Конечно, такие утопические предложения больше ориентированы на избирателей и носят очевидный привкус популизма. Ведь даже в случае отказа народные избранники не проиграют, поскольку получают стопроцентное алиби: "Мы предлагали, но правительство отказало, или наше предложение было включено в бюджет, но не было профинансировано из-за некорректности правительственного прогноза поступлений и т.п.".
Уменьшить зависимость политиков от формулы "если/то" и, соответственно, нивелировать риски политического коррумпирования депутатов в рамках последней стадии бюджетного процесса могло бы банальное выполнение статьи 27 Бюджетного кодекса Украины, согласно которой формирование проекта госбюджета на следующий год происходит на утвержденной налоговой базе, с внесением соответствующих изменений в законы или их отдельные положения, влияющия на показатели бюджета (уменьшают его поступления и/или увеличивают расходы), не позднее 15 июля года, предшествующего плановому. Вместе с тем это позволило бы снизить риски некорректного планирования поступлений и расходов членами правительства.
Преимуществом нынешнего бюджетного процесса стала своевременная подача проекта госбюджета в парламент. Очевидно, что растягивание во времени бюджетных баталий, происходивших в прошлые годы традиционно "под елочку", поможет гражданам лучше понять и оценить аргументацию сторон, услышать оценки экспертов, детальнее разобраться в задекларированных бюджетных приоритетах и достоверности их реального финансирования в следующем году.
Соблюдение требований Бюджетного кодекса в части составления, рассмотрения и утверждения проекта госбюджета вместе с проведением публичных консультаций с заинтересованными сторонами должно наконец показать избирателям невозможность перераспределения того, чего нет и не появится без кардинальных структурных секторальных реформ. Чем скорее спинозовский принцип "не плакать, не смеяться, не ненавидеть, а понимать" будет приобретать популярность среди украинских избирателей, тем быстрее сократится общественный спрос на популизм и перформансы, которые так хорошо научились "ставить" политики в парламентском зале.
А будут ли деньги?
Мало запланировать средства, важно их получить. Провал приватизации и спецконфискации в нынешнем году - яркое тому подтверждение. Следствием чрезмерных ожиданий в части поступлений является перекладывание части расходов на местные бюджеты и недофинансирование.
Вызывает беспокойство планирование чрезмерно оптимистичных поступлений по статьям, которые традиционно не спешат выполняться в основном по политическим причинам:
- 17,1 млрд грн от приватизации вряд ли стоит ожидать, если принять во внимание хронические провалы соответствующих планов в предыдущие годы, сложную экономическую ситуацию, обесценивание активов и тяжелое финансовое состояние большинства госпредприятий из-за плохого управления. Следует вспомнить, что до сих пор отсутствует утвержденный план приватизации;
- 10,5 млрд от конфискации имущества коррупционеров под большим вопросом,поскольку до сих пор не принят закон о спецконфискации. Попытки сорвать е-декларирование, продолжение практики доведения до суда только единичных дел коррупционеров, очень медленная реформа судебной и правоохранительной систем дают основания сомневаться в наличии политической воли к реальной борьбе с коррупцией. Показательно, что по состоянию на 1 сентября 2016 г. фактически получено только 148,7 тыс. грн при годовом плане в 7,7 млрд;
- 17,5 млрд от деятельности госпредприятий (увеличение на 6,5 млрд, или более чем в 1,5 раза) могут стать реальностью только в случае надлежащего реформирования корпоративного госсектора, до сих пор используемого в качестве источника теневых поступлений;
- 41 млрд грн трансферта от Нацбанка под вопросом из-за заявления председателя НБУ о его ожидаемой прибыли в 2017 г. в размере 31,2 млрд грн (т.е. на 10 млрд меньше). Даже если предположить, что НБУ выйдет на нынешний показатель в 38 млрд грн, бюджет недополучит 3 млрд поступлений.
