Україна потрапила в петлю стрічки Мебіуса.
Ситуація непроста, оскільки від того, яке вирішення проблеми вибере Київ, значною мірою залежить і подальша санкційна політика міжнародної спільноти проти Росії, а також відносини України зі США та ЄС і стійкість системи міжнародного торгового права. Непередбачені ж ускладнення виникли внаслідок двох спорів між Києвом та Москвою, які розглядаються в СОТ, - справи DS512 "Росія - заходи щодо транзитного руху" і справи DS525 "Україна - заходи щодо торгівлі товарами та послугами".
У першому випадку, який стосується обмежень РФ транзиту українських товарів через російську територію в Казахстан і Киргизстан, Київ виступає позивачем. У другому - відповідачем: торік Москва, оскаржуючи понад десяток українських законодавчих і нормативних актів, подала до СОТ комплексний позов проти України стосовно всіх санкцій, впроваджених Києвом щодо Росії, починаючи з 2014-го по травень 2017-го.
Зокрема, ідеться про заборону ввезення в Україну товарів, вироблених у РФ; про впровадження особливого режиму оподатковування, застосовуваного при ввезенні вживаних російських автомобілів; про ембарго на поширення й демонстрацію художніх фільмів та російських програм, а також про обмеження доступу іноземної друкованої продукції з антиукраїнським змістом; про призупинення акредитації російських журналістів при органах влади України тощо.
Ставки при розгляді цих позовів значно вищі, ніж у трьох інших спорах між Києвом і Москвою, що розглядаються в рамках СОТ: DS493 (про українські антидемпінгові заходи щодо аміачної селітри з Росії), DS499 (про заборону РФ імпорту українських вагонів та залізничного обладнання) і DS532 (про впровадження РФ обмеження імпорту продуктів харчування і промислових товарів українського походження).
Та у справах DS512 і DS525 ідеться не про антидемпінгові заходи. Річ у тому, що в цих двох випадках захист базується на ст. XXI "Винятки з міркувань безпеки" Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГАТТ). Аргументуючи свою позицію, у справі DS512 на цю статтю посилається Росія, а у справі DS525 - Україна.
Ст. XXI ГАТТ дозволяє застосовувати торговельні обмежувальні заходи у вигляді винятку й дає країнам право самостійно вживати будь-яких заходів, які вони визнають необхідними для захисту інтересів своєї безпеки. Специфіка цієї статті в тому, що вона є "перехідником", що пов'язує різні сфери міжнародного права - міжнародного торгового і міжнародної безпеки.
До травня минулого року, коли Москва подала позов проти України, питання санкцій взагалі ніколи не було предметом звернення в СОТ. Тому й ст. XXI ГАТТ жодного разу не піддавалася офіційному тлумаченню суддями. Впродовж останніх двох десятиліть існувала джентльменська домовленість: санкції - політична проблема, а не питання політики протекціонізму, коли влада захищає місцевого товаровиробника.
Інструмент санкцій, які входять у систему права міжнародної безпеки, активно використовують країни в досягненні політичних цілей. Насамперед це стосується Сполучених Штатів. Дії Вашингтона нерідко стають предметом жорсткої критики. І не тільки Росії чи Китаю, а й його партнерів із Європейського Союзу. Адже американська адміністрація часто вдається до заходів, що суперечать інтересам європейських компаній. Наприклад, в Ірані.
Невипадково санкції неодноразово ставали предметом запеклого спору між Вашингтоном і Брюсселем. Нині в Євросоюзі обговорюють санкції Сполучених Штатів проти енергетичного сектора Російської Федерації. У Старому Світі підозрюють, що Вашингтон бореться за енергетичний ринок ЄС і, прибираючи російського конкурента, "підсаджує" Європу на скраплений газ із Нового Світу.
Прикметно, що РФ не подала позовів проти США та ЄС, хоча вони запровадили проти неї персональні й секторальні санкції. І ці обмеження за своїм змістом вагоміші, а за наслідками - більш значні, ніж заходи, впроваджені Україною. Очевидно, в Москві спочатку хочуть протестувати позов на прикладі України. Тому невипадково у Вашингтоні, Брюсселі та інших столицях пильно стежать за розгортанням подій в українсько-російському спорі в рамках СОТ. Зокрема, особливу увагу приділяють справі DS525.
Її специфіка в тому, що спір стосується не так торгових аспектів українсько-російських відносин, як політичних. Адже санкції проти РФ (що передбачають, зокрема, й призупинення акредитації російських журналістів при органах влади України) - це політична відповідь офіційного Києва на гібридну війну Москви проти України.
Результати справи DS525 невизначені. Але, чи Україна переможе, чи зазнає поразки, вердикт суддів становитиме серйозну проблему для нинішньої системи міжнародного торгового права та права міжнародної безпеки.
У разі виграшу Києва є ймовірність, що держави зловживатимуть ст. XXI ГАТТ, аргументуючи нею свою протекціоністську політику. Програш же України загрожує не тільки послабити санкційний тиск на Росію, а й обмежити можливості держав, котрі активно використовують санкції як елемент своєї зовнішньої політики. Така перспектива не влаштовує багатьох. І дратує партнерів України, які разом із нашою країною впровадили санкції проти Росії.
