Большинство сограждан, даже продвинутых, воспринимает вопросы государственных институтов, таких как бюрократия, суд, правоохранительные и контрольные органы, преимущественно как проблему «справедливости». Без которой жить, конечно, плохо, но можно, пока есть что «пожрать». Наиболее продвинутые знают о роли институтов в привлечении инвестиций и вообще развитии экономики — поэтому борются за них ради светлого экономического будущего. Однако сейчас создалась (причем уже не впервые) ситуация, когда институты, перефразируя образное выражение Ярослава Грицака, «мажутся на хлеб»: без прорыва в их развитии Украину ждет очередной экономический кризис. Точнее, политэкономический или институционально-экономический — впрочем, как и почти все его предшественники.
Все предыдущие кризисы, которые пережила Украина, были кризисами переприсвоения ренты — единственным исключением стал 2008 год, когда мы первый и единственный раз в своей истории столкнулись с классическим циклическим кризисом. Природа всех предыдущих была политико-экономической: пока есть разного калибра олигархи, живущие на ренту, нужны и соответствующего уровня арбитры. Без них в системе «нет порядка». Нескоординированная конкуренция за ренты истощает их источники примерно так же, как неконтролируемый вылов рыбы.
В результате стоит арбитру ослабеть или пренебречь своими «обязанностями», как возникает фискальный кризис: так было в 1992–93 гг., 1998-м и 2013 году. В последнем случае — потому что Янукович променял позицию «арбитра» на собственное обогащение, и сам активнее всех участвовал в присвоении ренты. Так что в 2014–15 гг. страна расплачивалась, прежде всего, за прошлое: деньги в бюджете закончились еще до Майдана, который, к сожалению, не смог (пока) изменить систему достаточно радикально для того, чтобы она могла обойтись без арбитров в дальнейшем.
Но что мешает Зеленскому стать таким арбитром, хотя бы на время, пока система трансформируется? Конечно, его не для того избирали, однако кому из предшественников это мешало?
Проблема в том, что один в поле не воин: первое лицо в стране не может единолично «наводить порядок» на всех уровнях, для этого есть арбитры на каждом из них. Эта иерархическая пирамида начальников-арбитров и скрывается за любимой частью державотворцев «вертикалью власти» — не формальной, а реальной. Но кто становится этими «арбитрами»? В стабильно функционирующей системе на все ключевые позиции рассаживаются члены личной властной «пирамиды» (термин, введенный американским политологом Генри Хэйлом) первого лица. Такая пирамида, которую у нас привыкли неправильно называть «кланом», выстраивается много лет, потому что держится на устоявшихся отношениях, репутации, дружбе или родственных связях.
Если, как в случае Зеленского, таких людей раз-два и обчелся, то места нижестоящих «арбитров» занимают случайные люди, тем или иным образом втершиеся в доверие, но при этом зачастую либо недобросовестные, либо нелояльные, либо неспособные эффективно координировать других игроков. В результате даже несмотря на то, что пресловутые «коррупционные вертикали» не налажены, каждый начальничек на своем месте начинает тащить или «доить» сколько может унести, без оглядки на других, а уж тем более — на долгосрочные интересы страны. Еще хуже, если при этом у винтиков системы сокращается временной горизонт, и вместо карьерных перспектив они начинают думать только о том, как бы поскорее нахапать и унести ноги — тогда иерархия просто разваливается за считанные месяцы, а то и дни.
И это именно то, от чего гибли и продолжают гибнуть государства, основанные на таких вот неформальных иерархиях: любая смена верховного правителя для них становится тяжким испытанием, поскольку в лучшем случае каждый последующий приводит с собой «своих людей», вовсе не обязательно компетентных, но которым нужно немало времени, чтобы войти в курс дела, не говоря уже о преемственности политики. А в худшем, если лидера нет, или он слаб, — наступает «смута». Именно поэтому общества, где управление построено на родстве, кумовстве и «знакомствах», рано или поздно приходят к наследственной монархии: при ней подобные проблемы возникают не каждые пять лет, а в легкой форме раз в поколение, и в тяжелой — только раз в несколько веков, когда случается династический кризис. Впрочем, сумели же некоторые страны выйти из этой парадигмы и стать успешными?
Бюрократ — не ругательство…
Да, и им это удалось именно за счет строительства институтов — другого пути история не знала. Как настойчиво подчеркивают исследователи истории политических порядков, в частности, популярный у нас Фрэнсис Фукуяма, чтобы решить описанную выше проблему более эффективным и демократическим способом, необходимо построить безличностное, меритократическое государство на основе относительно самостоятельной (хотя, конечно, подчиненной политическим руководителям) профессиональной бюрократии, которая набирается по критериям компетентности, а не лояльности, и, соответственно, не обновляется радикально при смене политического руководства.
В идеальной (по Веберу) бюрократической структуре работают высокооплачиваемые профессионалы, которые деперсонифицировано (да, бездушно, холодно, формально) применяют закон ко всем без исключения. Они избегают брать на себя ответственность, принимая какие-либо решения, поэтому стремятся всячески сократить свои дискреционные полномочия — все урегулировать законом, формализовать, вогнать в жесткие рамки инструкций, чтобы в любой ситуации было чем «прикрыться». Но, конечно, на сами законы бюрократия не имеет непосредственного влияния — это конфликт интересов. И подзаконные акты разрабатывают не те же органы, которым предстоит их исполнять. Есть, правда, обособленная часть бюрократического аппарата, которая специально занята разработкой государственной политики — она призвана готовить «зеленые» и «белые» книги с описанием проблем и опций их решения, т.е. давать политически ответственным лицам, принимающим решения, профессионально подготовленную беспристрастную объективную информацию, а затем так же профессионально оформлять их политические решения.
