Свято Конституції є в демократичних традиціях будь-якої країни. Цим підкреслюється первинна, визначальна роль Основного Закону в державі.
У наших реаліях зазначене твердження сприймається зі зрозумілим дисонансом: з одного боку, влада в День Конституції звично розбиває лоба, демонструючи свою відданість її ідеалам, а з іншого - громадяни з кожним днем свого життя переконуються в тому, що чим далі тим більше Конституція з правового явища та суспільно-державної філософії шляхом її знецінення перетворюється на просто книгу. Духу та букви якої ніхто не дотримується.
Конституція в наших реаліях перетворилася на політичний інструмент. До чого це призводить? А до того, що в режимі постправди люди перестають оцінювати дії політичного класу з погляду конституційної чистоти. Влада просто каже - "Ми робимо це, бо так потрібно!" І навіть коли люди, знаючи її лукавство, замислюються над тим, кому саме воно насправді "потрібно", - вони вже не акцентуються на питанні, чи ці дії легітимні з погляду вимог Конституції.
Влада привчила суспільство до своїх прав, але не привчилась враховувати права суспільства.
Ми маємо дуже багато прикладів роботи цієї ганебної формули.
Сьогодні можемо переконатися на свіжій і дуже актуальній темі.
Новий повітряний замок
Питання перспективи вступу України до НАТО останніми днями знову вийшло на рівень однієї з головних піар-забавок політичної еліти. Але це питання надто глибоке та відповідальне, щоб використовувати його в ролі інформаційного фантома. Йдеться не лише про вступ до військового альянсу. Головне тут - питання цивілізаційного вибору. Однак насправді сьогодні логічну конструкцію "Україна іде в НАТО" перетворено на черговий ілюзорний повітряний замок звичної вже переможної впевненості. Хоча в параметрах реальності цей шлях нині видається проблематичним. Вже навіть тому, що сам процес ведеться, з погляду як засад і принципів, так і процедури, за досить спірним алгоритмом.
Стисло про загальновідомі факти. Нинішнього року було оприлюднено інтерв'ю президента Петра Порошенка німецькому виданню Berliner Morgenpost, в якому містилася така заява: "Як президент я керуюся думкою мого народу - і проведу референдум щодо вступу до НАТО". Як водиться, обговорення було бурхливим, мильних бульок випустили безліч, після чого тема на певний час вщухла. Інформаційно це був насичений період - суспільство перетравлювало заборону російських соцмереж, а потім насолоджувалося театральними постановками, присвяченими отриманню безвізового режиму. І ось, коли ці гучні теми було відпрацьовано, в інформаційне багаття підкинуто тему ухваленого Радою 08.06.2017 р. закону 6470 "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо зовнішньополітичного курсу України)". Цими змінами до законів "Про засади внутрішньої і зовнішньої політики" та "Про основи національної безпеки України" набуття членства в Організації Північноатлантичного договору визначено як стратегічну мету держави.
Президент одразу заявив, що підпише цей закон, бо його проект нібито погоджувався "коаліцією" (даруйте лапки, адже формалізованої більшості в Раді як не було, так і немає) із главою держави.
Ця подія скидається на цілком позитивну хоча б тому, що начебто знаменує кінець періоду вагань та непослідовності у позиції сучасної влади в питанні вступу до НАТО. І чітко формулює мету. Але слово "начебто" тут вжите цілком свідомо.
І ось чому…
Невизначена визначеність
Спочатку згадаємо сам шлях "спроб і помилок", який пройшла нинішня влада до моменту матеріалізації ідеї у вигляді законопроекту 6470.
Вперше питання вступу до НАТО президент Петро Порошенко торкнувся у 2014 р., акцентувавши на доцільності проведення референдуму з цього питання. Прозвучали навіть конкретні терміни - для вступу до Північноатлантичного альянсу, за його словами, знадобляться 6 років напруженої праці, і якщо референдум і відбудеться, то не раніше 2020 р.
Але наступного, 2015-го року глава держави заявив, що Україна не готова бути членом НАТО. Того ж року він наголосив на необхідності проведення реформ, аби досягти відповідності критеріям Альянсу, після чого стає можливим референдум.