Местные профициты: риски проедания и "обрезания"
Увеличение поступлений местных бюджетов, наблюдаемое уже второй год подряд, должно было бы продолжать подкрепляться структурными реформами. К сожалению, на местном уровне оно не так уж и часто означает капитальные инвестиции в важные объекты инфраструктуры. Среди причин - банальная неготовность или устарелость проектно-сметной документации, низкий профессиональный и управленческий уровень должностных лиц и уже обычные патерналистские ожидания средств из госбюджета через субвенции.
Как следствие, средства, появляющиеся в местных бюджетах в связи с перевыполнением запланированных поступлений, часто просто банально "проедаются" или тратятся на мелкие объекты, не оказывающие существенного влияния на развитие территории. Капитальные проекты если и осуществляются, то преимущественно в сфере строительства, реконструкции или ремонта социально значимых объектов коммунальной и социальной инфраструктуры. Почти не финансируются направленные на перспективу проекты, которые должны были бы содействовать структурным изменениям, повысить занятость и доходы населения и стать локомотивами местного развития. В основном без внимания на местном уровне остаются более глобальные проблемы, а именно: ремонт или реконструкция коммунальных дорог, внедрение энергоэффективных технологий, решение вопросов ремонта и реконструкции жилищно-коммунальной инфраструктуры, приведение в порядок стихийных мусорных свалок и внедрение переработки и сортировки мусора и т.п. Решение этих проблем переносится на последующие бюджетные периоды.
Запланировано переложить "на плечи" местных бюджетов оплату зарплат непедагогического персонала в образовательных заведениях (9,2 млрд грн), оплату коммунальных услуг и энергоносителей в образовательных и медицинских учреждениях (15,3 млрд), льготных перевозок (2,2 млрд), оплату содержания санаториев (0,3 млрд), задолженности по разнице в тарифах предыдущих лет (7,3 млрд), пени и штрафов коммунальных предприятий (12 млрд), содержания 30 государственных учреждений здравоохранения. Вероятно, подобные новеллы в главном финансовом документе заставят местных руководителей и политиков более активно добиваться секторальных реформ от центральной власти и представленных в парламенте политических сил. Среди таких реформ должны быть пересмотр чрезмерных расходов на социальные обязательства государства, монетизация льгот, оптимизация сети учебных заведений и учреждений здравоохранения и т.п. Например, уже не один год на разных уровнях поднимается вопрос компенсации льготных перевозок. Но до сих пор он остается без ответа, и это притом, что для частных перевозчиков на маршрутах общественного транспорта ведение учета пассажиров и льготников является скорее исключением, чем правилом. Возможно, именно передача оплаты льготных перевозок отдельных категорий граждан на местный уровень в размере 2,2 млрд грн наконец ускорит принятие нормативно-правовых актов о переходе на адресную денежную помощь в этой сфере?
Вместе с тем предложенные правительством компенсаторы за делегированные на местный уровень полномочия вряд ли можно считать адекватными. По разным оценкам, они покрывают только треть расходов, которые переносятся с государственного на местный уровень. Наряду с этим финансирование заведений ПТУ все же запланировано осуществлять из госбюджета. Напомним, что в текущем году некачественное планирование поступлений и срыв приватизации заставили правительство перевести финансирование ПТУ на местные бюджеты, что послужило причиной значительного перераспределения их средств.
Капитальные инвестиции на местном уровне
Государственный фонд регионального развития согласно плану на 2017 г. должен получить 8 млрд грн, что в 2,7 раза больше, чем в 2016-м (3 млрд). Но существует вполне реальный риск недофинансирования бюджетной программы "Государственный фонд регионального развития" (ГФРР), как, в частности, и других бюджетных программ, а именно: "Субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад", выполнение государственных целевых программ реформирования и развития оборонно-промышленного комплекса, финансовая поддержка сельхозпроизводителей на 1 га площади и т.п.
