Украина попала в петлю ленты Мёбиуса.
Ситуация непростая, поскольку от того, какое решение проблемы выберет Киев, во многом зависит и дальнейшая санкционная политика международного сообщества против России, и отношения Украины с США и ЕС, и устойчивость системы международного торгового права.
Непредвиденные же осложнения возникли вследствие двух споров между Киевом и Москвой, рассматриваемых в ВТО, - дела DS512 "Россия - меры относительно транзитного движения" и дела DS525 "Украина - меры относительно торговли товарами и услугами".
В первом случае, касающемся ограничений РФ транзита украинских товаров через российскую территорию в Казахстан и Кыргызстан, Киев выступает истцом. Во втором - ответчиком: в прошлом году Москва, оспаривая более десяти украинских законодательных и нормативных актов, подала в ВТО комплексный иск против Украины по всем санкциям, введенным Киевом в отношении России, начиная с 2014-го по май 2017-го.
В частности, речь идет о запрете ввоза в Украину товаров, произведенных в РФ; о введении особого режима налогообложения, применяемого при ввозе подержанных российских автомобилей; об эмбарго на распространение и демонстрацию художественных фильмов и российских программ, а также об ограничении доступа иностранной печатной продукции с антиукраинским содержанием; о приостановлении аккредитации российских журналистов при органах власти Украины и т.д.
Ставки при рассмотрении данных исков куда выше, нежели в трех других спорах между Киевом и Москвой, рассматриваемых в рамках ВТО: DS493(об украинских антидемпинговых мерах в отношении аммиачной селитры из России), DS499 (о запрете РФ импорта украинских вагонов и железнодорожного оборудования) и DS532 (о введенном РФ ограничении импорта продуктов питания и промышленных товаров украинского происхождения).
Но в случае с делами DS512 и DS525 речь идет не об антидемпинговых мерах. Все дело в том, что в этих двух случаях защита основывается на ст. XXI "Исключения по соображениям безопасности" Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ). Аргументируя свою позицию, в деле DS512 на данную статью ссылается Россия, а в деле DS525 - Украина.
Ст. XXI ГАТТ разрешает применение торговых ограничительных мер в виде исключения и предоставляет странам право самостоятельно принимать любые меры, которые они сочтут необходимыми для защиты интересов своей безопасности. Специфика данной статьи в том, что она является "переходником", связывающим разные сферы международного права - международного торгового и международной безопасности.
До мая прошлого года, когда Москва подала иск против Украины, вопрос санкций вообще никогда не был предметом обращения в ВТО. Поэтому и ст. XXI ГАТТ ни разу не подвергалась официальному толкованию судьями. На протяжении последних двух десятилетий существовала джентльменская договоренность: санкции - политическая проблема, а не вопрос политики протекционизма, когда власти защищают местного товаропроизводителя.
Инструмент санкций, входящих в систему права международной безопасности, активно используют страны в достижении политических целей. Прежде всего, это касается Соединенных Штатов. Действия Вашингтона нередко становятся предметом жесткой критики. И не только России или Китая, но и его партнеров из Европейского Союза. Ведь часто американская администрация принимает меры, противоречащие интересам европейских компаний. Например, в Иране.
Не случайно санкции не раз становились предметом ожесточенного спора между Вашингтоном и Брюсселем. Нынче в Евросоюзе обсуждают вопрос санкций Соединенных Штатов против энергетического сектора Российской Федерации. В Старом свете подозревают, что Вашингтон ведет борьбу за энергетический рынок ЕС и, убирая российского конкурента, "подсаживает" Европу на сжиженный газ из Нового света.
Примечательно, что РФ не подала иски против США и ЕС, хотя они ввели против нее персональные и секторальные санкции. И эти ограничения по своему содержанию более весомые, а по последствиям - более значительные, нежели меры, введенные Украиной. Видимо, в Москве для начала хотят протестировать иск на примере Украины. Поэтому не случайно в Вашингтоне, Брюсселе и прочих столицах пристально наблюдают за тем, как развиваются события в украино-российском споре в рамках ВТО. В частности, особое внимание уделяется делу DS525.
Его специфика в том, что спор касается не столько торговых аспектов украино-российских отношений, сколько политических. Ведь санкции против РФ (предусматривающие, в том числе, и приостановление аккредитации российских журналистов при органах власти Украины) - это политический ответ официального Киева на гибридную войну Москвы против Украины.
Результаты дела DS525 неопределенны. Но и при победе Украины, и при ее поражении вердикт судей будет представлять серьезную проблему для нынешней системы международного торгового права и права международной безопасности.
В случае выигрыша Киева существует вероятность, что государства будут злоупотреблять ст. XXI ГАТТ, аргументируя ею свою протекционистскую политику. Проигрыш же Украины грозит не только ослабить санкционное давление на Россию, но и ограничить возможности государств, активно использующих санкции в качестве элемента своей внешней политики. Подобная перспектива не устраивает многих. И вызывает раздражение партнеров Украины, которые вместе с нашей страной ввели санкции против России.