Тут необхідне уточнення. Саме в цей період (2015 р.) ця влада внесла зміни до Воєнної доктрини, затвердженої 2005 р. президентом України В.Ющенком. У руслі цієї заяви П.Порошенка, формулювання 2005 р. "проведення політики євроатлантичної інтеграції, кінцевою метою якої є вступ до НАТО, як основи загальноєвропейської системи безпеки" було трансформоване в таке: "досягнення Україною критеріїв, необхідних для набуття членства в Європейському Союзі та Організації Північноатлантичного договору..." Тобто відбулася така собі незрозуміла й дивна "гармонізація" стратегічної мети. Незрозуміла тому, що сьогодні законом 6470 усе знову повертається! У тому числі треба повертати скасований зміст Воєнної доктрини на місце.
Дивина ще й у тому, що ми впродовж двох років не побачили конкретних рухів у напрямі досягнення критеріїв, крім змін редакцій законів та доктрин… Тобто, поставивши за мету саме досягнення критеріїв, не маючи ПДЧ, врешті-решт, навіть не призначивши главу Місії України при НАТО (ця посада вакантна з травня 2015 р.), Україна не зробила жодного реального кроку. Суспільство так і не розуміє, на якому з етапів багаторівневої процедури вступу до НАТО, що складається з консультаційного, переговорного, ратифікаційного, імплементаційного етапів, ми сьогодні перебуваємо. Де План дій щодо членства в НАТО (ПДЧ), спеціально затверджений для нашої країни? На цьому окремому пункті треба зупинитися докладніше.
Загальновідомо, що є можливість вступити в НАТО і без ПДЧ, зробивши певні кроки до досягнення критеріїв. Справді, такі прецеденти були. Така практика, як надання й виконання ПДЧ, з'явилася лише у 1999 р. Тобто ряд країн доти отримали членство без виконання цієї процедури. І навіть після цього деяким країнам вдалося вступити в Альянс, або пройшовши скорочену процедуру ПДЧ, або взагалі перескочивши цей етап. Однак є нюанс. Це відбулось у період так званого п'ятого розширення НАТО, під час якого у 2002 р. держави-лідери НАТО з власної ініціативи запросили Болгарію, Латвію, Литву, Румунію, Словаччину, Словенію та Естонію розпочати перемовини з приводу вступу до НАТО. Очевидно, Альянс бачив нагальну геополітичну та оборонну необхідність у залученні цих держав. І вже 2004 р. вони ввійшли до складу Альянсу, навіть не маючи очевидної відповідності критеріям.
Таким чином, "перескочити" ПДЧ можливо лише з ініціативи самого Альянсу. У випадку з Україною цього не спостерігається. Саме тому, навіть маючи Індивідуальний план партнерства з НАТО та підписану Хартію про особливе партнерство між Україною й Організацією Північно-Атлантичного договору, у 2008 р. Україна зверталася з проханням надати їй План дій щодо членства в НАТО. На жаль, не отримавши його. Тобто нині не треба плекати надмірних ілюзій, - Україна пройде до Альянсу довгий і нелегкий шлях. І краще говорити про це відверто вже зараз.
Повертаємося знову до хронології, яка, до речі, починає підтверджувати висновки, наведені вище. У 2016-му році президент визнав, що в самому НАТО немає згоди з приводу членства України, але ще раз підтвердив: стратегічною метою залишається вступ до Альянсу. При цьому треба звернути увагу на слова генсека НАТО Єнса Столтенберга, який у липні 2016-го повідомив: президент Порошенко сказав йому, що питання членства в НАТО не стоїть на порядку денному в Україні! Потім - упевнена й чітка заява для Berliner Morgenpost: "Проведу референдум..." І, нарешті, нині Рада ухвалює останній закон 6470, яким начебто (знову - начебто!) ставить крапку на трирічних владних ваганнях.
Отже - знову начебто - з'явилася публічно оприлюднена чіткість у позиції. Однак це не додає впевненості у справжності намірів. Бо постає, щонайменше, декілька засадничих і принципових запитань, які публічно взагалі замовчуються, і цим пояснюється чергова дивина ситуації.
Перше. При тому що "тему НАТО" президент вочевидь закріпив за собою і з огляду на те, що зовнішня політика та нацбезпека належать до виключних сфер діяльності глави держави, - він легко віддає ініціативу кільком депутатам, які вносять цей стратегічний, ключовий законопроект. Дивно. Адже значно логічнішим, виграшним у ролі суб'єкта законодавчої ініціативи, як на мене, виглядав би сам Петро Олексійович. Не кажучи вже про те, що ця тема піарно дуже перспективна, а президентська команда вельми чутлива до таких моментів. Тобто тема НАТО притримується до активної фази президентських виборів.
