Этот год стал первым серьезным испытанием для украинской власти в вопросе эффективности и прозрачности восстановления. Если в прошлом году большинство процедур осуществляли по прямым соглашениям, и особых вопросов власти никто не задавал, то в 2023-м ситуация изменилась. Общество опять начало интересоваться тем, куда и как расходуют государственные средства.
Украина также должна продемонстрировать миру, что она готова честно и без коррупции тратить деньги на потребности восстановления. Лучший способ это доказать — продемонстрировать результат в собственных программах и проектах.
За 2023 год правительство утвердило финансирование для 424 проектов восстановления на общую сумму более 28 млрд грн. Один из главных вопросов заключался в том, как и на какие проекты будут тратить ограниченные государственные ресурсы. Ведь раньше у нас уже был опыт ковидных закупок, когда деньги выделяли не на те потребности, а суммы закупок часто были заоблачными.
И хотя Кабинет министров недавно утвердил методику приоритезации проектов восстановления, вопрос эффективности отбора проектов восстановления все еще не решен.
Долгий путь методики приоритезации
Механизм приоритезации проектов восстановления — это главный предохранитель возможных злоупотреблений, возникающих, когда такое решение принимает должностное лицо. Отсутствие политического и субъективного влияния гарантирует, что проекты будут отбирать по объективным критериям.
О подобной методике в Украине начали говорить примерно год назад. Но утвержденное в апреле постановление КМУ отмечало, что методика приоритезации носит, скорее, рекомендательный характер, а отбор должен происходить с учетом определенной методики. Затем Министерству восстановления отвели полгода, чтобы разработать эту методику.
Задача эта достаточно сложная, ведь методика должна исходить из определенных приоритетов, а они в свою очередь — из стратегии восстановления, которой до сих пор нет. Что, как и в какой последовательности мы должны восстанавливать, правительство пока не решило. И это приводит к тому, что вокруг восстановления постоянно возникают конфликтные вопросы:
- можно ли расходовать средства восстановления на объекты, которые не были повреждены;
- стоит ли восстанавливать библиотеки и дома культуры, когда еще не все жилые дома отстроены;
- следует ли вкладывать сотни миллионов в ремонт старых зданий или лучше построить новые.
На первый раунд отбора проектов восстановления из государственного фонда Межведомственная правительственная рабочая группа решила применить драфт методики, который разработала TI Ukraine совместно с коалицией общественных организаций RISE Ukraine. Она базировалась на принципе приоритетности нужд громад, которые обеспечивает проект. Самые важные проекты — те, которые обеспечивают базовые потребности населения: доступ к жилью, электроэнергии, отоплению, водоснабжению и прочему. Затем проекты распределяются в зависимости от того, какой уровень потребностей населения они обеспечивают: экстренные службы, школы, больницы, общественный транспорт, коммунальные службы, админздания, культура, досуг и спорт.
В ходе первого заседания рабочей группы методика фактически не влияла на отбор. Проекты отбирали независимо от оценки приоритетности, фактически в ручном режиме. В результате правительство утвердило много спорных проектов, не имевших отношения к поврежденным или разрушенным объектам. Например, выделили 700 млн грн на два довоенных проекта ремонта больниц в Житомире и 400 млн грн — на строительство детского сада и водопровода в Одессе, проекты которых утвердили еще в 2021-м.
Основная аргументация заключалась в том, что этими объектами пользуются, в частности, внутренне перемещенные лица, а значит, проект связан с нуждами восстановления.
На втором заседании Межведомственной правительственной рабочей группы методику приоритезации действительно использовали, отобрав проекты с учетом балла оценки. В результате 93% финансирования пошло на восстановление жилья, водоснабжения, теплоснабжения, школ и укрытий. Все эти проекты напрямую касались восстановления поврежденных или разрушенных объектов.
Впрочем, потом правительство приняло еще несколько решений о выделении средств на проекты по представлению министерств и в рамках пилотных проектов без какой-либо приоритезации.
Параллельно Минвосстановления работало над собственным вариантом методики приоритезации, которую разрабатывали эксперты Всемирного банка. В итоге в октябре правительство ее утвердило. Но вряд ли это существенным образом изменит ситуацию на будущее. Ведь методика все еще остается рекомендательной, а значит, часть финансирования может проходить мимо нее. И это не единственный ее недостаток.
Теория относительной приоритезации
В основу финальной версии методики легла структура подходов Всемирного банка к отбору инфраструктурных проектов. Поэтому она вышла довольно сложной. Методика включает 44 индикатора оценки проектов, в частности по соответствию требованиям Парижского климатического соглашения и Рамочной конвенции ООН об изменении климата. При этом соответствие/несоответствие таким индикаторам должны определить сами заявители (то есть громады).
Когда инфраструктурные проекты отбирает Всемирный банк, количество индикаторов не является серьезной проблемой. У института достаточно квалифицированных экспертов для оценки, а самих проектов не так много. Например, в 2023 году по всему миру у Всемирного банка начался 381 проект. Из них в Европе и Центральной Азии (к этому региону относят Украину) — 24.
