В Украине продолжается дерегулирование: межведомственная рабочая группа по ускоренному пересмотру инструментов государственного регулирования хозяйственной деятельности предлагает отменить более 200 таких инструментов, многие другие — изменить или оцифровать. Инициативы не новы, и главный вопрос: а вынесли ли мы уроки из предыдущих кампаний по дерегуляции?
Ведь процесс ни шатко ни валко идет с начала нулевых. Подходы к снаряду исполнительная власть делала и в 2005-м, и в 2015-м, и в 2019-м. Всякий раз публиковались бодрые отчеты о том, сколько регуляторных актов отменено, пересмотрено, каков экономический эффект от этих инициатив. После, правда, выяснилось, что в Украине все еще существует более тысячи инструментов госрегулирования (лицензий, разрешений, согласований и т.д.), и многие из них вреда приносят больше, чем пользы.
Как это регулируют в ЕС
В современных документах Евросоюза говорится не о дерегулировании, а о лучшем регулировании (better regulation). Это не просто изменение терминологии. Руководство ЕС стремится не к разовому пересмотру норм, а к созданию системы регулирования, которая обеспечивает достижение намеченных целей и минимизирует риски принятия актов, негативно влияющих на экономику и жизнь граждан. Краеугольным камнем такой системы является анализ регулирующего воздействия (АРВ). Это — формализованный процесс экспертизы проектов нормативных актов, призванный обеспечить, чтобы регулирующие меры принимались только в том случае, когда получаемые выгоды превышают связанные с ними издержки.
Но даже в тех случаях, когда правила тщательно проверяются перед введением, не все их последствия могут быть предсказаны. К тому же рынки, технологии, модели поведения людей изменяются, и некоторые правила через несколько лет могут не достигать цели. Поэтому неотъемлемой частью процесса регулирования должна быть оценка постфактум.
При проведении такой оценки выясняется:
- существует ли все еще веское обоснование для регулирования;
- достиг ли регуляторный акт своих целей;
- привел ли он к ненужным затратам или другим негативным последствиям;
- есть ли необходимость внесения изменений в акт или его отмены.
Кроме того, наблюдаемые результаты регулирующих действий сравниваются с тем, что могло бы произойти при отсутствии регулирования. Проверка регуляторных актов обычно проводится каждые 3–5 лет. Проверка в более короткие сроки (через 1–2 года) в ряде стран предусмотрена для актов, принятых в срочном порядке, без проведения АРВ.
Огромное внимание уделяется обеспечению открытости и прозрачности за счет консультаций с заинтересованными лицами и общественностью при подготовке новых предложений, а также при проведении «проверки пригодности» существующего законодательства. Большинство стран ЕС вложили значительные средства в создание правительственных онлайн-порталов, позволяющих лучше общаться с заинтересованными лицами при разработке регуляторных актов. В то же время активно используются и традиционные формы — формальные и неформальные консультации, слушания и т.д.
Украина: проверка бюрократических правил в деле
В нашей стране еще в 2003 году был принят Закон «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», предусматривающий обязательный АРВ для регуляторных актов, разрабатываемых на всех уровнях госуправления. С целью получения замечаний и предложений необходимо обнародовать проекты таких актов, провести консультации с предпринимателями и общественными объединениями, отслеживать результативность регуляторных актов на основе количественных и качественных показателей. Согласовывает проекты регуляторных актов Государственная регуляторная служба (ГРС). А при выявлении в действующем акте нарушений принципов регуляторной политики она имеет право приостановить действие такого акта. ГРС имеет большие полномочия, чем соответствующие органы в большинстве стран ЕС, решения которых носят рекомендательный характер. Чем же объясняется низкая эффективность регуляторной политики в Украине?
Все просто: теория с практикой расходятся.