Основанием для такого пессимистического прогноза является невысокая вероятность получения запланированных средств от спецконфискации (10,5 млрд грн). Даже если они и поступят, то получение средств на капитальные расходы во второй половине года из ГФРР на уровне местных бюджетов негативно повлияет на эффективность их освоения. Более того, кроме ГФРР, к вышеупомянутым 10,5 млрд "привязаны" и другие бюджетные и целевые программы.
Удивило отсутствие в обнародованном проекте госбюджета уже традиционной субвенции на социально-экономическое развитие отдельных территорий, которая очень уж "ручным" способом распределяется между "нужными" народными депутатами. Но уже перед первым чтением проекта госбюджета и, очевидно, после консультаций с нардепами было принято решение все же предусмотреть такую субвенцию на уровне 2016 г. (1,9 млрд грн). Источником покрытия этих расходов предложено рассматривать увеличение средств, которые должны поступить от Нацбанка, и перераспределение расходов по отдельным программам.
Потребности энергоэффективности могут профинансировать менее чем на четверть
Внедрение энергоэффективных технологий очень важно для уменьшения расхода энергии на содержание основных фондов - больниц, школ, детских садов, ЖКХ и т.п. Бюджетный запрос Минрегиона удовлетворен менее чем на 25% (на 0,8 млрд грн). Остаток в размере свыше 3 млрд грн можно рассчитывать получить за счет внешних доноров. И вряд ли стоит ожидать средства международных организаций (прежде всего за счет макрофинансовой помощи ЕС), если не будет принят ряд законодательных актов, прежде всего законопроект о независимости национального регулятора. Перекладывание ответственности по качеству и стоимости услуг в сфере теплоснабжения уже давно стало источником разнообразных политических спекуляций и коррупционных схем на местном уровне. Без масштабных мероприятий в сфере энергоэффективности вряд ли стоит ожидать уменьшения объема средств, которые будут выделяться на компенсацию разницы в тарифах и субсидии домохозяйствам, запланированные в 2017 г. на уровне 50,9 млрд грн. Перспектива роста субвенции домохозяйствам ложится тяжким бременем на бюджет. Легкость получения субсидий наряду с выполнением важной социальной функции, к сожалению, не побуждает граждан требовать увеличения официальной заработной платы (поскольку можно не получить субсидию) и инвестировать средства в уменьшение потерь тепловой энергии в собственных домах.
Для исправления ситуации необходимы непопулярные и жесткие меры, направленные на уменьшение затрат тепла и стимулирование домохозяйств к повышению эффективности собственного энергопотребления вместе с проверкой реального финансового состояния получателей субсидий.
"Дороги раздора"
Создание Дорожного фонда и его надлежащее финансирование призваны помочь решить проблемы украинских дорог, но стоит вспомнить, что раньше дорожный фонд уже создавали, потом ликвидировали, а нормальных дорог в Украине как не было, так и нет.
В соответствии с проектом бюджета, на программу "Развитие сети и содержание автомобильных дорог общего пользования" будет направлено 6,6 млрд грн (еще 7,3 млрд приходится на программу "Выполнение долговых обязательств по заимствованиям, привлеченным государством или под государственные гарантии на развитие сети автомобильных дорог общего пользования"). Вместе с тем правительство ожидает, что Дорожный фонд получит около 1 млрд долл. от международных доноров.
До сих пор средства от акцизов на нефтепродукты тратились не столько на содержание, ремонт и строительство дорог, сколько на то, что Минфин считал более приоритетным. В сфере дорожного хозяйства десятилетиями наблюдается стойкое доминирование "откатных" схем, и особенно это касается так называемых ямочных ремонтов. Запланированные Минфином 10,2 млрд грн менее чем на треть обеспечивают потребности "Укравтодора", задекларированные на уровне 36,5 млрд. При этом согласно расчетам транспортного комитета парламента, из 30–40 млрд грн на ремонт дорог более 60% должен был получать "Укравтодор", 35% - местные органы власти, а остаток в 3% должен был идти на повышение безопасности дорожного движения. Если применять вышеуказанные пропорции, то из запланированной суммы в 10,2 млрд грн на ремонт дорог в населенных пунктах будет выделено немногим более 3,5 млрд.