Друге. При тому що глава держави неодноразово демонстрував прямо блискавичне підписання актуальних законів - інколи навіть упродовж кількох годин, - невеликий за обсягом закон 6470 явно спочатку (з 8 червня 2017 р.) залежався в комітетах парламенту, потім - на столі його спікера і лише 22 червня, через 14 днів після ухвалення, був поданий на підпис президенту. Закон навмисне не був підписаний перед його візитом до Америки і Європи? Фактично, це станеться вже після повернення. Згідно зі статтею 93 Конституції України, на підпис закону відведено не більше п'ятнадцяти (15) днів. Але якщо припустити, що у США глава держави зондував реакцію і щодо такої законодавчої ініціативи або "притримав" підпис для посилення піар-ефекту та створення ілюзії домовленості з американським керівництвом з приводу вступу до НАТО, - ця певна непоспішність стає зрозумілою.
Ці дві обставини, попри весь антураж, свідчать, що, по-перше, тема вступу до НАТО насправді все ж досі балансує на межі визначеності, а по-друге, використовується передовсім як одна з численних піар-стратегій. Бо якби пріоритети були чіткими, іншим був би й алгоритм дій, і тим більше - піарне супроводження.
Він був би таким, що реально, а не лише піарно наближає приєднання України до Північно-Атлантичного альянсу. Не декларативним, яким наразі є.
Від референдуму до референдуму
Переходимо до третьої дивної обставини, що, як на мене, значно складніша. Ця обставина - власне положення Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо зовнішньополітичного курсу України)". Авторський колектив навряд чи переймається конфліктом свого творіння із двома ключовими засадничими правовими документами нашої держави.
Конституція України, а саме - положення статті 17 Основного Закону дають чітку вказівку: "На території України не допускається розташування іноземних військових баз". Особливо про це хочеться нагадати пану Парубію, який після теж недавніх відвідин Америки зробив переможну заяву: на території України можливе "розташування військових резервів США". Так, розумію, що це була пропозиція для Сполучених Штатів. Цікаво, як її там сприйняли? На відміну від "наших доморощених", там розуміють не лише внутрішньо-американські правові аспекти цієї проблеми, а й геополітичні наслідки таких, з дозволу сказати, - безпрецедентних пропозицій. З іншого боку, членство будь-якої країни у військово-політичному блоці, яким є НАТО, передбачає таки вірогідність розміщення військових баз Альянсу на її території. Це не є категоричною вимогою, але ймовірність дуже висока. Отже, категоричне формулювання мети, якою є досягнення членства України в НАТО, та блискавичні ідеї вже зараз розміщувати на нашій території "військові резерви" не узгоджуються з вимогами Конституції. Тобто якщо реалізовуємо зазначені ідеї, то в цій частині Загальних положень Основний Закон держави має бути змінений. І, очевидно, не тоді, коли вже все "закомпостували" і все відбулося, а до того моменту.
Власне, внесення змін до Конституції в сучасних реаліях не є проблемою. Теперішня влада навчилася маніпулювати ними навіть в умовах воєнного стану. Тому в контексті власної конституцієдавчої діяльності законодавці особливо не переймаються. Взагалі, не переймаються вони й тим, що зміни до Розділу І Конституції України не лише ухвалюються парламентом, а й затверджуються всеукраїнським референдумом.
У зв'язку з цим є ще декілька важливих моментів, які мають серйозне значення. Маємо нагадати авторам ухваленого Радою закону, що 16 липня 1990 р. Верховна Рада України прийняла Декларацію про державний суверенітет України. Де в розділі ХІ держава "проголошує про свій намір стати в майбутньому постійно нейтральною державою, яка не бере участі у військових блоках…" І проблема полягає в тому, що Конституцію України парламент змінити може, а Декларацію про державний суверенітет - зась. Як і Акт проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 р., що схвалений всенародним голосуванням (всеукраїнським референдумом - для тугодумів) 1 грудня 1991 р. Як відомо, в преамбулі чинної Конституції України, що також має обов'язковий до виконання (так званий нормативний) характер, є посилання на Акт проголошення незалежності України, який, своєю чергою, ухвалювався на основі Декларації про державний суверенітет, про що прямо зазначено в тексті Акту.
