Більшість співвітчизників, навіть прогресивних, сприймають питання державних інститутів, таких як бюрократія, суд, правоохоронні та контрольні органи, переважно як проблему «справедливості». Без якої жити, звісно, кепсько, але можна, поки є що «пожерти». Найбільш просунуті знають про роль інститутів у залученні інвестицій і взагалі розвитку економіки — тому борються за них задля світлого економічного майбутнього. Однак наразі склалася (причому вже не вперше) ситуація, коли інститути, перефразовуючи образний вислів Ярослава Грицака, «мастяться на хліб»: без прориву в їх розвитку на Україну чекає чергова економічна криза. Точніше, політекономічна або інституційно-економічна — втім, як і майже всі попередні.
Всі попередні кризи, пережиті Україною, були кризами перепривласнення ренти, — єдиним винятком став 2008 рік, коли ми вперше і востаннє у своїй історії зіштовхнулися з класичною циклічною кризою. Природа всіх попередніх була політико-економічною: доки є різного калібру олігархи, котрі живуть на ренту, потрібні й відповідного рівня арбітри. Без них у системі «немає порядку». Нескоординована конкуренція за ренти виснажує їхні джерела приблизно так само, як неконтрольований вилов риби.
У результаті, варто арбітрові ослабнути або знехтувати своїми «обов’язками», як виникає фіскальна криза: так було у 1992–1993 роках, 1998-го і 2013 років. В останньому випадку тому, що Янукович проміняв позицію «арбітра» на особисте збагачення і сам брав найактивнішу участь у привласненні ренти. Тож у 2014–2015 роках країна розплачувалася насамперед за минуле: гроші в бюджеті скінчилися ще до Майдану, який, на жаль, не зміг (поки що) змінити систему настільки радикально, щоб вона могла обійтися без арбітрів надалі.
Але що заважає Зеленському стати таким арбітром, бодай на час, поки система трансформується? Звісно, його не для того обирали, однак кому з попередників це заважало?
Проблема в тому, що один у полі не воїн: перша особа в країні не може одноособово «наводити порядок» на всіх рівнях, для цього є арбітри на кожному з них. Ця ієрархічна піраміда начальників-арбітрів і приховується за «вертикаллю влади» — не формальною, а реальною, яку так любить частина державотворців. Але хто стає цими «арбітрами»? У системі, яка функціонує стабільно, на всі ключові позиції розсідаються члени особистої владної піраміди (термін, впроваджений американським політологом Генрі Хейлом) першої особи. Така піраміда, яку в нас звикли неправильно називати «кланом», вибудовується багато років, тому що тримається на усталених відносинах, репутації, дружбі або родинних зв'язках.
Коли ж, як у випадку Зеленського, таких людей обмаль, то місця нижчих «арбітрів» займають випадкові люди, які так чи інакше втерлися в довіру, але при цьому часто або недобросовісні, або нелояльні, або нездатні ефективно координувати інших гравців. У результаті, навіть попри те, що горезвісні «корупційні вертикалі» не налагоджені, кожен начальничок на своєму місці починає цупити або «доїти», скільки може взяти, не озираючись на інших, а вже тим більше — на далекосяжні інтереси країни. Ще гірше, коли при цьому у гвинтиків системи скорочується часовий горизонт і замість кар'єрних перспектив вони починають думати тільки про те, як би швидше нахапати й накивати п'ятами, — тоді ієрархія просто розвалюється за лічені місяці, а то й дні.
І це саме те, від чого гинули й продовжують гинути держави, побудовані на ось таких неформальних ієрархіях: будь-яка зміна верховного правителя для них стає тяжким випробуванням, оскільки, у кращому разі, кожен наступний приводить із собою «своїх людей», не конче компетентних, але яким потрібно чимало часу, щоб увійти в суть справи, не кажучи вже про наступність політики. А в гіршому, якщо лідера немає або він слабкий, — настає розруха. Саме тому суспільства, в яких управління побудоване на родинних зв’язках, кумівстві та «знайомствах», рано чи пізно приходять до спадкової монархії: при ній такі проблеми виникають не кожних п'ять років, а в легкій формі — раз на покоління й у важкій — тільки раз на кілька століть, коли трапляється династична криза. Втім, зуміли ж деякі країни вийти з цієї парадигми і стати успішними?
Бюрократ — не лайка…
Так, і їм це вдалося саме завдяки побудові інститутів, — іншого шляху історія не знала. Як наполегливо підкреслюють дослідники історії політичних порядків, зокрема популярний у нас Френсіс Фукуяма, щоб вирішити описану вище проблему більш ефективним і демократичним способом, треба побудувати безособистісну, меритократичну державу на основі відносно самостійної (хоча, звісно, підлеглої політичним керівникам) професійної бюрократії, яку набирають за критеріями компетентності, а не лояльності й, відповідно, не оновлюють радикально під час зміни політичного керівництва.
В ідеальній (за Вебером) бюрократичній структурі працюють високооплачувані професіонали, котрі деперсоніфіковано (так, бездушно, холодно, формально) застосовують закон до всіх без винятку. Вони уникають брати на себе відповідальність, приймаючи якісь рішення, тому намагаються всіляко звузити свої дискреційні повноваження — все врегулювати законом, формалізувати, увігнати у жорсткі рамки інструкцій, щоб у будь-якій ситуації було чим прикритися. Але, звісно, на самі закони бюрократія не має безпосереднього впливу, — це конфлікт інтересів. І підзаконні акти розробляють не ті ж самі органи, які мають їх виконувати. Є, правда, відокремлена частина бюрократичного апарату, яка спеціально займається розробкою державної політики, її призначення — готувати «зелені» та «білі» книги з описом проблем і опцій їх вирішення, тобто давати політично відповідальним особам, які приймають рішення, професійно підготовлену неупереджену, об'єктивну інформацію, а потім так само професійно оформлювати їхні політичні рішення.