Зато в масштабах Украины и при ее потребностях восстановления речь идет о значительно большем количестве проектов — о тысячах в год. И с экспертами, особенно на уровне небольших громад, тоже могут возникнуть проблемы.
Соответственно, качество заполнения информации о проекте может существенно отличаться, из-за чего общие результаты приоритезации будут иметь значительную погрешность.
Также методика предусматривает, что проекты будут оценивать группами. Лучший проект из группы, который получит наибольший процент по 44 индикаторам оценки, оценят в 100 баллов. Баллы остальных будут формировать в зависимости от соотношения к показателям лучшего.
Проблема заключается в том, что такая система оценки довольно относительна. Если оценивать только плохие проекты в одной группе, то какой-то из них все равно получит наивысший балл, а остальные будут оценивать относительно его показателя. Так что сегодня один проект может иметь 100 баллов, а завтра — 10 в зависимости от того, в какой перечень его включить для оценки.
Первоначальный вариант, предлагавшийся Всемирным банком, в большей степени акцентировал внимание на крупных инфраструктурных проектах, связанных с водоснабжением, дорогами и энергетикой, а не на социальной инфраструктуре (что нормально для международного финансового учреждения, но не для государственного фонда). Также фактор того, имеет ли объект отношение к последствиям боевых действий или ракетных обстрелов, почти не влиял на результаты оценивания.
Transparency International Ukraine принимала участие в обсуждении этого варианта методики и настаивала на ее доработке. Эту проблему удалось уменьшить. Вес индикаторов относительно того, связан ли проект с последствиями разрушений, увеличили. А дополнительные баллы будут получать не все объекты инфраструктуры, а лишь связанные с преодолением последствий вооруженной агрессии. Также в рамках сотрудничества экспертов Всемирного банка, Министерства восстановления и представителей RISE Ukraine удалось договориться об увеличении веса критериев для проектов, связанных с восстановлением жилья и жильем для внутренне перемещенных лиц.
Таким образом, окончательный вариант методики более сбалансированный и ориентируется на разные типы потребностей восстановления. Но проблему сложности и относительности пока не удалось решить. ТІ Ukraine будет следить за опытом ее применения и за тем, насколько это повлияет на результаты оценивания.
Слепая приоритезация
Другой большой проблемой восстановления является то, что сейчас фактически нет каких-либо формализованных требований к качеству проектов. Приоритезация происходит на уровне показателей проекта — количество пользователей, тип объекта и так далее. Но не на уровне того, насколько качественно разработан проект, или выбран наиболее дешевый способ реализации и есть ли вообще потребность в этом проекте.
На практике сам инициатор проекта решает:
- надо ли анализировать изменения, произошедшие после начала полномасштабной войны, и корректировать свою потребность относительно новых условий (например, школу лучше построить не на месте разрушенной, а в нескольких кварталах от нее);
- как учесть новые условия безопасности при восстановлению старых объектов;
- следует ли восстанавливать объекты, находящиеся за пределами нормативного срока эксплуатации и не имеющие архитектурной ценности, или же лучше строить новые;
- стоит ли выбрать оптимальный вариант восстановления с учетом его стоимости и эффекта для населения или же можно выбрать самый дорогой.
Эти и многие другие вопросы передают на усмотрение громадам, которые должны сами определить, что и как восстанавливать. Но сейчас уже есть примеры, когда местная власть выбирает наиболее дорогой и наименее эффективный вариант. Например, восстанавливает старые панельные многоэтажки за стоимость, которая превышает цену строительства нового современного жилья.
В условиях ограниченных ресурсов и колоссальных потребностей восстановления это может привести к тому, что большинство нужных проектов так и не дождутся своей очереди, а средства уйдут на другие проекты.
Но мы надеемся, что этого удастся избежать, если государство определит четкие и обязательные подходы к формированию проектов восстановления, которые будут базироваться на единой стратегии.
Итак, что еще надо сделать
Опыт первого года распределения финансирования проектов восстановления только подчеркнул, что делать это нужно по единой методике. Хорошо, что ее наконец приняли, но она должна быть обязательной. Часть финансирования действительно может идти на неотложные проекты, возникающие из-за войны, например, на преодоление экологических катастроф наподобие разрушения дамбы Каховской ГЭС. Но большинство финансовых ресурсов должны распределяться согласно четким правилам.
Чтобы финансирование получали действительно лучшие и самые неотложные проекты, необходимо, во-первых, утвердить стратегию восстановления, которая будет определять подходы к нему (какие объекты восстанавливаются в первую очередь в рамках быстрого восстановления, а какими объектами не следует заниматься до начала большого восстановления). Во-вторых, определить требования к разработке проектов восстановления, в частности относительно того, следует ли восстанавливать объекты старше 40–50 лет, как определить более эффективный способ восстановления (следует ли восстанавливать объект, если стоимость строительства нового меньше), какие шаги надо сделать, чтобы актуализировать потребность и скорректировать характеристики нужного объекта. И, в-третьих, внедрить мониторинг качества и эффективности предложенных проектов, чтобы приоритезация и выполнение требований к качеству проектов не были формальными.
Публикация подготовлена при поддержке USAID (UK aid проекта «Прозрачность и подотчетность в государственном управлении и услугах/TAPAS»