Отже, за правовою логікою, право вирішувати питання зміни засад щодо позаблоковості та нейтральності належить виключно народу. І треба визнати, що у згадуванні президентом референдуму в контексті вирішення цього питання є сенс. Але - не той, який вкладав у нього Петро Порошенко, діючи у спрощений, "лінійний" спосіб, спрямований здебільшого лише на публічний ефект. Я вже висловлювала застереження з цього приводу, але є сенс у стислому акцентуванні й нині.
Процедура референдуму - необов'язкове правило при вступі до НАТО (лише дві країни з 28-ми проводили референдум про вступ до Альянсу - Словенія та Іспанія). Тобто це вільний вибір кожної держави. Але якщо влада вважає за необхідне здобути підтвердження політичної підтримки населення в цьому питанні, то можна було б, швидше, говорити не про референдум, а про ініціювання у час "Ч" дорадчого опитування, плебісциту, тобто проведення громадських консультаційних процедур. Це виглядало б пристойно і з погляду суспільної підтримки, і з погляду коректності й слушності як зовнішніх, так і внутрішніх процедур!
Треба ж враховувати ще одну конституційну деталь: за духом і буквою чинної Конституції України, зокрема статтею 72 та пунктом 6 частини першої статті 106 Основного Закону визначено, що глава держави може оголошувати всеукраїнський референдум з питань, таких як приєднання до НАТО, лише "за народною ініціативою". Але нині очевидних сигналів від суспільства про необхідність проведення такого референдуму немає. За цих обставин - необов'язковість процедури при вступі до Альянсу та відсутність народної ініціативи щодо проведення всеукраїнського референдуму - заяви про його проведення сьогодні, завтра, післязавтра виглядають, швидше, як політична і правова спекуляція.
З іншого боку - можливість будь-якого референдуму взагалі блокується відсутністю належної якості законодавства України. Закон "Про всеукраїнський референдум", який, за висновками Венеційської комісії, значною мірою не відповідає європейським стандартам у галузі виборів та референдумів, уже понад два роки "вивчається" КСУ на відповідність Конституції. Насправді справа не рухається, бо влада не демонструє своєї зацікавленості у приведенні до ладу законодавства в цій царині.
При цьому в парламенті припадає пилом принаймні один новий законопроект про всеукраїнський референдум.
Тобто, на нашу думку, проблема насправді лежить у глибокій площині - напрацювання механізму отримання народної підтримки з питань коригування закріпленого в Декларації про державний суверенітет України позаблокового статусу як мети нашої держави. А тому предметом імовірного всеукраїнського референдуму має і може бути не конкретно питання вступу до НАТО, а вирішення принципового питання: визначення міжнародно-правового статусу нашої держави як однієї з визначальних її характеристик, однієї із засад конституційного ладу України! Це має бути сталою державною позицією, що гарантується і всередині, і назовні самою державою, і, що особливо важливо, - у конституційний спосіб.
Отож схоже, що наші депутати-неофіти, пишучи на колінах такі закони, забагато на себе беруть, намагаючись діяти від імені народу в тій царині, де народ не наділяв їх відповідними повноваженнями. Тоді як вони мусять діяти в межах своїх повноважень, на підставі та в порядку, визначених передовсім Конституцією України.
Хочу думати, що саме ця колізія й пояснює причину, чому президент не скористався перспективою стати суб'єктом законодавчої ініціативи 6470...
Не треба бути навіть фаховим міжнародником, аби вийти на ще один висновок. Влада цілком свідома того, що в самому НАТО немає чітко сформованої позитивної позиції щодо доцільності швидкого вступу України до Альянсу. З огляду на постійні коригування українського курсу, принципів і підходів, тут не можуть не побоюватися, що в будь-який момент, наприклад - під час чергової зміни владної команди, пріоритети України можуть радикально трансформуватися. Так уже було, коли через зміну еліт Україна розвернулася від Заходу до Сходу. Мало того - навіть нині, упродовж однієї владної каденції, держава демонструє "гойдалки" у підходах. Хитання останніх трьох років, під час яких спочатку мета вступу була змінена на "досягнення критеріїв" (але заради цього реально нічого не робилося), а потім - знову демонструвалися "політична воля" і курс на вступ. Тож нинішній наш кульбіт усередині Альянсу не може сприйматись як ознака чіткої й остаточної позиції. Тому вирішення питання довіри НАТО до щирості намірів України передбачає тривалу непохитність позиції та її доведення конкретними діями. У тому числі - формалізованою підтримкою цього курсу з боку суспільства у правовий спосіб.