Между тем уровень финансирования дорожных работ за последние десять лет составлял 14–34% от научно обоснованных минимальных потребностей. А показатель финансирования дорожной отрасли на 1 км автодорог общего пользования в Украине в несколько раз меньше, чем в странах ЕС. Очевидно, что реформа в сфере дорожного хозяйства должна сопровождаться не только увеличением финансирования, но и секторальными реформами, направленными на контроль качества выполненных работ и ответственность подрядчиков за некачественно выполненные работы, предоставление и обеспечение выполнения гарантийных обязательств подрядчиков по срокам эксплуатации автодорог без потребности в очередных "ямочных" ремонтах.
Без "бочек с салом"?
Отмену специального режима налогообложения НДС сельскохозяйственных предприятий предлагается смягчить путем внедрения поддержки фермеров, малого и среднего бизнеса в аграрном секторе (программа "Финансовая поддержка сельхозтоваропроизводителей") в размере 3 млрд грн и еще 1,5 млрд грн других расходов на поддержку сельского хозяйства (на поддержку животноводства, хмелеводства, фермеров, интервенции Аграрного фонда, удешевление кредита и т.п.). Поэтому очень важно предупредить появление "бочек с салом" (политически мотивированных бюджетных решений, направленных на поддержку местных проектов в интересах определенных политических сил или отдельных парламентариев в обмен на их лояльность к правительственным инициативам), которыми может "торговать" правительство для получения лояльности нардепов-мажоритарщиков. Очень важно не только задекларировать возможность иметь такую поддержку, но и как можно скорее обнародовать прозрачные и объективные критерии распределения соответствующих средств. Пока их нет, существует высокая вероятность появления новых "бочек с салом" для "правильных" сельхозпредприятий и депутатов-мажоритарщиков.
Не менее важны информирование и обучение сельхозпроизводителей тому, как готовить предложения на получение финансирования. Не стоит повторять ситуацию с непростым поиском адекватных и обоснованных проектов на местном уровне, профинансированных за средства ГФРР.
***
Новый бюджетный период открывает новые возможности и несет новые вызовы. Ускорение внедрения секторальных реформ, освобождение от патерналистских ожиданий и популистских манипуляций - шаг, который очень важно сделать для превращения жителей в граждан и ответственных избирателей. Тогда возможности их покупки с помощью "бочек с салом" или "гречки" станут минимальными.
Четкость критериев и прозрачность бюджетного процесса на всех его стадиях, возможность для всех заинтересованных сторон принимать участие в консультациях по распределению бюджетных средств и обнародование результатов таких консультаций - необходимое условие повышения доверия к цифрам, закладываемым в главном финансовом плане страны.
При условии ограниченности финансовых ресурсов, которые правительство может направить на развитие территорий, следует концентрироваться на тех мероприятиях, которые могут обеспечить наибольшую отдачу в кратчайшее время. Наработка "общественных повесток дня" избирательных округов (перечня приоритетных проблем, которые нельзя решить на местном уровне из-за нехватки средств или полномочий) и их обсуждение на местном уровне будут вкладом институтов гражданского общества в повышение обоснованности предложений народных депутатов к проектам государственного бюджета последующих лет.
Материал подготовлен по результатам проекта "Общественный мониторинг выделения фондов для округа", выполняемого Фондом "Відкрите суспільство" в рамках проекта, являющегося частью мероприятий Программы USAID "РАДА": ответственность, подотчетность, демократическое парламентское представительство". Мнения и утверждения, высказанные в этой публикации, отражают личную позицию автора и могут не совпадать с позицией USAID, Фонда "Восточная Европа" и Программы "РАДА".