Цей рік став першим значним випробуванням для української влади в питанні ефективності та прозорості відбудови. Якщо торік більшість процедур здійснювали за прямими угодами, і особливих питань владі ніхто не ставив, то 2023-го ситуація змінилася. Суспільство знову почало цікавитися тим, куди і як витрачають державні кошти.
Україна також повинна продемонструвати світу, що вона готова чесно і без корупції витрачати гроші на потреби відновлення. Найкращий спосіб це довести — показати результат у власних програмах і проєктах.
За 2023 рік уряд затвердив фінансування для 424 проєктів відбудови на загальну суму понад 28 млрд грн. Одне з головних питань полягало в тому, як і на які проєкти витрачатимуть обмежені державні ресурси. Адже раніше ми вже мали досвід ковідних закупівель, коли гроші виділяли не на ті потреби, а суми закупівель часто були захмарними.
І хоч Кабінет міністрів нещодавно затвердив методику пріоритезації проєктів відбудови, питання ефективності відбору проєктів відновлення все ще не вирішено.
Довгий шлях методики пріоритезації
Механізм пріоритезації проєктів відбудови — це головний запобіжник можливих зловживань, які виникають, коли таке рішення ухвалює посадова особа. Відсутність політичного і суб’єктивного впливу гарантує, що проєкти відбиратимуть за об’єктивними критеріями.
Про таку методику в Україні почали говорити приблизно рік тому. Але затверджена в квітні постанова КМУ зазначала, що методика пріоритезації має, радше, рекомендаційний характер, а відбір повинен відбуватися «з урахуванням» певної методики. Далі Міністерству відновлення було відведено пів року, щоб розробити цю методику.
Завдання це досить складне, адже методика мала б виходити з визначених пріоритетів, а вони своєю чергою — зі стратегії відбудови, якої досі немає. Що, як і в якій послідовності ми маємо відбудовувати, уряд наразі не вирішив. І це призводить до того, що довкола відбудови постійно виникають конфліктні питання:
- чи можна витрачати кошти відбудови на об’єкти, яких не було пошкоджено;
- чи варто відбудовувати бібліотеки і будинки культури, коли ще не всі житлові будинки відновлено;
- чи слід вкладати сотні мільйонів у ремонт старих будівель або ж краще побудувати нові.
На перший раунд відбору проєктів відбудови з державного фонду Міжвідомча урядова робоча група вирішила застосувати драфт методики, який розробила TI Ukraine спільно з коаліцією громадських організацій RISE Ukraine. Вона базувалася на принципі пріоритетності потреб громад, які забезпечує проєкт. Найважливіші проєкти — ті, які забезпечують базові потреби населення: доступ до житла, електроенергії, опалення, водопостачання та ін. Далі проєкти розподіляються залежно від того, який рівень потреб населення вони забезпечують: екстрені служби, школи, лікарні, громадський транспорт, комунальні служби, адмінбудівлі, культура, дозвілля і спорт.
Під час першого засідання робочої групи методика фактично не мала впливу на відбір. Проєкти відбирали незалежно від оцінки пріоритетності, фактично у ручному режимі. У результаті уряд затвердив багато спірних проєктів, які не мали стосунку до пошкоджених або зруйнованих об’єктів. Наприклад, виділили 700 млн грн на два довоєнні проєкти ремонту лікарень у Житомирі і 400 млн грн — на будівництво дитячого садку і водогону в Одесі, проєкти яких затвердили ще 2021-го.
Основна аргументація полягала в тому, що цими об’єктами користуються, зокрема, внутрішньо переміщені особи, а значить, проєкт пов’язаний із потребами відбудови.
Під час другого засідання Міжвідомчої урядової робочої групи методику пріоритезації справді використали, відібравши проєкти з урахуванням бала оцінки. У результаті 93% фінансування пішло на відновлення житла, водопостачання, теплопостачання, шкіл і укриттів. Усі ці проєкти напряму стосувалися відновлення пошкоджених або зруйнованих об’єктів.
Втім, потім уряд прийняв іще кілька рішень про виділення коштів на проєкти за поданням міністерств і в межах пілотних проєктів без будь-якої пріоритезації.
Паралельно Мінвідновлення працювало над власним варіантом методики пріоритезації, яку розробляли експерти Світового банку. Зрештою у жовтні уряд її затвердив. Але навряд чи це істотно змінить ситуацію на майбутнє. Адже методика все ще залишається рекомендаційною, а значить, частина фінансування може проходити повз неї. І це не єдиний її недолік.
Теорія відносної пріоритезації
В основу фінальної версії методики лягла структура підходів Світового банку до відбору інфраструктурних проєктів. Тому вона вийшла досить складною. Методика включає 44 індикатори оцінки проєктів, зокрема щодо відповідності вимогам Паризької кліматичної угоди і Рамкової конвенції ООН про зміну клімату. Водночас відповідність/невідповідність таким індикаторам мають визначити самі заявники (тобто громади).
Коли інфраструктурні проєкти відбирає Світовий банк, кількість індикаторів не є суттєвою проблемою. Інституція має достатньо кваліфікованих експертів для оцінки, а самих проєктів не так і багато. Наприклад, 2023 року по всьому світу у Світового банку розпочався 381 проєкт. З них в Європі і Центральній Азії (до цього регіону відносять Україну) — 24.