Немає жодних сумнівів, що вслід за Москвою й інші жертви ембарго звернуться в СОТ із позовами стосовно правомірності застосування санкцій. І вже не Україна, а США і ЄС муситимуть пояснювати групі експертів причини своїх рішень. Очевидно, що такий розвиток подій не влаштовує американців. Але ситуація виглядатиме ще гірше, якщо Вашингтон, наприклад, програє в СОТ справу Москві. Безумовно, рішення суддів можна ігнорувати. Але тоді легітимність односторонніх санкцій буде підірвано.
Такі наслідки справи DS525 тривожать американців. Це в Києві віднедавна стали розуміти. Як і те, що для Кремля у випадку зі справами DS512 і DS525 важлива не тільки перемога, а й можливість зіштовхнути Україну і США, створивши додаткові мікротріщини в україно-американських відносинах.
Поки що розгляд справи DS525 заморожений. Після того, як минулого літа відбулися українсько-російські консультації, російська делегація так і не виступила з вимогою створити третейську групу експертів, які й розглядатимуть питання, чи дотримувалася Україна базових положень СОТ, приймаючи рішення про впровадження санкцій проти РФ. Причина припинення в тому, що росіяни очікують, чим обернеться розгляд справи DS512.
Для розгляду цього спору, що стосується обмежень РФ транзиту українських товарів через російську територію в Казахстан і Киргизстан, уже сформовано групу експертів. І Україна, і Росія надали свої аргументи. На початку року відбулися перші усні слухання.
У справі DS512 для офіційного Києва є багато ризиків. У випадку поразки і далі діятимуть обмеження для транзиту українських товарів через Росію, у Кремлі лунатимуть переможні фанфари, а на адресу української влади посиплються обвинувачення в нерозторопності. Якщо ж Україна виграє спір, то Росія розморозить справу DS525. І тоді Київ муситиме пояснювати причини заборони російських книжок та відмови в акредитації російським журналістам.
Крім того, справа DS512 продемонструвала різницю підходів США і ЄС до політики санкцій. Якщо Євросоюз із розумінням ставиться до позиції України, яка вимагає від Росії пояснень, чим транзит товарів через російську територію в Казахстан і Киргизстан загрожує безпеці РФ, - то Штати в даному випадку поділяють погляд російської сторони на право Москви приймати таке рішення.
Звісно ж, США не стали на бік Росії в цьому українсько-російському спорі. Насправді Вашингтон хвилює тільки одне: ніхто не повинен посягати на право країни застосувати ст. XXI ГАТТ. Для американців уже поразкою виглядатиме рішення суддів, які зобов'яжуть росіян пояснити, чому Москва використала ст. XXI.
Особливо очевидним це стає у зв'язку з наміром Білого дому ввести мито в розмірі 25% на імпорт сталі і 10% - на алюміній. На думку Міністерства торгівлі США, імпорт цих металів загрожує національній безпеці.
Вибратися з петлі стрічки Мебіуса, одночасно дотримуючись своїх інтересів, Україні буде надзвичайно важко.
Багато що залежить від того, як судді сформулюють свій вердикт у справі DS512. Не виключено, що буде рішення, котре дозволить зберегти обличчя всім. Наприклад, судді можуть дійти висновку, що Росія порушила ст. V ГАТТ, до якої апелює Україна, але РФ мала право на це, беручи до уваги ст. XXI. Для Києва, враховуючи викладені вище обставини, ця постанова, можливо, була б оптимальним варіантом.
Але, доки немає рішенні суддів у справі DS512, треті сторони намагаються знайти взаємоприйнятий вихід із ситуації. Минулого літа в СОТ запропонували своє посередництво в урегулюванні спору між Києвом та Москвою. В організації запевняли: оскільки і у справі DS512, і в справі DS525 фігурує ст. XXI ГАТТ, то це - одне правове питання. Тому Україні пропонували об'єднати два спори в один.
Київ тоді промовчав. Можливо, тому, що побачив для себе негативні політичні наслідки від такого посередництва СОТ. Адже об'єднання двох справ в одну означає, що Україні й Росії пропонуватимуть компроміси. А отже, доведеться йти на певні поступки. Зокрема і в питанні послаблення санкцій проти РФ.
Негативна реакція українського суспільства на цей крок прогнозована. Але Київ, можливо, не до кінця прорахував реакцію Вашингтона. Очевидно, українська сторона тоді дійшла висновку, що пом'якшення санкцій з боку України може викликати роздратування США і ЄС, оскільки це торкається досить чутливих сфер: Вашингтон і Брюссель впровадили персональні й секторальні санкції проти Росії, внаслідок чого американські та європейські компанії зазнають збитків.
Зважаючи на все, пропозиції функціонерів СОТ ще не зняті з порядку денного, і перед Києвом стоїть складний вибір. Але непроста ситуація потребує нестандартних рішень. Тому Києву важливо правильно розставити пріоритети й бути готовим виявити гнучкість у переговорах, щоб розгляд справ DS512 і DS525 не вплинув на санкційну політику проти Росії.
Оскільки з моменту російської агресії Київ виступав за жорсткішу політику міжнародної спільноти стосовно Москви, нашій країні важливо зберегти політику обмежувальних заходів проти Росії. І мета Києва, як у справі DS512, так і в справі DS525, - завершити процеси так, щоб Україна залишилася в нормальних відносинах і зі США, і з ЄС, а Москва не розбила загальний фронт санкцій проти РФ.