Конечно, эта система не лишена своих огромных недостатков и дает, до некоторой степени, возможность манипулировать политиками — как это было, например, в Германии начала ХХ века. Но без нее невозможно эффективное современное государство. А без него, в свою очередь, становится весьма проблематичной защита прав и свобод от неконтролируемого насилия либо от завоевания другими государствами. Впрочем, само по себе наличие такого государственного аппарата совершенно не гарантирует ни свобод, ни процветания: та же немецкая бюрократия с присущей ей эффективностью претворяла в жизнь людоедские нацистские законы, а еще более древняя и совершенная китайская обеспечивала тиранию императоров, а потом и Мао.
Для успеха общество, по образному выражению Аджемоглу и Робинсона, должно «заковать» государственного Левиафана рамками верховенства права (не закона!) и демократическими институтами. А поскольку государству свойственно расширять свое влияние, общество тоже должно постоянно усиливать и совершенствовать контроль за Левиафаном — те же авторы назвали это «эффектом Красной королевы», с которой Алиса в Зазеркалье бегала наперегонки, оставаясь на месте.
…но где его взять?
Украина в этом отношении выглядит хуже некуда — если, конечно, не принимать во внимание бОльшую часть человечества, у которой все обстоит еще хуже.
Та часть бюрократического аппарата, которая отвечает за выработку политики, у нас в советское время была рудиментарной: решения принимались в Москве, на местах их должны были только исполнять. И, увы, ситуация ненамного улучшилась с тех времен, поскольку функция эта «невзяткоемкая», по меткому определению Александра Пасхавера, — поэтому привлечь кадры было нелегко, да и особого смысла в ней власть имущие не видели.
Приходя работать министрами, самые продвинутые — в свое время это были, например, Тигипко и Пинзенык — приводили с собой советников, создавали с ними обособленные патронатные службы и только на них и полагались. Фактически эту часть бюрократии в значительной степени подменили собой организации гражданского общества и проекты технической помощи, финансируемые зарубежными донорами. Другую часть законов разрабатывают бизнес-лоббисты и проталкивают через депутатов или министерства. Единственный из «правильных» механизмов законотворчества — это законы от депутатов, но они как раз чаще всего грешат непрофессионализмом, что неудивительно, поскольку партийная бюрократия тоже не заточена под разработку политик: спонсоры готовы вкладывать только в собственно политику, борьбу за власть — остальное не окупается.
Еще хуже обстоит дело с основной массой госслужащих, особенно работников контролирующих и разрешительных органов, офицеров силовых структур и прочих правонарушительных органов. Они представляют собой полную противоположность веберианским бюрократам: низкооплачиваемые, зачастую сомнительной квалификации, они «зарабатывают» тем, что «решают вопросы». Их главная задача, с точки зрения реально действующего механизма государственного управления, — «правильно», т.е. в соответствии с неформальными указаниями свыше, применять неисполнимое, неправовое или нарочито дискреционное законодательство с тем, чтобы обеспечивать управляемость. Причем функции этого управления (в том числе жизненно важные для страны, такие как описанная выше координация — т.е. ограничение — поиска ренты или, например, выполнение плана по «мобилизации налоговых поступлений») неразрывно связаны с коррупционными, поскольку опираются на одни и те же механизмы.
Преемственность в этой ситуации только воспроизводит такую псевдобюрократию, поэтому для того, чтобы создать нечто похожее на описанную выше веберианскую бюрократию, необходимо хотя бы одно радикальное обновление. Увы, даже оно далеко не всегда помогает, поскольку общественный порядок после краха СССР не сменился автоматически «открытым доступом», отношения остались сугубо персонализированными. Поэтому даже новые, «с нуля» созданные государственные структуры, хоть и отличались в лучшую сторону, но создавались, как правило, на тех же принципах «блата». Да и замена кадров в старых воспроизводила старые принципы, причем часто в еще худшем виде, поскольку добавлялся фактор открытой коррупции. В результате сформировалась система административной власти, диаметрально противоположная веберианской бюрократии.
Не удивительно, что представители административной власти, будучи формально похожими на классических бюрократов названиями своих должностей, формальными перечнями обязанностей и т.д., на самом деле по склонности к риску превосходят предпринимателей частного сектора. Ну и, в качестве вишенки на торте, они привыкли сами задавать себе правила игры: выписывать положения о собственных полномочиях, писать законы (как, например, налоговики) и выдвигать политиков. В отличие от классических бюрократов, они используют эти возможности для того, чтобы максимально расширить свое поле «решалова», например, вводя дискреционные нормы или лоббируя положения, которые трудно выполнить, расширяя поле для проверок и т.д. Объем работы и ответственность их не страшит, ведь это все — возможности заработать «живые деньги»! Во времена Януковича «бюрократия» сложилась в самостоятельную и очень сильную группу интересов, главным выразителем которой был Азаров.
Таким образом, выбор у Владимира Зеленского небогат. Либо срочно «задним числом» создать собственную «пирамиду» арбитров, что, по всей видимости, невозможно — время нельзя обратить вспять. Либо совершить Геркулесов подвиг — превратить описанную выше административную власть в полноценную бюрократию по строительству институтов. Либо готовиться к кризису… Как и всем нам. Впрочем, не в наших, майданных, правилах пассивно сидеть и ждать милости от властей — пора объединяться для большого строительства. Институционального.