Натомість у масштабах України і при її потребах відбудови йдеться про значно більшу кількість проєктів — про тисячі на рік. І щодо експертів, особливо на рівні невеликих громад, теж можуть виникнути проблеми.
Відповідно, якість заповнення інформації про проєкт може істотно різнитися, через що загальні результати пріоритезації матимуть істотну похибку.
Також методика передбачає, що проєкти оцінюватимуть групами. Найкращий проєкт із групи, який отримає найбільший відсоток за 44 індикаторами оцінки, матиме 100 балів. Бали решти формуватимуть залежно від співвідношення до показників найкращого.
Проблема полягає в тому, що така система оцінки досить відносна. Якщо оцінювати лише погані проєкти в одній групі, то якийсь із них однаково отримає найвищий бал, а решту оцінюватимуть відносно його показника. Отже, сьогодні один проєкт може мати 100 балів, а завтра — 10 залежно від того, до якого переліку його включити для оцінки.
Початковий варіант, що пропонував Світовий банк, більшою мірою акцентував увагу на великих інфраструктурних проєктах, пов’язаних із водопостачанням, дорогами та енергетикою, а не на соціальній інфраструктурі (що нормально для міжнародної фінансової установи, але не для державного фонду). Також фактор того, чи має об’єкт стосунок до наслідків бойових дій або ракетних обстрілів, майже не впливав на результати оцінювання.
Transparency International Ukraine брала участь в обговоренні цього варіанта методики та наполягала на її доопрацюванні. Цю проблему вдалося зменшити. Вагу індикаторів щодо того, чи пов’язаний проєкт із наслідками руйнувань, збільшили. А додаткові бали отримуватимуть не всі об’єкти інфраструктури, а лише пов’язані з подоланням наслідків збройної агресії. Також у межах співпраці експертів Світового банку, Міністерства відновлення та представників RISE Ukraine вдалося домовитися про збільшення ваги критеріїв для проєктів, пов’язаних із відновленням житла та житлом для внутрішньо переміщених осіб.
Отже, кінцевий варіант методики більш збалансований і орієнтується на різні типи потреб відбудови. Але проблеми складнощі та відносності наразі не вдалося вирішити. ТІ Ukraine стежитиме за досвідом її застосування і за тим, наскільки це матиме вплив на результати оцінювання.
Сліпа пріоритезація
Іншою великою проблемою відбудови є те, що зараз фактично не існує жодних формалізованих вимог до якості проєктів. Пріоритезація відбувається на рівні показників проєкту — кількість користувачів, тип об’єкта і таке інше. Але не на рівні того, наскільки якісно розроблено проєкт, чи обрано найдешевший спосіб реалізації та чи існує взагалі потреба в цьому проєкті.
На практиці сам ініціатор проєкту вирішує:
- чи треба аналізувати зміни, які відбулися після початку повномасштабної війни, і коригувати свою потребу відносно нових умов (наприклад, школу краще побудувати не на місці зруйнованої, а за кілька кварталів);
- як врахувати нові безпекові умови при відбудові старих об’єктів;
- чи варто відбудовувати об’єкти, які перебувають за межею нормативного терміну експлуатації та не мають архітектурної цінності, або ж краще будувати нові;
- чи слід обрати найоптимальніший варіант відбудови з огляду на його вартість і ефект для населення або ж можна обрати найдорожчий.
Ці та багато інших питань віддають на розсуд громадам, які мають самі визначити, що і як відбудувати. Але зараз уже є приклади, коли місцева влада обирає найдорожчий і найменш ефективний варіант. Наприклад, відновлює старі панельні багатоповерхівки за вартість, яка перевищує ціну будівництва нового сучасного житла.
В умовах обмежених ресурсів і колосальних потреб відбудови це може призвести до того, що більшість потрібних проєктів так і не дочекаються своєї черги, а кошти підуть на інші проєкти.
Однак ми сподіваємося, що цього вдасться уникнути, якщо держава визначить чіткі та обов’язкові підходи до формування проєктів відбудови, що базуватимуться на єдиній стратегії.
Отже, що ще потрібно зробити
Досвід першого року розподілу фінансування проєктів відбудови лише підкреслив, що робити це треба за єдиною методикою. Добре, що її нарешті ухвалили, але вона має бути обов’язковою. Частина фінансування дійсно може йти на невідкладні проєкти, які виникають через війну, наприклад, на подолання екологічних катастроф на кшталт руйнування дамби Каховської ГЕС. Але більшість фінансових ресурсів має розподілятися за чіткими правилами.
Щоб фінансування отримували справді найкращі і найнагальніші проєкти, необхідно, по-перше, затвердити стратегію відбудови, яка визначатиме підходи до відновлення (які об’єкти відбудовуються першочергово в межах швидкої відбудови, а які об’єкти не варто відновлювати до початку великої відбудови). По-друге, визначити вимоги до розробки проєктів відбудови, зокрема щодо того, чи варто відбудовувати об’єкти старше 40–50 років, як визначити більш ефективний спосіб відбудови (чи варто відновлювати об’єкт, якщо вартість будівництва нового є меншою), які кроки треба зробити, щоб актуалізувати потребу та скорегувати характеристики потрібного об’єкта. І, по-третє, впровадити моніторинг якості й ефективності запропонованих проєктів, щоб пріоритезація і виконання вимог до якості проєктів не були формальними.
Публікацію підготовлено за підтримки USAID (UK aid проєкту «Прозорість та підзвітність у державному управлінні та послугах/TAPAS»