По информации ГРС, в 2022 году органы исполнительной власти подали в службу 445 отчетов об отслеживании. При этом 57% из них подготовлены с нарушениями. Типичной ошибкой является отсутствие данных о показателях результативности регуляторного акта и обоснованного заключения о степени достижения целей, установленных при его принятии. Информация о количестве соответствующих отчетов, поданных в предыдущие годы, приведена в таблице. Конечно, на данные за 2022 год повлияли война, развязанная Россией, и оккупация части территории нашей страны. Но за восемь лет (с 2013-го по 2021-й) количество отчетов уменьшилось почти вдвое. Как это могло произойти, если каждый год принимаются сотни новых регуляторных актов?
Это позволяет сделать вывод о том, что статьи 10 и 11 вышеуказанного закона фактически не работают. Результативность большинства регуляторных актов не отслеживается. Если же соответствующие отчеты готовятся, то они в основном составлены формально. Власть действует по принципу «принял и забыл», а устаревшие нормы остаются в силе.
Нет эффективного механизма учета мнения общественности и бизнес-сообщества при обсуждении проектов регуляторных актов и тем более при отслеживании результативности таких актов. Насколько обоснованы предложения и стоит ли их учитывать, решает ведомство — разработчик документа.
Как все исправить?
Во властных структурах, кажется, осознали, что нельзя ограничиваться очередной кампанией по дерегулированию, а следует провести регуляторную реформу, то есть перейти к лучшему регулированию. 27 июля с.г. на сайте ГРС был обнародован проект изменений к Закону «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности».
Предусматривается создание Регуляторного портала, на котором должны размещаться проекты регуляторных актов, АРВ, отчеты об отслеживании результативности и другие документы. Намечено, что разработчик регуляторного акта будет обязан составить протокол рассмотрения замечаний и предложений, опубликовать его на Регуляторном портале и подать в ГРС вместе с проектом соответствующего акта. Предлагается ввести жесткий контроль мероприятий по отслеживанию результативности: при их невыполнении в установленные сроки действие регуляторного акта останавливается.
Действие вышеуказанного закона сейчас не распространяется на деятельность ряда регуляторов: Национального банка Украины, Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, Совета по вопросам телевидения и радиовещания и некоторых других. Планируется отменить эти ограничения.
Однако предлагаемые меры позволяют решить далеко не все проблемы. Ведь куда важнее добиться, чтобы ведомства не готовили отписки.
Для более активного привлечения общественности и бизнес-сообщества к пересмотру законодательства целесообразно публиковать на Регуляторном портале планы мероприятий по отслеживанию результативности, а также проекты соответствующих отчетов. Протокол рассмотрения замечаний и предложений к таким отчетам также должен быть обнародован и отправлен в ГРС.
Регуляторные органы не всегда заинтересованы в пересмотре собственных актов, даже если они приводят к ненужным расходам. Важно организовать независимую проверку регуляторных актов, которые значительно влияют на экономику и благосостояние или по которым есть информация о существующих проблемах. Целесообразно поручить ГРС отслеживать результативность таких актов с привлечением экспертов и консультативных фирм. Список регуляторных актов, результативность которых отслеживает ГРС, должен ежегодно утверждаться Кабинетом министров.
В целях снижения регуляторной нагрузки целесообразно использовать компенсационный подход (соответствующие нормы содержатся в законодательстве ряда развитых стран): принятие регуляторных актов, предусматривающих дополнительные расходы предпринимателей по их исполнению, должно сопровождаться отменой или корректировкой других актов, которая должна обеспечить уменьшение соответствующих расходов в размере, вдвое превышающем размер расходов, связанных с новым регулированием. Безусловно, это требование не должно касаться регуляторных актов, которые принимаются в рамках международных обязательств государства, касаются национальной безопасности, регулируют налоги и сборы, а также чрезвычайные ситуации, связаны с ответственностью за невыполнение законодательства или принимаются на срок до одного года.
Международные эксперты отмечали: ключевая проблема Украины в том, что государство функционирует настолько некачественно, что не только не способно выполнять свои обязанности перед гражданами, но и мешает гражданам решать свои проблемы самостоятельно. Поэтому действенная регуляторная реформа — необходимое условие быстрого восстановления экономики Украины после войны.