Звісно, ця система не позбавлена своїх величезних вад і дає, певною мірою, можливість маніпулювати політиками — як це було, наприклад, у Німеччині на початку ХХ століття. Але без неї неможлива ефективна сучасна держава. А без неї, своєю чергою, стає досить проблематичним захист прав та свобод від неконтрольованого насильства або від завоювання іншими державами. Втім, сама собою наявність такого державного апарату зовсім не гарантує ані свобод, ані процвітання: та ж таки німецька бюрократія з властивою їй ефективністю втілювала в життя людожерські нацистські закони, а ще древніша й досконаліша китайська — забезпечувала тиранію імператорів, а потім і Мао.
Для успіху суспільство, за образним висловом Аджемоглу і Робінсона, має «закувати» державного Левіафана рамками верховенства права (не закону!) і демократичними інститутами. Оскільки ж державі властиво розширювати свій вплив, суспільство теж мусить постійно посилювати й удосконалювати контроль над Левіафаном, — ті ж автори назвали це «ефектом Червоної королеви», з якою Аліса в Задзеркаллі бігала наввипередки, залишаючись на місці.
…але де його взяти?
Україна, в цьому плані, виглядає — що гірше бути не може, коли, звісно, не брати до уваги більшу частину людства, в якої все ще гірше.
Та частина бюрократичного апарату, котра відповідає за вироблення політики, в нас у радянські часи була рудиментарною: рішення приймали в Москві, на місцях їх мали тільки виконувати. І, на жаль, ситуація відтоді ненабагато поліпшилася, — оскільки функція ця «нехабароємна», за влучним визначенням Олександра Пасхавера, то кадри залучити було нелегко, та й особливого сенсу в ній можновладці не бачили.
Приходячи працювати міністрами, найбільш прогресивні (свого часу це були, наприклад, Тігіпко й Пинзеник) приводили з собою радників, створювали з них відокремлені патронатні служби й тільки на них і покладалися. Фактично, цю частину бюрократії значною мірою підмінили собою організації громадянського суспільства і проєкти технічної допомоги, фінансовані закордонними донорами. Іншу частину законів розробляють бізнес-лобісти і проштовхують через депутатів або міністерства. Єдиний із «правильних» механізмів законотворчості — це закони від депутатів, але вони якраз найчастіше грішать непрофесіоналізмом, що не дивно, оскільки партійна бюрократія теж не заточена під розробку політик: спонсори готові вкладати тільки у власне політику, боротьбу за владу, — решта не окупається.
Ще гірша ситуація з основною масою держслужбовців, особливо працівників контрольних і дозвільних органів, офіцерів силових структур та інших правопорушних органів. Вони є повною протилежністю веберіанським бюрократам: низькооплачувані, часто сумнівної кваліфікації, вони «заробляють» тим, що «рішають питання». Їхнє головне завдання, з погляду реально діючого механізму державного управління, — «правильно», тобто відповідно до неформальних розпоряджень згори, застосовувати нереалістичне, неправове або навмисно дискреційне законодавство для того, щоб забезпечувати керованість. Причому функції цього управління (у тому числі життєво важливі для країни, такі, як описана вище координація — тобто обмеження — пошуку ренти або, наприклад, виконання плану з мобілізації податкових надходжень) нерозривно пов'язані з корупційними, оскільки спираються на одні й ті самі механізми.
Наступність у цій ситуації тільки відтворює таку псевдобюрократію, тому для того, щоб створити щось схоже на описану вище веберіанську бюрократію, потрібне бодай одне радикальне оновлення. На жаль, навіть воно далеко не завжди допомагає, оскільки громадський порядок після краху СРСР не змінився автоматично на «відкритий доступ», відносини залишилися суто персоналізованими. Тому навіть нові, з нуля створені державні структури, хоч і відрізнялися у кращий бік, однак створювалися зазвичай на тих самих принципах «блату». Та й заміна кадрів у старих відтворювала попередні принципи, причому часто у ще гіршому вигляді, оскільки додавався чинник відкритої корупції. У результаті, сформувалася система адміністративної влади, діаметрально протилежна веберіанській бюрократії.
Не дивно, що представники адміністративної влади, хоча формально схожі на класичних бюрократів назвами своїх посад, формальним переліком обов'язків тощо, насправді за схильністю до ризику переважають підприємців приватного сектору. Ну і як вишенька на торті — вони звикли самі задавати собі правила гри: виписувати положення про власні повноваження, писати закони (як, наприклад, податківці) та висувати політиків. На відміну від класичних бюрократів, вони використовують ці можливості для того, аби максимально розширити своє поле «рішалова», — наприклад вводячи дискреційні норми або лобіюючи положення, які важко виконати; розширюючи поле для перевірок тощо. Обсяг роботи і відповідальність їх не лякають, адже це все — можливості заробити «живі гроші»! У часи Януковича «бюрократія» сколотилася в самостійну й дуже сильну групу інтересів, головним виразником якої був Азаров.
Таким чином, вибір у Володимира Зеленського небагатий. Або негайно, заднім числом створити власну «піраміду» арбітрів, що, очевидно, неможливо — час не можна повернути назад. Або здійснити Гераклів подвиг — перетворити описану вище адміністративну владу на повноцінну бюрократію з побудови інститутів. Або готуватися до кризи… Як і всім нам. Утім, не в наших, майданних, правилах пасивно сидіти й чекати милості від влади, — час об'єднуватися для великого будівництва. Інституційного.