Чи розуміє це влада? Швидше за все - так, розуміє. Чи каже про це влада чесно? Ні. Тому її мантра - "Україна буде в НАТО!" - сьогодні є чим завгодно: передвиборною обіцянкою, потужним підкресленням переможного іміджу, інструментом інформаційної маніпуляції…
Про "додану вартість" хворобливої уяви
Отже, питання, яке стосується не просто зміни зовнішньополітичного вектора в конкретних умовах, а прогнозного стратегування розвитку держави, - з числа найвідповідальніших. І, на моє тверде переконання, правова чистота його механізму має бути бездоганною! Алгоритм реалізації - чітким та прозорим.
При цьому варто сказати об'єктивно - ми справді опинилися в ситуації, коли самі історичні обставини штовхають нас до критичного аналізу позаблокового статусу країни (хоч у нього й сьогодні є чимало прихильників) та пошуку місця України у Світі, що значно змінився з 1991 р. Соцдослідження демонструють прихильність дедалі більшої частини громадян до ідеї вступу до НАТО. Але соціологія не є єдиною підставою для того, щоб порушувати систему і правові принципи прийняття визначальних рішень.
Отже, наразі за формою ми маємо чисту маніпуляцію у питанні вступу до НАТО. З іншого боку - абсолютно очевидне нерозуміння правової стратегії вирішення цього питання. Ухвалюється закон, який конфліктує з визначальними установчими державними політико-правовими документами. Тобто порушується і в цій сфері внутрішньо-правовий державний механізм, делегітимізується держава. Завдання гібридної війни проти України виконуються "очумелыми ручками". Притому що наразі Україна не має навіть ПДЧ, не кажучи вже про досягнення критеріїв. Ускладнює ситуацію й одна з головних вимог НАТО до країн-претендентів: вирішення міжнародних суперечок мирним шляхом. Хоча це, знову-таки, у практиці Альянсу не є вимогою категоричною, бо кожен випадок розглядається індивідуально, нинішня відсутність прогресу в пошуках мирного врегулювання в Україні та незрозуміла міжнародно-правова кваліфікація конфлікту можуть стати перепоною на шляху приєднання України до НАТО. Ці ризики мають бути враховані керівництвом держави на теперішньому етапі, особливо напередодні анонсованих нею липневих візитів керівництв НАТО та ООН до України.
Піар не повинен перекреслювати право, логіку, здоровий глузд. Особливо коли на цього коника посаджено геть усіх - аж до міністерства оборони. Яке вже хутенько підготувало законопроект про перехід на стандарти НАТО. Якщо ви думаєте, що йдеться про перетворення радянського озброєння 70-х років минулого століття на натовську високотехнологічну зброю, то помиляєтесь. Міноборони декларує готовність… запровадити натовські звання для сержантського і старшинського складу. Тобто - все як і було, а звучить красиво: "штаб-сержант", "майстер-сержант", "старший майстер-сержант", "головний майстер-сержант"…
Чесно кажучи, від таких "актуальних" законодавчих ініціатив нормальній людині стає соромно за державу, яка за три роки війни не побудувала навіть патронного заводу… І при цьому коли начальство каже "НАТО", генерали починають несамовито фарбувати травичку в зелений колір.
Висновки невтішні. Так, влада прийняла рішення й почала перетворювати актуальний, як на мене - визначальний, процес у чергову паралельну реальність.
Переконана, що переможні реляції на кшталт "Україна вже НАТО" і такі заходи, як анонсоване на 3 липня Урочисте засідання, присвячене 20-й річниці підписання Хартії про особливе партнерство між Україною та Організацією Північно-Атлантичного договору, жодним чином не мають піарно підмінити вирішення питання міжнародно-правового статусу України, а також необхідного державного стратегування руху України до Альянсу та реальні кроки на цьому напрямі.