В Україні триває дерегулювання: міжвідомча робоча група з прискореного перегляду інструментів державного регулювання господарської діяльності пропонує скасувати понад 200 таких інструментів, багато інших — змінити або оцифрувати. Ініціативи не нові, й головне, чи вивчили ми уроки з попередніх кампаній із дерегуляції.
Адже процес так-сяк іде з початку нульових. Підходи до снаряда виконавча влада робила і 2005-го, і 2015-го, і 2019-го. Щоразу публікувала бадьорі звіти про те, скільки регуляторних актів скасовано, переглянуто, який економічний ефект від цих ініціатив. Потім, щоправда, з'ясувалося, що в Україні все ще є більш як тисяча інструментів держрегулювання (ліцензій, дозволів, погоджень тощо), й багато з них завдають шкоди більше, ніж приносять користі.
Як це регулюють у ЄС
У сучасних документах Євросоюзу говориться не про дерегулювання, а про краще регулювання (better regulation). Це не проста зміна термінології. Керівництво ЄС хоче не разового перегляду норм, а створення системи регулювання, яка забезпечує досягнення намічених цілей і мінімізує ризики прийняття актів, що негативно впливають на економіку та життя громадян. Наріжним каменем такої системи є аналіз регулюючого впливу (АРВ). Це формалізований процес експертизи проєктів нормативних актів, покликаний забезпечити, щоб регулюючі заходи приймали тільки в тому разі, якщо вигоди перевищують пов'язані з ними витрати.
Та навіть у разі, якщо правила ретельно перевіряють перед впровадженням, не всі їхні наслідки можна передбачити. До того ж ринки, технології, моделі поведінки людей змінюються, і деякі правила через кілька років можуть не досягати мети. Тому невід'ємною частиною процесу регулювання має бути оцінювання постфактум.
При здійсненні такого оцінювання з'ясовується:
- чи є все ще вагоме обґрунтування для регулювання;
- чи досягнув регуляторний акт своїх цілей;
- чи призвів він до непотрібних витрат або інших негативних наслідків;
- чи є потреба внести зміни в акт або його скасувати.
Крім того, встановлені результати регулюючих дій порівнюють із тим, що могло би бути за відсутності регулювання. Перевірка регуляторних актів зазвичай проводиться кожні 3–5 років. Перевірку в коротший термін (через 1–2 роки) у низці країн передбачено для актів, прийнятих у терміновому порядку, без здійснення АРВ.
Величезна увага приділяється забезпеченню відкритості й прозорості за рахунок консультацій із зацікавленими особами та громадськістю при підготовці нових пропозицій, а також при проведенні «перевірки придатності» чинного законодавства. Більшість країн ЄС вклали значні кошти в створення урядових онлайн-порталів, які дають змогу краще спілкуватися із зацікавленими особами при розробці регуляторних актів. Водночас активно використовуються і традиційні форми — формальні й неформальні консультації, слухання тощо.
Україна: перевірка бюрократичних правил у ділі
У нашій країні ще 2003 року було прийнято Закон «Про основи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», який передбачає обов'язковий АРВ для регуляторних актів, що розробляються на всіх рівнях держуправління. Аби одержати зауваження і пропозиції, слід оприлюднити проєкти таких актів, провести консультації з підприємцями та громадськими об'єднаннями, відстежувати результативність регуляторних актів на основі кількісних і якісних показників. Погоджує проєкти регуляторних актів Державна регуляторна служба (ДРС). А при виявленні в чинному акті порушень принципів регуляторної політики вона має право призупинити дію такого акта. ДРС має більші повноваження, ніж відповідні органі в більшості країн ЄС, рішення яких мають рекомендаційний характер. Чим же пояснюється низька ефективність регуляторної політики в Україні?
Усе просто: теорія з практикою розходяться.