Нет никаких сомнений, что вслед за Москвой и другие жертвы эмбарго обратятся в ВТО с исками относительно правомерности применения санкций. И уже не Украина, а США и ЕС вынуждены будут пояснять группе экспертов причины своих решений. Очевидно, что подобное развитие событий не устраивает американцев. Но ситуация будет выглядеть еще хуже, если Вашингтон, например, проиграет в ВТО дело Москве. Безусловно, решение судей можно проигнорировать. Но тогда легитимность односторонних санкций будет подорвана.
Подобные последствия дела DS525 тревожат американцев. Это в Киеве с недавнего времени стали понимать. Как и то, что для Кремля в случае с делами DS512 и DS525 важна не только победа, но и возможность столкнуть Украину и США, создав дополнительные микротрещины в украино-американских отношениях.
Пока рассмотрение дела DS525 заморожено. После того как минувшим летом состоялись украино-российские консультации, российская делегация так и не потребовала создать третейскую группу экспертов, которые и будут рассматривать вопрос - придерживалась ли Украина базовых положений ВТО, когда принимала решение о введении санкций против РФ. Причина приостановки в том, что россияне ожидают, чем обернется рассмотрение дела DS512.
По этому спору, касающемуся ограничений РФ транзита украинских товаров через российскую территорию в Казахстан и Кыргызстан, уже сформирована группа экспертов. И Украина, и Россия представили свои аргументы. В начале года прошли первые устные слушания.
В деле DS512 для официального Киева много рисков. В случае поражения и далее будут действовать ограничения для транзита украинских товаров через Россию, в Кремле будут трубить в победные фанфары, а в адрес украинской власти прозвучат обвинения в нерасторопности. Если же Украина выигрывает спор, то Россия размораживает дело DS525. И тогда Киев вынужден будет объяснять причины запрета российских книг и отказа в аккредитации российским журналистам.
Кроме того, дело DS512 продемонстрировало разницу подходов США и ЕС к политике санкций. Если Евросоюз с пониманием относится к позиции Украины, требующей от России пояснить, почему транзит товаров через российскую территорию в Казахстан и Кыргызстан угрожает безопасности РФ, то Штаты в данном случае разделяют взгляд российской стороны на право Москвы принимать подобное решение.
Конечно же, США не стали на сторону России в этом украино-российском споре. На самом деле, Вашингтон волнует только одно: никто не должен посягать на право страны применить ст. XXI ГАТТ. Для американцев уже поражением будет выглядеть решение судей, обязывающих россиян пояснить, почему Москва использовала ст. XXI.
Особенно очевидным это становится в связи с намерением Белого дома ввести пошлину в размере 25% на импорт стали и 10% - на алюминий. По мнению Министерства торговли США, импорт этих металлов угрожает национальной безопасности.
Выбраться из петли ленты Мебиуса, одновременно соблюдая свои интересы, Украине будет чрезвычайно трудно.
Многое зависит от того, как судьи сформулируют свой вердикт по делу DS512. Не исключено, что будет решение, позволяющее сохранить лицо всем. Например, судьи могут прийти к выводу, что Россия нарушила ст. V ГАТТ, к которой апеллирует Украина, но РФ имела право на это, принимая во внимание ст. XXI. Для Киева, учитывая вышеизложенные обстоятельства, данное постановление, возможно, было бы оптимальным вариантом.
Но пока нет решения судей по делу DS512, третьи стороны пытаются найти взаимоприемлемый выход из ситуации. Прошлым летом в ВТО предложили свое посредничество в урегулировании спора между Киевом и Москвой. В Организации убеждали: поскольку и в деле DS512, и в деле DS525 фигурирует ст. XXI ГАТТ, то это - один правовой вопрос. Поэтому Украине предлагали объединить два спора в один.
Киев тогда промолчал. Возможно потому, что увидел для себя негативные политические последствия от такого посредничества ВТО. Ведь соединение двух дел в одно означает, что Украине и России будут предлагать компромиссы. А значит, придется идти на определенные уступки. В том числе и в вопросе ослабления санкций в отношении РФ.
Негативная реакция украинского общества на этот шаг прогнозируема. Но Киев, возможно, не до конца просчитал реакцию Вашингтона. Очевидно, украинская сторона тогда пришла к выводу, что смягчение санкций со стороны Украины может вызвать раздражение США и ЕС, поскольку затрагиваются весьма чувствительные сферы: Вашингтон и Брюссель ввели персональные и секторальные санкции против России, вследствие чего американские и европейские компании несут убытки.
Судя по всему, предложение функционеров ВТО еще не снято с повестки, и перед Киевом стоит сложный выбор. Но непростая ситуация требует нестандартных решений. Поэтому Киеву важно правильно расставить приоритеты и быть готовым проявить гибкость в переговорах, дабы рассмотрение дел DS512 и DS525 не оказало влияния на санкционную политику против России.
Учитывая, что с момента российской агрессии Киев выступал за ужесточение политики международного сообщества в отношении Москвы, нашей стране важно сохранить эту политику. И цель Киева как в деле DS512, так и в деле DS525 - завершить процессы так, чтобы Украина осталась в нормальных отношениях с США и ЕС, а Москва не разбила общий фронт санкций против РФ.