За інформацією ДРС, 2022 року органи виконавчої влади подали в службу 445 звітів про відстеження. При цьому 57% із них підготовлено з порушеннями. Типовою помилкою є відсутність даних про показники результативності регуляторного акта та обґрунтованого висновку про ступінь досягнення цілей, установлених при його прийнятті. Інформацію про кількість відповідних звітів, поданих у попередні роки, наведено в таблиці. Звичайно, на дані за 2022 рік вплинули війна, розв'язана Росією, й окупація частини території нашої країни. Але за вісім років (із 2013-го по 2021-й) кількість звітів зменшилася майже вдвічі. Як це могло статися, якщо щороку приймають сотні нових регуляторних актів?
Це дозволяє зробити висновок, що статті 10 і 11 вказаного вище закону фактично не працюють. Результативність більшості регуляторних актів не відстежується. Якщо ж відповідні звіти готують, то їх в основному складають формально. Влада діє за принципом «прийняв і забув», а застарілі норми залишаються чинними.
Немає ефективного механізму врахування думки громадськості й бізнес-співтовариства під час обговорення проєктів регуляторних актів і тим більше при відстеженні результативності таких актів. Наскільки обґрунтовані пропозиції і чи варто їх враховувати, вирішує відомство — розробник документа.
Як усе виправити?
У владних структурах, здається, усвідомили, що не можна обмежуватися ще однією кампанією з дерегулювання, а слід здійснити регуляторну реформу, тобто перейти до кращого регулювання. 27 липня ц.р. на сайті ДРС було оприлюднено проєкт змін до Закону «Про основи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності».
Передбачається створити Регуляторний портал, на якому мають розміщати проєкти регуляторних актів, АРВ, звіти про відстеження результативності й інші документи. Намічено, що розробник регуляторного акта буде зобов'язаний скласти протокол розгляду зауважень і пропозицій, опублікувати його на Регуляторному порталі й подати в ДРС разом із проєктом відповідного акта. Пропонується впровадити жорсткий контроль над заходами щодо відстеження результативності: при їхньому невиконанні у встановлені терміни дія регуляторного акта зупиняється.
Дія вказаного закону нині не поширюється на діяльність низки регуляторів: Національного банку України, Національної комісії з цінних паперів і фондового ринку, Ради з питань телебачення і радіомовлення і деяких інших. Планується скасувати ці обмеження.
Однак пропоновані заходи допомагають розв’язати далеко не всі проблеми. Адже значно важливіше домогтися, щоб відомства не готували відписок.
Для активнішого залучення громадськості та бізнес-співтовариства до перегляду законодавства доцільно публікувати на Регуляторному порталі плани заходів із відстеження результативності, а також проєкти відповідних звітів. Протокол розгляду зауважень і пропозицій до таких звітів також слід оприлюднювати і відправляти в ДРС.
Регуляторні органи не завжди зацікавлені в перегляді власних актів, навіть якщо вони призводять до непотрібних видатків. Важливо організувати незалежну перевірку регуляторних актів, які значно впливають на економіку й добробут або щодо яких є інформація про наявні проблеми. Доцільно доручити ДРС відстежувати результативність таких актів із залученням експертів і консультативних фірм. Список регуляторних актів, результативність яких відстежує ДРС, повинен щороку затверджувати Кабінет міністрів.
Задля зниження регуляторного навантаження доцільно використовувати компенсаційний підхід (відповідні норми містяться в законодавстві низки розвинених країн): прийняття регуляторних актів, що передбачають додаткові видатки підприємців з їхнього виконання, має супроводжуватися скасуванням або корегуванням інших актів, яке має забезпечити зменшення відповідних видатків у розмірі, що вдвічі перевищує розмір видатків, пов'язаних із новим регулюванням. Безумовно, ця вимога не має стосуватися регуляторних актів, які приймаються в рамках міжнародних зобов'язань держави, стосуються національної безпеки, регулюють податки й збори, а також надзвичайні ситуації, пов'язані з відповідальністю за невиконання законодавства або приймаються на термін до одного року.
Міжнародні експерти зазначали: ключова проблема України в тому, що держава функціонує настільки неякісно, що не лише не здатна виконувати свої обов'язки перед громадянами, а й заважає громадянам розв’язувати свої проблеми самостійно. Тому дієва регуляторна реформа — неодмінна умова швидкого відновлення економіки України після війни.